基層檢察院檢委會運行問題研究

鄒善卿 趙 嵩

開封市鼓樓區人民檢察院，河南 開封 475000

檢察委員會制度是中國特色檢察制度的重要組成部分。檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）是人民檢察院的辦案組織和重大業務工作議事決策機構，具有個案決策、業務指導和內部監督的功能。2020 年，最高人民檢察院公布了修訂后的《人民檢察院檢察委員會工作規則》著眼于檢察機關司法責任制改革后檢委會面臨的新形勢新任務，積極推進檢察機關檢委會工作規范化。［1］隨著我國司法體制改革和法治建設的不斷推進，在不斷加強檢察委員會工作的大背景下，基層檢察院的檢委會工作存在一些問題亟需予以解決。

一、基層檢察院檢委會存在的問題

（一）基層檢察院檢委會制度供給不足

1.基層檢察院檢委會上會議題范圍不明確

因基層檢察院檢委會對于重大、疑難、復雜案件的界定標準不明確，在實踐中難免存在兩種不利情形：一是辦案人員為了避開風險和責任，將不少事實清楚、證據確實充分、沒有實質爭議、本應當屬于員額檢察官決定的案件提交檢委會討論決定，造成司法資源浪費；二是極個別員額檢察官可能因認識誤區、辦案時限緊張、監督壓力等因素將本該提請檢委會審議、決定的案件未經請示報告按普通案件程序進行結案處理，造成“案件逃逸”的后果。［2］

2.司法責任規定不具體

員額檢察官和檢委會對于上會錯案的司法責任如何承擔，相關規定不夠具體。檢委會作出錯誤決定應當承擔集體責任后，集體責任如何落實到委員個人沒有明確依據。［3］

3.檢委會決策親歷性欠缺

目前，檢委會委員對于上會案件親歷性比較欠缺，會議召開前對案件的事實不清楚、法律爭議點不掌握，多是聽取員額檢察官案件匯報，對案件全部事實和具體細節了解得不夠細致。因此，檢委會決策行政化與辦案組織對案件的親歷性、直接性等司法化要求有所偏離。［4］

（二）基層檢察院檢委會實踐運行不暢

一是基層檢察院檢委會角色發揮有錯位。過于注重議案，議事較少，缺乏宏觀指導，在總結檢察工作經驗方面作用發揮不夠充分，檢委會學習在一定程度上也流于形式；二是未能嚴格執行檢委會例會制。在案件量大又追求壓縮審查期限的背景下，臨時動議召開檢委會，再加上檢委會報告往往在會議將近召開時才能定稿，造成檢委會委員審閱報告時間較少、不能完全了解議題內容，一定程度上影響檢委會決策質量和效率；三是案件議題類型分布不均衡?；鶎訖z察院檢委會上會審議的案件以刑事公訴案件居多，也有少量提起民事再審檢察建議方面的案件，而其他包括行政檢察、公益訴訟檢察、刑事執行檢察等方面案件比較少；四是不注重執行情況反饋。無論是案件議題還是事項議題，議題提請部門在執行檢委會決定完畢以后，沒有嚴格按照規定時間將執行情況反饋給檢委會辦事機構，一般需要間隔較長時間才能送達執行情況反饋表，而且反饋內容簡單、粗略，不能全面反映執行情況。此外，檢委會辦事機構也沒有定期向檢察長和檢察委員會匯報決定的執行情況；五是保障力量不足。一方面，信息化、智能化運用相對比較滯后。目前一部分基層檢察院缺乏信息化支撐，語音識別、自動生成檢委會會議記錄、會議紀要等功能無法實現，造成檢委會辦事機構更多停留在事務性工作上。另一方面，人員保障不到位。部分基層院還沒有配備檢委會專職委員。檢委會辦事機構工作人員配備不強，履職不充分，不能很好服務檢委會工作，特別是“督辦”職能因缺乏良好的工作機制而無法充分發揮作用。同時，檢委會委員知識面相對較窄，在輪崗不充分的情況下對于其他業務部門的檢察業務尤其是新型案件、新出臺的法律法規等掌握不全面。

