環(huán)境保護(hù)法視角下的農(nóng)業(yè)法治建設(shè)
——以山東省莘縣農(nóng)用地膜的使用現(xiàn)狀為例

楊金茂（江南大學(xué)）

我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民正處于迅速轉(zhuǎn)型和變革中，作為“三農(nóng)”問(wèn)題之一的農(nóng)業(yè)正經(jīng)歷著歷史性的變革期，堅(jiān)定生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的環(huán)保發(fā)展道路，為人們的生產(chǎn)和生活創(chuàng)造良好環(huán)境基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，為世界層面的生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)。全國(guó)范圍內(nèi)很多地方為了追求經(jīng)濟(jì)利益和物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，不惜以環(huán)境為代價(jià)，實(shí)際收益卻不盡人意，現(xiàn)狀亟需改變。

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染形勢(shì)更為嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)農(nóng)村環(huán)境污染源主要為：工業(yè)污染、生活污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染。[1]在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)材料主要包括農(nóng)機(jī)、農(nóng)具、農(nóng)膜，農(nóng)機(jī)和農(nóng)具可循環(huán)使用，更換速度較緩慢，而農(nóng)膜便成為農(nóng)村白色污染的主要來(lái)源之一，地膜污染在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中日益凸顯，國(guó)家有關(guān)部門制定了相應(yīng)辦法和規(guī)定。2019年7月3日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了有關(guān)加快推進(jìn)農(nóng)用地膜污染防護(hù)治理的意見。與此同時(shí)，對(duì)各地出臺(tái)應(yīng)對(duì)辦法和地方性規(guī)章提出了要求。

關(guān)于農(nóng)村的管理問(wèn)題較復(fù)雜，部分地區(qū)還會(huì)出現(xiàn)主體冗雜、管理人員分工不明確等問(wèn)題，要想良好地解決農(nóng)村問(wèn)題需要涉事多元主體之間形成合力，因地制宜地進(jìn)行基層部門規(guī)章的出臺(tái)，才能將農(nóng)村問(wèn)題妥善解決。

一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地膜環(huán)境治理現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀：農(nóng)用地膜覆蓋技術(shù)具有良好的增溫、保墑、除草等作用，為作物增產(chǎn)增收和保障中國(guó)糧食安全做出了巨大貢獻(xiàn)，但長(zhǎng)期重使用輕回收的模式導(dǎo)致地膜污染日漸嚴(yán)重，同時(shí)面臨政策不健全、監(jiān)管有難度、執(zhí)行不到位、回收替代技術(shù)不成熟等問(wèn)題，防治任務(wù)依然艱巨。2023年1月出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》被人們稱為升級(jí)版“限塑令”，其中明確要求“禁止生產(chǎn)和銷售厚度小于0.01毫米的聚乙烯農(nóng)用地膜”。7月，9個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)塑料污染治理工作的通知》中也提出“健全廢舊農(nóng)膜回收利用體系”“將厚度小于0.01毫米的聚乙烯農(nóng)用地膜等納入農(nóng)資打假行動(dòng)”。

國(guó)外現(xiàn)狀：農(nóng)用地膜殘留與積累受國(guó)際關(guān)注，國(guó)際上不約而同展開“限塑”甚至“禁塑”之戰(zhàn)。目前，全球已有60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)了有關(guān)限制塑料使用的決策或法律。為了解決農(nóng)用地膜殘留問(wèn)題，規(guī)范地膜的市場(chǎng)化應(yīng)用，各國(guó)相繼出臺(tái)了相關(guān)使用政策與標(biāo)準(zhǔn)。其中，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)膜政策與標(biāo)準(zhǔn)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，立法體系相對(duì)完善，對(duì)地膜污染的防治貫穿到地膜生產(chǎn)、利用、回收的全過(guò)程。

莘縣農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境治理現(xiàn)狀：一是莘縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中地膜使用情況。農(nóng)膜主要材料為PE（聚乙烯），分解難度極高，大部分還是采用人工回收，然后集中加工利用，實(shí)現(xiàn)廢舊地膜的高值化。[2]莘縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣，地膜使用量大，地膜使用及回收問(wèn)題使莘縣成為農(nóng)業(yè)環(huán)境治理中的典型。以此富有改革特色的地點(diǎn)作為調(diào)查對(duì)象，對(duì)其農(nóng)業(yè)環(huán)境治理現(xiàn)狀、存在問(wèn)題的原因進(jìn)行分析，以期為廣大農(nóng)村地區(qū)特別是農(nóng)業(yè)典型地區(qū)供策獻(xiàn)計(jì)。以莘縣為例調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)用地膜使用及回收問(wèn)題，提出建立地膜回收機(jī)制、加大地膜技術(shù)研發(fā)、多方宣傳、完善法律法規(guī)、推廣地膜可替代產(chǎn)品、開展地膜長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)評(píng)估等措施，解決莘縣地區(qū)農(nóng)用地膜高使用、低回收及污染問(wèn)題。

