林業碳匯融資擔保的現實困境及應對策略

摘要：林業碳匯是應對氣候變化的重要手段之一，但由于資金和市場需求不足，在京都議定書第一承諾期結束后似乎陷入了停滯不前的境地。參考各國發展歷程，碳市場金融化是大勢所趨。林業碳匯融資擔保是林業碳匯交易市場金融化的第一步，通過林業碳匯融資擔保活動可增加金融機構參與度，增強林業碳匯交易市場的流動性。文中首先指出，與傳統擔保相比，林業碳匯融資擔保在擔保目的、擔保人責任、優先受償權實現程序、權利履行時間方面存在特殊性；隨后分析了目前林業碳匯融資擔保面臨的多重融資擔保風險、法律基礎薄弱、監管機制不健全等法律問題。在此基礎上，提出以下建議：1）完善林業碳匯融資擔保的風險管理和配套制度；2）加強政府引導和法律制度完善；3）健全林業碳匯融資擔保監管體制等應對路徑。

關鍵詞：林業碳匯；融資擔保；碳市場；優先受償權

中圖分類號：D922.6"""文獻標識碼：A"""文章編號：2096-9546（2024）03-0022-07

Financing Guarantee for Forest Sink： Realistic Dilemma and Solution

Ke Ai

（School of Humanities and Law， Zhejiang Agriculture and Forestry University，

Hangzhou 311300， Zhejiang， China）

Abstract： Forest sinks are one of the most important means of addressing climate change， but due to insufficient funds and market demand， it seems to have come to a standstill after the end of the first commitment period of the Kyoto Protocol. In view of the development history of various countries， the financialization of carbon market is a general irreversible trend， and the financing guarantee of forest sink is the first step to financialize the forest sink trading market， which could increase the active involvement of financial organizations and improve the liquidity of forest carbon market. The paper firstly points out that， compared with the traditional guarantee， financing guarantee for forest sinks show special characteristics in terms of the purpose， the responsibility of guarantor， the procedure of priority right of compensation， and the time of performance of right， and then analyses the legitimate problems that current forest sink financing guarantee is faced with， including the risk of multiple financing guarantee， weak legal basis， and unsound regulatory mechanism. On this basis， suggestions are proposed， which includes： 1） improving the risk management and supporting system of forest sinks financing guarantee; 2） strengthening the government guidance and legal system; and 3） improving the regulatory system of forest sinks financing guarantee.

Keywords： forest sinks; financing guarantee; carbon market; priority right of compensation

林業碳匯是一種通過生物固碳模式應對氣候變化的手段，與其他減排方式相比成本更低且經濟影響較小，并能改善居民生活條件，因此自1979年第一屆世界氣候大會正式將氣候變化問題納入國際議程后一直備受關注。1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》提及“匯”這一概念。以此為基礎，學界將“林業碳匯”定義為通過國際社會所認可的造林再造林、森林可持續經營、減少森林砍伐、加強森林保護等手段吸收固定二氧化碳，并降低大氣中溫室氣體濃度的林業活動。經過京都時期、后京都時期、巴黎協定時期、后巴黎協定時期的發展，目前已形成了包括CDM機制下造林再造林項目、減少毀林和森林退化的REDD機制、通過森林資源的保護和森林可持續管理增加森林碳匯儲量的REDD+機制在內的支持低碳經濟的制度。經項目產生的具有額外性的碳吸收增量經過核證簽發即可成為核證減排量進入林業碳匯交易市場進行交易，林業碳匯核證減排量的所有者從交易中獲利。但由于資金和市場需求不足，林業碳匯的市場規模在《京都議定書》第一承諾期結束后似乎陷入了停滯不前的境地。后疫情時代，林業碳匯市場和金融市場的聯系逐步加深，林業碳匯融資擔保的重要性也更加凸顯^［1］。以歐盟碳市場為例，正是由于有完善的林業碳匯融資擔保機制，疫情后碳價快速反彈甚至屢創新高。當前，我國林業碳匯相關的法律尚不完善，加之受到疫情等特殊事件沖擊，市場的抗風險程度不強，碳價持續低迷^［2］。本文將基于林業碳匯融資擔保制度的特殊性及林業碳匯融資擔保制度的現實困境提出應對策略，以期為進一步擴大林業碳匯市場交易規模提供助力。

