基層檢察院檢委會(huì)運(yùn)行問題研究

鄒善卿 趙 嵩

開封市鼓樓區(qū)人民檢察院，河南 開封 475000

檢察委員會(huì)制度是中國特色檢察制度的重要組成部分。檢察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“檢委會(huì)”）是人民檢察院的辦案組織和重大業(yè)務(wù)工作議事決策機(jī)構(gòu)，具有個(gè)案決策、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和內(nèi)部監(jiān)督的功能。2020 年，最高人民檢察院公布了修訂后的《人民檢察院檢察委員會(huì)工作規(guī)則》著眼于檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革后檢委會(huì)面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，積極推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)工作規(guī)范化。［1］隨著我國司法體制改革和法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，在不斷加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的大背景下，基層檢察院的檢委會(huì)工作存在一些問題亟需予以解決。

一、基層檢察院檢委會(huì)存在的問題

（一）基層檢察院檢委會(huì)制度供給不足

1.基層檢察院檢委會(huì)上會(huì)議題范圍不明確

因基層檢察院檢委會(huì)對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜案件的界定標(biāo)準(zhǔn)不明確，在實(shí)踐中難免存在兩種不利情形：一是辦案人員為了避開風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，將不少事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、沒有實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議、本應(yīng)當(dāng)屬于員額檢察官?zèng)Q定的案件提交檢委會(huì)討論決定，造成司法資源浪費(fèi)；二是極個(gè)別員額檢察官可能因認(rèn)識(shí)誤區(qū)、辦案時(shí)限緊張、監(jiān)督壓力等因素將本該提請(qǐng)檢委會(huì)審議、決定的案件未經(jīng)請(qǐng)示報(bào)告按普通案件程序進(jìn)行結(jié)案處理，造成“案件逃逸”的后果。［2］

2.司法責(zé)任規(guī)定不具體

員額檢察官和檢委會(huì)對(duì)于上會(huì)錯(cuò)案的司法責(zé)任如何承擔(dān)，相關(guān)規(guī)定不夠具體。檢委會(huì)作出錯(cuò)誤決定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)集體責(zé)任后，集體責(zé)任如何落實(shí)到委員個(gè)人沒有明確依據(jù)。［3］

3.檢委會(huì)決策親歷性欠缺

目前，檢委會(huì)委員對(duì)于上會(huì)案件親歷性比較欠缺，會(huì)議召開前對(duì)案件的事實(shí)不清楚、法律爭(zhēng)議點(diǎn)不掌握，多是聽取員額檢察官案件匯報(bào)，對(duì)案件全部事實(shí)和具體細(xì)節(jié)了解得不夠細(xì)致。因此，檢委會(huì)決策行政化與辦案組織對(duì)案件的親歷性、直接性等司法化要求有所偏離。［4］