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源：通過(guò)實(shí)地調(diào)研，對(duì)地膜厚度選擇、當(dāng)?shù)厥欠裼袣埬せ厥拯c(diǎn)、廢膜處理方式、相關(guān)法律法規(guī)了解程度等進(jìn)行調(diào)查，有八成以上農(nóng)戶地膜選擇的厚度為0.006mm和0.008mm，只有不足8%的農(nóng)戶使用符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)厚度0.01mm的地膜。近85%的農(nóng)戶認(rèn)為耕地中的殘膜會(huì)影響農(nóng)作物的產(chǎn)量，但意識(shí)到問(wèn)題嚴(yán)重性的不到三成。在廢膜處理方式上，接近60%的農(nóng)戶選擇隨意丟棄，40%的農(nóng)戶選擇焚燒，僅20%的農(nóng)戶能對(duì)廢膜進(jìn)行回收和再利用。約70%的農(nóng)戶表示村鎮(zhèn)附近沒(méi)有回收殘膜的站點(diǎn)，約85%的農(nóng)戶“不完全了解”及“不了解”國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)地膜回收的政策。為了更加直觀的表達(dá)，根據(jù)實(shí)地調(diào)研得到的數(shù)據(jù)做出如下統(tǒng)計(jì)圖1～5。

圖2 群眾對(duì)殘膜危害的認(rèn)識(shí)

圖4 是否有殘膜回收站點(diǎn)

圖5 廢棄地膜處理方式

二、莘縣農(nóng)用地膜使用過(guò)程的特點(diǎn)和面臨的困境

通過(guò)調(diào)研，莘縣周邊村鎮(zhèn)地區(qū)農(nóng)膜回收主要特點(diǎn)概括為：一是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)膜回收意識(shí)薄弱；二是農(nóng)戶沒(méi)有充足時(shí)間回收農(nóng)膜；三是農(nóng)膜本身成本很低，回收效益相對(duì)較低；四是政府沒(méi)有加大支持，監(jiān)督扶持力度不夠。

其存在的主要問(wèn)題為：

一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中地膜的回收、處理系統(tǒng)和流程不完善。農(nóng)用地膜回收少且回收率低，地膜質(zhì)量較差，回收難度大，回收情況不容樂(lè)觀。二是隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，地膜面積和規(guī)模不斷增大，土壤內(nèi)的地膜殘留量逐年遞增，對(duì)土壤的通透性、肥力造成減損，導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量偏低，牲畜誤食導(dǎo)致患病、窒息死亡等。三是地膜回收和處理技術(shù)支持不到位，效能低、成本高，在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)用不普遍。四是投入使用的地膜可降解度較低，可降解地膜仍處于探索階段，地膜降解度低，對(duì)土地污染的程度便高。五是群眾缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)。農(nóng)用地膜使用后隨意丟棄，破壞了鄉(xiāng)村容貌，造成了資源浪費(fèi)。

三、農(nóng)業(yè)環(huán)保立法制度構(gòu)想

如前所述，農(nóng)村問(wèn)題涉及的關(guān)系較復(fù)雜，需要多元化主體加以參與，大部分農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)相對(duì)較弱，法治觀念未深入人心，普及過(guò)程中還需妥善的方式引導(dǎo)村民配合，輔以一定的激勵(lì)機(jī)制，既能保障農(nóng)民收入和配合度，又可起到污染防治的作用。