1"林業碳匯融資擔保的特殊性

綠色金融也被稱為“環境金融”“可持續金融”，主要探究金融發展與經濟可持續發展相關的問題。金融機構的綠色金融業務除了傳統的綠色信貸業務，還包括林業碳匯融資擔保等創新型綠色金融業務^［3］，為林業碳匯項目提供政府財政以外的資金支持。這不僅延長了林業碳匯的產業鏈，還有利于在資金良性循環中減少林業碳匯項目失敗的風險，同時可增加擴大林業碳匯市場規模的可能性^［4］。2022年6月13日公布的《最高人民法院關于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》和多份綠色金融相關的文件均強調要發展林業碳匯融資擔保業務。但應當認識到的是，與傳統擔保相比，林業碳匯融資擔保有一定的特殊性。

1.1"目的不同

《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）第三百八十七條規定，擔保的目的是保障借貸、買賣等民事活動中債權人債權的實現，但林業碳匯融資擔保的目的卻遠不止于此。從項目經營者的角度來說，林業碳匯融資擔保的目的是解決前期資金投入和分擔轉移項目中的風險；從政府的角度來說，林業碳匯融資擔保的目的是以商業化的模式減輕政府財政負擔；從金融機構的角度來說，目前商業銀行盈利增速大幅放緩，碳金融將成為新的利潤增長點^［5］。林業碳匯融資擔保的目的是發展新的營業活動，最終成為碳金融產品和中介服務產品。

1.2"擔保人承擔的責任不同

《民法典》物權編中規定擔保人有義務妥善保管擔保物，一旦擔保物的價值足以因擔保人的行為減少或者已經減少的，擔保人應當承擔賠償責任，具體行為包括恢復價值、提供與減少部分價值相當的擔保物、提存擔保物、提前清償等。在林業碳匯融資擔保中，擔保人同樣具有妥善管理森林的義務，但與傳統擔保不同的是，擔保物存在因自然災害導致減少的可能，此時關于風險承擔的劃分在目前的法律體系中尚不明確。此外，除了保證擔保物價值的責任，林業碳匯融資擔保人在經營管理森林的過程中還基于赤道原則存在保護生物多樣性等環保責任。

1.3"優先受償權實現程序不同

依照《民法典》物權編的規定，擔保權人對于擔保物享有優先受償權，這一點在林業碳匯融資擔保中也不例外。當到期無法償還債務并且無碳匯買家時，金融機構可以就林業碳匯權進行折價、拍賣、變賣實現其優先受償權^［6］。一般擔保中由雙方協議折價或者拍賣變賣方式優先受償，關于實現的程序沒有特別規定，但林業碳匯融資擔保在程序方面有一定的要求。依照《清潔發展機制項目運行管理辦法》的規定，林業碳匯項目2012年后產生的減排量須經國家發展改革委同意后才可轉讓，林業碳匯單邊項目在產生減排量后首先要轉入中國國家賬戶，經國家發展改革委批準后才能從國家賬戶中轉出。《碳排放權交易管理規則（試行）》規定林業碳匯核證減排量所有權轉讓交易應當通過全國碳排放權交易系統進行。總之，在林業碳匯融資擔保的優先受償實現方面，由于林業碳匯資源利用存在的行政特許色彩，除了平等民事主體之間的合意還會存在國家意志，國家也可通過政府回購的方式幫助金融機構實現其優先受償權。

1.4"權利履行時間不同

《民法典》物權編并未對履行期限作出特別規定，一般由當事人自行約定。但對于林業碳匯核證減排量來說，由于可能發生碳逆轉的情況而天然具有非持久性，國際社會為了解決這一問題采取簽發臨時核證減排量的解決措施，在簽發所涉及承諾期的下一個承諾期末會自然失效^［7］。因此，林業碳匯核證減排量存在履約期的最后期限，擔保實現的時間應當早于履約期。

2"林業碳匯融資擔保的現實困境

林業碳匯融資擔保活動在我國處于起步階段，尚無兼具指引性和可操作性的理論體系和較高的金融參與度，實踐中已參與的金融機構尚無統一的推進程序，存在許多問題亟待解決。

2.1"多重融資擔保風險

學界大力推崇通過具有多重生態效益的林業碳匯方式來應對氣候變化，但實踐中似乎并未受到廣泛認可。對于需要進行交易的企業，首先會選擇進行配額交易^［8］，即使參與碳匯項目也更傾向于項目成本只有林業碳匯項目1/5且見效快的風電和光伏項目^［9］。在碳交易市場中，自試點時期開始，各試點對于林業碳匯的接受程度即不相同，有些試點只接受本省的林業碳匯，對非本省的林業碳匯實施嚴苛的配額制度，有些試點甚至不接受林業碳匯^［10］。此外，試點時期各交易所的交易主要集中在每年的配額清繳月份。這表明大多數的交易僅僅是為了完成配額清繳義務^［11］，林業碳匯交易市場當前的參與度和活躍度均較低。