（二）基層檢察院檢委會(huì)實(shí)踐運(yùn)行不暢

一是基層檢察院檢委會(huì)角色發(fā)揮有錯(cuò)位。過于注重議案，議事較少，缺乏宏觀指導(dǎo)，在總結(jié)檢察工作經(jīng)驗(yàn)方面作用發(fā)揮不夠充分，檢委會(huì)學(xué)習(xí)在一定程度上也流于形式；二是未能嚴(yán)格執(zhí)行檢委會(huì)例會(huì)制。在案件量大又追求壓縮審查期限的背景下，臨時(shí)動(dòng)議召開檢委會(huì)，再加上檢委會(huì)報(bào)告往往在會(huì)議將近召開時(shí)才能定稿，造成檢委會(huì)委員審閱報(bào)告時(shí)間較少、不能完全了解議題內(nèi)容，一定程度上影響檢委會(huì)決策質(zhì)量和效率；三是案件議題類型分布不均衡?；鶎訖z察院檢委會(huì)上會(huì)審議的案件以刑事公訴案件居多，也有少量提起民事再審檢察建議方面的案件，而其他包括行政檢察、公益訴訟檢察、刑事執(zhí)行檢察等方面案件比較少；四是不注重執(zhí)行情況反饋。無論是案件議題還是事項(xiàng)議題，議題提請(qǐng)部門在執(zhí)行檢委會(huì)決定完畢以后，沒有嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)間將執(zhí)行情況反饋給檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，一般需要間隔較長時(shí)間才能送達(dá)執(zhí)行情況反饋表，而且反饋內(nèi)容簡(jiǎn)單、粗略，不能全面反映執(zhí)行情況。此外，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)也沒有定期向檢察長和檢察委員會(huì)匯報(bào)決定的執(zhí)行情況；五是保障力量不足。一方面，信息化、智能化運(yùn)用相對(duì)比較滯后。目前一部分基層檢察院缺乏信息化支撐，語音識(shí)別、自動(dòng)生成檢委會(huì)會(huì)議記錄、會(huì)議紀(jì)要等功能無法實(shí)現(xiàn)，造成檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)更多停留在事務(wù)性工作上。另一方面，人員保障不到位。部分基層院還沒有配備檢委會(huì)專職委員。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員配備不強(qiáng)，履職不充分，不能很好服務(wù)檢委會(huì)工作，特別是“督辦”職能因缺乏良好的工作機(jī)制而無法充分發(fā)揮作用。同時(shí)，檢委會(huì)委員知識(shí)面相對(duì)較窄，在輪崗不充分的情況下對(duì)于其他業(yè)務(wù)部門的檢察業(yè)務(wù)尤其是新型案件、新出臺(tái)的法律法規(guī)等掌握不全面。

二、基層檢察院檢委會(huì)的改進(jìn)措施

（一）會(huì)前對(duì)議題進(jìn)行充分過濾

第一，在制度層面，需要對(duì)重大事項(xiàng)、重大疑難復(fù)雜案件進(jìn)行明確。筆者認(rèn)為，上級(jí)檢察院可定期調(diào)研各基層檢察院辦事和辦案情況，對(duì)各重大事項(xiàng)和重大疑難復(fù)雜案件的類型和范圍予以明確。各基層院可以根據(jù)上級(jí)院的規(guī)定，再結(jié)合實(shí)際辦事和司法辦案等具體情況予以細(xì)化，并及時(shí)將本院有關(guān)新情況及時(shí)匯報(bào)至對(duì)口的上級(jí)部門以作靈活處理。［5］上級(jí)檢察院可定期調(diào)研各基層檢察院辦案辦事情況，對(duì)提請(qǐng)檢委會(huì)審議的案件范圍與事項(xiàng)范圍，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；第二，在實(shí)踐層面，檢察長需要把嚴(yán)案件與事項(xiàng)入口關(guān)。同時(shí)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)可協(xié)助檢察長對(duì)上會(huì)議題進(jìn)行審核把關(guān)，對(duì)于不屬于檢委會(huì)討論范圍的或者不是必須提交檢委會(huì)審議的案件或者事項(xiàng)，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)提出意見，報(bào)請(qǐng)檢察長決定。此外，對(duì)可以“臨時(shí)提議”召開檢委會(huì)的“特殊情況”進(jìn)行細(xì)化，并明確非細(xì)化范圍內(nèi)的“特殊情況”一般不得臨時(shí)提議［6］；第三，建立委員評(píng)價(jià)案件提請(qǐng)檢委會(huì)研究決策的必要性機(jī)制［6］，通過對(duì)議題提請(qǐng)人提請(qǐng)的議題進(jìn)行打分倒逼議題提請(qǐng)人慎重提請(qǐng)議題，避免因逃避司法責(zé)任一味提請(qǐng)上會(huì)。同時(shí)，建立部門負(fù)責(zé)人甄別案件提請(qǐng)檢委會(huì)工作機(jī)制，可在案件討論中增加是否需要提請(qǐng)檢委會(huì)審議的環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)該上會(huì)案件不提請(qǐng)檢委會(huì)審議情況發(fā)生。此外，積極提請(qǐng)行政檢察、刑事執(zhí)行檢察等領(lǐng)域案件上會(huì)審議，擴(kuò)大上會(huì)案件范圍，保持上會(huì)案件類型均衡。