政府：轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)。建議國(guó)家強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善地膜使用與回收的法律法規(guī)。建議國(guó)家對(duì)農(nóng)用地膜生產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行法律層面的約束。提倡生產(chǎn)商生產(chǎn)質(zhì)量好、成本低，可全方位普及使用的農(nóng)用地膜。同時(shí)，根據(jù)《土壤污染防治法》第八十八條的規(guī)定，對(duì)地膜使用領(lǐng)域中發(fā)現(xiàn)的不達(dá)標(biāo)地膜要及時(shí)進(jìn)行依法查處，強(qiáng)制監(jiān)管。建議國(guó)家增加農(nóng)用地膜回收補(bǔ)貼。地膜回收利用利潤(rùn)較低，建議財(cái)政部門增加專項(xiàng)資金，用于扶持地膜回收利用企業(yè)經(jīng)營(yíng)、建設(shè)回收站點(diǎn)、補(bǔ)助回收人員工資、研發(fā)回收利用新技術(shù)新設(shè)備、激勵(lì)主動(dòng)參與回收的農(nóng)民等，鼓勵(lì)社會(huì)多方力量參與到地膜的回收再利用中來(lái)。

有關(guān)行業(yè)主管部門對(duì)企業(yè)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，綜合考慮產(chǎn)品的質(zhì)量要求，推廣使用符合新標(biāo)準(zhǔn)要求的農(nóng)用地膜產(chǎn)品，明令禁止使用厚度不符合標(biāo)準(zhǔn)的地膜。從根源上治理“白色污染”，整體上形成政府引導(dǎo)、部門協(xié)作、各方參與的全社會(huì)防治“白色污染”局面，助推農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

有計(jì)劃地規(guī)劃農(nóng)作物的生產(chǎn)量。隨生產(chǎn)規(guī)模增大，地膜使用量也隨之增加，有計(jì)劃地生產(chǎn)既能保證農(nóng)作物避免滯銷，又能合理、適量地使用地膜，避免過(guò)度使用帶來(lái)的“白色污染”。

企業(yè)：增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，深化技術(shù)創(chuàng)新。建議制造廠商加大技術(shù)研發(fā)，大力生產(chǎn)循環(huán)性地膜。嚴(yán)格控制地膜的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和規(guī)范化經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)創(chuàng)新，研究可循環(huán)農(nóng)用地膜的開發(fā)利用，增強(qiáng)可降解地膜的操控性、穩(wěn)定性，尋找減少生產(chǎn)成本的方法。在可能的情況下大力推廣應(yīng)用可替代塑料地膜的新產(chǎn)品。生物降解液態(tài)地膜技術(shù)不僅具有保墑增溫、抑蒸集雨等增產(chǎn)作用，而且還具有固土防蝕、改善土壤性狀、提高土壤肥力等突出優(yōu)勢(shì)。該地膜自然降解，不需要人工撿拾，減少人工成本。可通過(guò)推廣新型技術(shù)，逐漸投入市場(chǎng)更替普通地膜，減少塑料地膜對(duì)農(nóng)村土壤的污染程度。[3]

村委：增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，提高管理水平，建立農(nóng)用地膜回收機(jī)制。農(nóng)用地膜回收率低、回收難，建議建立農(nóng)用地膜回收中心，加大地膜回收監(jiān)管，督促農(nóng)戶主動(dòng)送往就近的廢品收購(gòu)點(diǎn)或廢舊塑料加工利用企業(yè)，進(jìn)行回收再利用。調(diào)整農(nóng)用地膜使用結(jié)構(gòu)，通過(guò)科學(xué)使用地膜覆蓋技術(shù)，減少濫用、慣用地膜的習(xí)慣。對(duì)地膜使用收效甚微的作物和區(qū)域，開展地膜使用對(duì)比試驗(yàn)，根據(jù)實(shí)驗(yàn)結(jié)果引導(dǎo)村民減少用量，逐漸削減地膜用量。通過(guò)選育推廣抗旱、耐低溫等抗逆品種，引導(dǎo)部分區(qū)域逐步退出地膜使用。通過(guò)輪作、倒茬的方式，減少地膜單位時(shí)間內(nèi)面積覆蓋數(shù)量，減輕地膜數(shù)量對(duì)土壤的污染，同時(shí)應(yīng)定期對(duì)農(nóng)用地膜開展監(jiān)測(cè)評(píng)估。

公眾：學(xué)習(xí)環(huán)保知識(shí)，提高環(huán)境治理主人翁意識(shí)。建議政府、社區(qū)多方合力進(jìn)行地膜合理使用及回收的宣傳。充分利用報(bào)紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種途徑，加強(qiáng)地膜使用和回收的宣傳，普及地膜綜合利用知識(shí)，提高廣大農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地膜污染防控意識(shí)，使其積極參與到地膜回收、再利用過(guò)程中來(lái)。