從經濟學角度分析，造成理論和實踐劇烈反差的原因在于擔保物標的本身具有較大風險^［12］，包括自然風險、人為風險、項目風險以及政策和法律風險等。自然風險是指林業碳匯項目中森林在生長過程中會遇到的病蟲害、火災等來自自然界的風險，與其他類型的風險相比具有不可預見性和長修復周期性。2021年發布的《中國統計年鑒》顯示，2020年全國共發生森林火災1 153次，受害森林面積為8 526 hm²，森林病蟲害發生面積為1 085.76萬hm²。人為風險是指林木被盜伐或林農經營管理不善。項目風險是指林業碳匯核證減排量在進入市場之前，從項目設計到簽發中任何環節發現不符合方法學規范的都有可能導致項目的損失^［13］。政策和法律風險主要是指目前關于林業碳匯融資擔保尚未形成完備的具有可操作性的法律體系，進而導致發展前景難以預測，如由于法律尚未有定論，學界還存在關于林業碳匯融資擔保種類的爭論。有學者認為，依照2012年發布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》中第六條和第七條關于減排量的備案登記和國家登記簿的規定，中國采取登記公示的方式，即可以認為核證減排量為不動產^［14］，在不動產上應當設立抵押；但也有學者認為，與抵押物的使用不同，林業碳匯在設立融資擔保后就不能再享有使用收益的權利，同時林業碳匯核證減排量在人為設置的交易市場上存在交換價值，脫離市場后就不具有使用價值，兩相比較更符合質權的規定^［15］。

在這樣的局面下，金融機構的參與度不高也就不足為奇。銀行業金融機構更傾向將信貸資金投入到享有政府扶持政策的行業，保險業金融機構則更愿意投入到國家政策補貼較高的農業產業而不是存在多重風險的林業碳匯產業，證券業金融機構在缺乏有效手段介入林業碳匯之前也只會持觀望態度^［9］。而林業碳匯項目作為前期需要大量資金投入的項目，在缺乏金融機構參與的狀態下也只能停滯不前，陷入發展困境中。

2.2"法律基礎薄弱

我國林業發展初期以生產林木產品和森林資源管理為主要立法目的，而涉及生態價值的林業碳匯屬于新型林權^［16］，是國際協議中的舶來品，目前主要依靠政策和行政許可運行，包括《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《清潔發展機制項目運行管理辦法》等，在《民法典》和《中華人民共和國森林法》等相關上位法中缺少規定。以所有權歸屬為例，《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》通過規定碳排放權交易主體范圍試圖界定核證減排量所有權歸屬，《清潔發展機制項目運行管理辦法》則是通過規定核證減排量收益分配的方式試圖界定核證減排量所有權歸屬；但二者作為部門規章法律層級過低，無權創設新型權利的所有權歸屬，其效力有待上位法追認。在現行部門規章未對所有權作出明確歸屬的前提下，還要考慮其與林權和土地的天然聯系，導致實踐中核證減排量歸屬依據龐雜、歸屬路徑不統一^［14］以及立法層級、針對性和權威性方面存在較大的問題。相關的內容，如其與林權改革的關系、市場分配與再分配、交易規則與風險分配等，都需要法律明確規定以達到司法規制的目的。

現行法律尚無關于林業碳匯這一新型權利的規定，尤其是林業碳匯融資擔保的規定。實踐中以項目預期收益的所有權進行融資擔保，類似權利擔保，但林業碳匯顯然不在《民法典》第四百四十條中列舉的6種權利之內。即使按照將林業碳匯歸入第七條可以出質的其他權利，在實踐層面，林業碳匯仍然有所欠缺，需要在上位法和法律解釋中增設可操作性的條文。林業碳匯項目產生的產品是林木吸收固定具有額外性的二氧化碳量，只能依標準核證簽發確認其存在并以權屬進行市場交易，因此其對于法律確認的需求比一般權利更為強烈。