（二）強(qiáng)化檢委會(huì)議事和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

檢委會(huì)改革方向應(yīng)是以宏觀指導(dǎo)為主，把握好基層檢察院檢察工作中關(guān)乎全局性、方向性的問題，通過制定類案處理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則、重要業(yè)務(wù)文件來推動(dòng)個(gè)案規(guī)范化辦理。在強(qiáng)化檢委會(huì)議案作用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持議事與議案并重，常態(tài)化做好“辦案后半篇文章”，特別是要將制定辦案工作指引、強(qiáng)化類案分析、撰寫精品案例、研究推薦優(yōu)秀檢察建議等作為檢委會(huì)議事工作重點(diǎn)，更好研究解決制約業(yè)務(wù)工作開展的深層次問題。［7］筆者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)通過宏觀層面履職，指導(dǎo)微觀層面工作，可建立由檢察長負(fù)總責(zé)，由檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)牽頭，各業(yè)務(wù)部門和案管部門密切配合的檢察業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作專班，及時(shí)掌握檢察業(yè)務(wù)中遇到的新問題和檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行新情況、新做法，匯聚各部門力量，加大調(diào)研總結(jié)力度，發(fā)揮好輔助決策作用。

（三）規(guī)范檢委會(huì)會(huì)議程序

第一，檢察長應(yīng)督促承辦案件的檢察官加快辦理重大、疑難、復(fù)雜案件，以便檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照規(guī)定做好會(huì)議通知和分送會(huì)議材料。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)需對(duì)提交議題從程序和實(shí)體兩方面進(jìn)行審查，特別是對(duì)有爭(zhēng)議還復(fù)雜的案件類議題，指定經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官親自閱卷，認(rèn)真梳理事實(shí)、復(fù)核證據(jù)、驗(yàn)證法律，注重收集法學(xué)理論界的爭(zhēng)議、司法實(shí)務(wù)界的判例和法律條文，并將意見建議與案件材料一并送至委員審閱以提供決策參考；［2］第二，會(huì)議中，員額檢察官不僅要匯報(bào)案情材料，還可利用多媒體技術(shù)將書證、物證、視聽材料等進(jìn)行展示，最大限度還原案件真實(shí)，增加檢委會(huì)委員的親歷性，為科學(xué)高效的決策提供支持。［8］檢委會(huì)專職委員可在員額檢察官匯報(bào)完案件后，補(bǔ)充說明案件其他信息及實(shí)務(wù)中的處理情況，幫助其他檢委會(huì)委員了解案件事實(shí)和準(zhǔn)確適用法律；第三，對(duì)于會(huì)中表決方式可采用口頭和書面相結(jié)合的評(píng)議表決方式，允許檢委會(huì)委員自主選擇無記名投票方式，確保檢委會(huì)委員作出最為符合自身真實(shí)意思的表決；［9］第四，建立檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)議題提請(qǐng)部門執(zhí)行情況評(píng)價(jià)機(jī)制并強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，將員額檢察官對(duì)檢委會(huì)決定事項(xiàng)通知書的執(zhí)行情況納入檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)掌握檢委會(huì)決定的執(zhí)行情況，并適時(shí)向檢察長報(bào)告。對(duì)經(jīng)督促仍不反饋執(zhí)行情況的部門和員額檢察官，聯(lián)合檢務(wù)督察部門進(jìn)行跟蹤檢查和督促，對(duì)問題嚴(yán)重的，由檢務(wù)督察部門提出處理意見，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批予以嚴(yán)肅處理。

（四）加強(qiáng)檢委會(huì)自身建設(shè)