二、基層檢察院檢委會的改進措施

（一）會前對議題進行充分過濾

第一，在制度層面，需要對重大事項、重大疑難復雜案件進行明確。筆者認為，上級檢察院可定期調研各基層檢察院辦事和辦案情況，對各重大事項和重大疑難復雜案件的類型和范圍予以明確。各基層院可以根據上級院的規定，再結合實際辦事和司法辦案等具體情況予以細化，并及時將本院有關新情況及時匯報至對口的上級部門以作靈活處理。［5］上級檢察院可定期調研各基層檢察院辦案辦事情況，對提請檢委會審議的案件范圍與事項范圍，進行動態調整；第二，在實踐層面，檢察長需要把嚴案件與事項入口關。同時檢委會辦事機構可協助檢察長對上會議題進行審核把關，對于不屬于檢委會討論范圍的或者不是必須提交檢委會審議的案件或者事項，檢委會辦事機構應提出意見，報請檢察長決定。此外，對可以“臨時提議”召開檢委會的“特殊情況”進行細化，并明確非細化范圍內的“特殊情況”一般不得臨時提議［6］；第三，建立委員評價案件提請檢委會研究決策的必要性機制［6］，通過對議題提請人提請的議題進行打分倒逼議題提請人慎重提請議題，避免因逃避司法責任一味提請上會。同時，建立部門負責人甄別案件提請檢委會工作機制，可在案件討論中增加是否需要提請檢委會審議的環節，避免出現該上會案件不提請檢委會審議情況發生。此外，積極提請行政檢察、刑事執行檢察等領域案件上會審議，擴大上會案件范圍，保持上會案件類型均衡。

（二）強化檢委會議事和業務經驗總結

檢委會改革方向應是以宏觀指導為主，把握好基層檢察院檢察工作中關乎全局性、方向性的問題，通過制定類案處理標準和規則、重要業務文件來推動個案規范化辦理。在強化檢委會議案作用的同時，應當堅持議事與議案并重，常態化做好“辦案后半篇文章”，特別是要將制定辦案工作指引、強化類案分析、撰寫精品案例、研究推薦優秀檢察建議等作為檢委會議事工作重點，更好研究解決制約業務工作開展的深層次問題。［7］筆者認為，為了實現通過宏觀層面履職，指導微觀層面工作，可建立由檢察長負總責，由檢委會辦事機構牽頭，各業務部門和案管部門密切配合的檢察業務經驗總結工作專班，及時掌握檢察業務中遇到的新問題和檢察業務運行新情況、新做法，匯聚各部門力量，加大調研總結力度，發揮好輔助決策作用。

（三）規范檢委會會議程序

第一，檢察長應督促承辦案件的檢察官加快辦理重大、疑難、復雜案件，以便檢委會辦事機構嚴格按照規定做好會議通知和分送會議材料。檢委會辦事機構需對提交議題從程序和實體兩方面進行審查，特別是對有爭議還復雜的案件類議題，指定經驗豐富的檢察官親自閱卷，認真梳理事實、復核證據、驗證法律，注重收集法學理論界的爭議、司法實務界的判例和法律條文，并將意見建議與案件材料一并送至委員審閱以提供決策參考；［2］第二，會議中，員額檢察官不僅要匯報案情材料，還可利用多媒體技術將書證、物證、視聽材料等進行展示，最大限度還原案件真實，增加檢委會委員的親歷性，為科學高效的決策提供支持。［8］檢委會專職委員可在員額檢察官匯報完案件后，補充說明案件其他信息及實務中的處理情況，幫助其他檢委會委員了解案件事實和準確適用法律；第三，對于會中表決方式可采用口頭和書面相結合的評議表決方式，允許檢委會委員自主選擇無記名投票方式，確保檢委會委員作出最為符合自身真實意思的表決；［9］第四，建立檢委會辦事機構對議題提請部門執行情況評價機制并強化結果運用，將員額檢察官對檢委會決定事項通知書的執行情況納入檢察官業績考評。檢委會辦事機構應及時掌握檢委會決定的執行情況，并適時向檢察長報告。對經督促仍不反饋執行情況的部門和員額檢察官，聯合檢務督察部門進行跟蹤檢查和督促，對問題嚴重的，由檢務督察部門提出處理意見，報領導審批予以嚴肅處理。