2.3"監管機制不健全

在監管主體方面，依照2020年發布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》第六章“監督管理”的規定，林業碳匯市場的監管主體為各級生態環境主管部門，目前采取中央與地方監管主體配合的運行模式。現行模式有利于整合部門資源統一監管，但林業碳匯融資擔保的活動中必然會涉及證券、銀行等金融部門；此時若沒有銀保監會的參與，生態環境主管部門的監管難免會不到位，但在法條中卻未明確規定銀保監會在監督管理中的地位。

在監管內容方面，目前關于碳市場的監管多集中于碳配額發放、行政處罰措施等一級市場領域，未體現出對于二級市場的關注。林業碳匯二級市場專業性和信用性等特征決定了其需要獨特的監管機制，實踐中多由第三方核證機構為林業碳匯融資擔保測算數據。但《碳排放權交易管理辦法（試行）》中僅提及交易機構應當實時監控，關于監控的交易主體中是否包括第三方核證機構、違法懲處措施都沒有可操作性的規定。

在政府監管方面，需要通過信息披露機制來完善公眾監管和司法監管。《碳排放權交易管理辦法（試行）》中設立專章規制信息管理，但關于信息披露與管理機制僅有原則性規定，尚未對信息披露的具體內容和方式、未披露的責任機制進行闡釋。法律上的模糊性和原則性導致信息披露機制在實踐中并未很好地運行，各地碳市場網站上的信息更新總是不及時，實際的信息披露機制還需要依靠行業自治機制運行。在這樣的情形下，公眾無法及時獲取企業在碳減排領域的履約狀況和違法狀況，自然無法監管。最高法雖然提出要以司法權保障“雙碳”目標的實現，但除了將碳排放權納入訴訟案之外并無制度上的設計。這直接導致在實踐中只能針對企業的違法行為進行一些民事裁決，當政府部門未履行監管職責時無法形成相應的制約。

3"對策建議

林業碳匯融資擔保是金融機構參與碳市場的一種方式，這種以未來資產為擔保的模式有助于資金向農村回流，既能解決農村金融排斥和農民貸款難的問題，又使得企業碳成本轉變為碳資產，也能減輕政府財政壓力，為脫貧不返貧、綠色經濟發展提供助力^［17］。目前，已經存在以水電項目與浦發銀行進行融資擔保的活動。因此，需要積極解決林業碳匯融資擔保活動中的現實問題，加快綠色經濟的發展進程。

3.1"完善林業碳匯融資擔保的風險管理和配套制度

自然風險比起法律規制在預測和實施中更依賴科技手段，政策風險則源于國家標準的不確定，因此需要明確國家減排政策、項目認定標準，加強可預測性。金融機構以市場效率為優先原則，在提供融資擔保時會優先選擇低風險、高效率、高收益的項目，但林業碳匯項目因森林的自然特性而不可避免地具有高風險、慢回報的特性。此時，需要政府通過風險政策型保險和稅費補貼適時引導，促進綠色信貸和低碳金融體系的形成。林業碳匯保險制度雖然不能改變項目發生潛在風險的概率，但當風險發生時可以填平或者補償經濟損失。美國的碳信用保險覆蓋火災、病蟲害、盜伐等自然風險和人為風險，美國國際集團（AIG）更是于2008年推出了碳信用交付保險，幫助企業解決第三方機構注冊和核證技術性能風險、信用風險、東道國的碳信用政策變化政治風險和定價風險，以解決由符合《京都議定書》條件的項目產生的合規工具的交付風險^［18］，這在很大程度上能夠提高投資者參與林業碳匯項目的積極性。

3.2"加強政府引導和法律制度完善

從經濟學角度分析2005—2009年歐盟碳市場發展的歷程，強制減排要求使得工業行業成本提升、資本自然流出，從而降低了產業升級中工業所占比重^［19］，形成了以期貨為主體的全方位金融化市場。我國在推動林業碳匯從地方到全國統一市場金融化的建設過程中可以借鑒歐盟政策引導的經驗。

1）加強政府引導。經過林權改革，中國目前大部分土地和林地都采取家庭經營的模式，對于需要較大面積森林和統一監管的林業碳匯項目來說提高了交易成本，造成了潛在市場較大但參與度不高的局面，此時需要國家政策和制度的引導以及項目合理設計相互補充^［20］。林業碳匯目前無法避免行政規制的最大弊病即沒有明確的權利義務與風險分擔，且缺乏救濟途徑。在國內規制完善過程中，需要從行政規制思路轉化為私法規制思路，使得林業碳匯權利在權利行使方面與傳統民法權利實現連接。