第一，提高檢委會(huì)委員的專業(yè)化水平。建立由檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門輔助的檢委會(huì)學(xué)習(xí)工作機(jī)制。及時(shí)對(duì)“四大檢察”（指刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察）最新理論動(dòng)態(tài)、最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)性案例、典型案例以及上級(jí)檢察機(jī)關(guān)制定的重要規(guī)范性文件等進(jìn)行深入研討，增強(qiáng)檢委會(huì)委員的業(yè)務(wù)能力與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)；第二，增強(qiáng)檢委會(huì)審議案件的司法性。堅(jiān)持檢委會(huì)例會(huì)制，減少突擊開會(huì)情況，為檢委會(huì)委員會(huì)前認(rèn)真審閱案件材料、圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行辯論、發(fā)表實(shí)質(zhì)性意見創(chuàng)造條件。同時(shí)，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)可輔助檢察長建立檢委會(huì)委員履職檔案，重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)參加會(huì)議、評(píng)議意見、表決等情況，作為委員履職評(píng)價(jià)的依據(jù)。對(duì)怠于履行職責(zé)的委員，可啟動(dòng)檢委會(huì)委員退出機(jī)制，形成“能者上、庸者下”的履職環(huán)境；第三，可建立檢委會(huì)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，發(fā)揮“外腦”功能，提高檢委會(huì)決策的民主性和科學(xué)性。當(dāng)遇到專業(yè)性比較強(qiáng)的問題時(shí)，可邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家到場(chǎng)發(fā)表意見，為檢委會(huì)委員決策提供專業(yè)支撐；第四，加強(qiáng)人員素能保障?；鶎訖z察院應(yīng)及時(shí)配備檢委會(huì)專職委員。檢委會(huì)專職委員可以帶領(lǐng)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員做好議題范圍把關(guān)，提出是否上會(huì)的初步意見，還能提出案件的實(shí)體程序處理意見。［10］為彌補(bǔ)辦案經(jīng)驗(yàn)不足問題，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員可以參加“重大疑難復(fù)雜”案件和新型案件的檢察官聯(lián)席會(huì)，也可適當(dāng)辦理業(yè)務(wù)部門的案件，增加案件辦理親歷性，提高議題實(shí)質(zhì)審查能力。

（五）健全檢委會(huì)責(zé)任追究機(jī)制

第一，科學(xué)界定檢察官和檢委會(huì)責(zé)任范圍。檢察官個(gè)人對(duì)提請(qǐng)案件事實(shí)、證據(jù)采信和自身意見負(fù)責(zé)。檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)案件定性、法律適用以及表決決定負(fù)責(zé)。檢委會(huì)改變或者部分改變檢察官?zèng)Q定的，檢察官對(duì)改變的部分不承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)檢委會(huì)集體被追責(zé)時(shí)，由持多數(shù)意見的委員共同承擔(dān)責(zé)任，而持不同意見的少數(shù)委員不承擔(dān)司法責(zé)任；第二，應(yīng)對(duì)責(zé)任豁免予以規(guī)定。以主客觀相一致為原則，當(dāng)檢察官和檢委會(huì)委員盡了忠實(shí)、勤勉義務(wù)，而因知識(shí)有限、能力不足作出錯(cuò)誤決策時(shí)，對(duì)其應(yīng)慎重追責(zé)。但是，在故意和重大過失的情形下需被追究司法責(zé)任。即在濫用職權(quán)、徇私枉法形態(tài)下作出的錯(cuò)誤判斷和決策，應(yīng)當(dāng)在過錯(cuò)原則下追究其司法責(zé)任。［3］如果檢委會(huì)委員在基于“錯(cuò)誤事實(shí)”而又正確適用了法律作出了“違法”決定，對(duì)此無需追責(zé)；第三，建立健全檢委會(huì)委員司法過錯(cuò)責(zé)任的認(rèn)定、劃分和追究程序，完善檢委會(huì)決策責(zé)任追究辦法，保障追責(zé)有據(jù)。對(duì)于檢委會(huì)自身的錯(cuò)案責(zé)任，基于回避原理，應(yīng)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)認(rèn)定。一般包括立案、調(diào)查、處理、救濟(jì)等程序。［11］

（六）加強(qiáng)檢委會(huì)智能化、數(shù)字化建設(shè)

以檢委會(huì)工作實(shí)際需求問題為導(dǎo)向，全面建設(shè)檢察2.0 版檢委會(huì)會(huì)議室，積極借助計(jì)算機(jī)技術(shù)，努力構(gòu)建集議事議案子系統(tǒng)、同步錄音錄像、智能語音識(shí)別、多媒體舉證示證等功能為一體的“數(shù)字智能檢委會(huì)”。同時(shí)可借助信息化工具，對(duì)“上會(huì)案件”這一類案件的證據(jù)采信、定罪量刑等數(shù)據(jù)進(jìn)行收集歸納，以更加直觀的方式給檢委會(huì)委員作出決定提供依據(jù)。