（四）加強檢委會自身建設

第一，提高檢委會委員的專業化水平。建立由檢委會辦事機構主導、業務部門輔助的檢委會學習工作機制。及時對“四大檢察”（指刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察）最新理論動態、最高人民法院、最高人民檢察院發布的指導性案例、典型案例以及上級檢察機關制定的重要規范性文件等進行深入研討，增強檢委會委員的業務能力與實務經驗；第二，增強檢委會審議案件的司法性。堅持檢委會例會制，減少突擊開會情況，為檢委會委員會前認真審閱案件材料、圍繞爭議焦點進行辯論、發表實質性意見創造條件。同時，檢委會辦事機構可輔助檢察長建立檢委會委員履職檔案，重點統計參加會議、評議意見、表決等情況，作為委員履職評價的依據。對怠于履行職責的委員，可啟動檢委會委員退出機制，形成“能者上、庸者下”的履職環境；第三，可建立檢委會專業咨詢機構，發揮“外腦”功能，提高檢委會決策的民主性和科學性。當遇到專業性比較強的問題時，可邀請相關領域的專家到場發表意見，為檢委會委員決策提供專業支撐；第四，加強人員素能保障?；鶎訖z察院應及時配備檢委會專職委員。檢委會專職委員可以帶領檢委會辦事機構工作人員做好議題范圍把關，提出是否上會的初步意見，還能提出案件的實體程序處理意見。［10］為彌補辦案經驗不足問題，檢委會辦事機構工作人員可以參加“重大疑難復雜”案件和新型案件的檢察官聯席會，也可適當辦理業務部門的案件，增加案件辦理親歷性，提高議題實質審查能力。

（五）健全檢委會責任追究機制

第一，科學界定檢察官和檢委會責任范圍。檢察官個人對提請案件事實、證據采信和自身意見負責。檢委會應當對案件定性、法律適用以及表決決定負責。檢委會改變或者部分改變檢察官決定的，檢察官對改變的部分不承擔責任。當檢委會集體被追責時，由持多數意見的委員共同承擔責任，而持不同意見的少數委員不承擔司法責任；第二，應對責任豁免予以規定。以主客觀相一致為原則，當檢察官和檢委會委員盡了忠實、勤勉義務，而因知識有限、能力不足作出錯誤決策時，對其應慎重追責。但是，在故意和重大過失的情形下需被追究司法責任。即在濫用職權、徇私枉法形態下作出的錯誤判斷和決策，應當在過錯原則下追究其司法責任。［3］如果檢委會委員在基于“錯誤事實”而又正確適用了法律作出了“違法”決定，對此無需追責；第三，建立健全檢委會委員司法過錯責任的認定、劃分和追究程序，完善檢委會決策責任追究辦法，保障追責有據。對于檢委會自身的錯案責任，基于回避原理，應由上級檢察機關檢委會認定。一般包括立案、調查、處理、救濟等程序。［11］

（六）加強檢委會智能化、數字化建設

以檢委會工作實際需求問題為導向，全面建設檢察2.0 版檢委會會議室，積極借助計算機技術，努力構建集議事議案子系統、同步錄音錄像、智能語音識別、多媒體舉證示證等功能為一體的“數字智能檢委會”。同時可借助信息化工具，對“上會案件”這一類案件的證據采信、定罪量刑等數據進行收集歸納，以更加直觀的方式給檢委會委員作出決定提供依據。