2）完善林業碳匯融資擔保相關法律制度。由于林業碳匯具有特定性、可控性、價值性、需求性等一般物權的特性，其作為自然資源又具有資源性、無法被完全排他占有、必經信用化抽象環節等特性，因其對環境容量的增益而不能歸屬于碳排放權，因交易機制的不同不能歸屬于林權，學界基本公認林業碳匯為準物權。《民法典》第三百八十八條提出了其他具有擔保功能的合同這一概念，在一定程度上緩和了物權法定原則，為林業碳匯設立融資擔保提供了可能性。因此，在經上位法確認林業碳匯為準物權后，需要通過修改現行的行政規章、林業相關法律、森林法以適應林業碳匯融資擔保的情形，最終整合在專門的林業碳匯交易條例中。在短期內相關法律無法出臺的情況下，政府應考慮運用政策指導、政策傾斜、政策激勵等手段助力林業碳匯融資擔保的發展，對于發展林業碳匯融資擔保業務的金融機構提供融資指導意見和信貸支持，如推動林業碳匯項目相關人才和資金的保障措施和實施細則出臺，對于金融機構投放綠色貸款和林業碳匯金融產品創新的活動予以獎勵^［21］。為了防范林業碳匯金融市場交易的系統性風險，在上位法尚未確認之前可以通過司法解釋或者判例認可其融資擔保的效力。

3.3"健全林業碳匯融資擔保監管體制

林業碳匯既能降低碳濃度達到增匯目的，又能提供多重生態優勢，是實現雙碳目標的重要助力，需要盡快完善相關融資擔保監管法律制度，規范林業碳匯融資擔保發展，在應對氣候變化中發揮林業力量。但正如前文所述，與傳統擔保相比，林業碳匯融資擔保在目的、擔保人承擔責任、優先受償權實現程序、權利履行時間等方面均存在一定的特殊性，其監管無法與現有的監管相容。同時，由于林業碳匯項目的專業性和嚴格性，導致其與工業碳匯項目相比，經營業主需要承擔的成本更高，林業碳匯交易市場長期處于供過于求的買方市場局面^［22］。因此，當前應當參考服務型政府理念，通過行政管制與經濟激勵相結合的混合模式健全林業碳匯融資擔保監管體制，降低市場風險，擴大林業碳匯交易市場規模，引導碳市場金融化。

1） 構建多主體監管模式。在監管主體方面，生態環境部是林業碳匯市場的統籌監管主體，但其缺乏林業碳匯金融市場的金融監管經驗，國家金融監督管理總局和中國證券監督管理委員會作為具有金融監管經驗的監管主體，卻由于相關規定不明確，在林業碳匯資產抵質押融資的監管上力度有限。當處理權屬爭議存在監管空白或者多頭監管時，林業碳匯融資擔保相關業務開展便會受阻。此時可以參考歐盟將普通商品交易行為和金融交易行為分開監管的經驗，探索分別監管和金融規制，在法律中明確生態環境部門與金融監管部門雙重主體監管的制度設計，形成以證券監管部門為主、層級分明的監管模式。

2） 加強對第三方機構的監管。林業碳匯市場屬于數字化市場，需要引入第三方機構出具林業碳匯項目核證減排數量質量的相關報告，作為林業碳匯融資擔保的前提和依據。因此，必須嚴格監管第三方機構的準入程序，確保其獨立性和可靠性。建議參考國際經驗和深圳、廣東等地方出臺的有關第三方機構的監管法律文件，結合全國森林碳匯計量監測體系和國家信息通報的報告制度建立針對林業碳匯的信息披露制度，同時加強對第三方認證核查機構準入和出具報告的監管。

3） 完善信息公開制度。公眾監督有賴于信息公開。在國際社會層面，《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》已經要求締約方公開匯的去除措施和履約信息，《巴厘島路線圖》進一步明確了“可監測、可報告、可核查”的MRV體系要求。參考國際發展歷程，我國在信息公開方面首先要明確多元公開義務的主體，包括政府、企業、交易所、第三方核查機構；其次要制定嚴格的信息公開法律制度，重點在于未公開的責任承擔。司法監督方需要法院以司法解釋的形式明確如何監督政府的監管行為和為被監管主體設立救濟制度。具體來說，可以參考野生動物資源保護領域的實踐，通過完善預防性公益訴訟來防止政府怠于行使監管職責，通過對傳統行政理論的解釋將政府濫用監管職責納入傳統行政訴訟。

4"結束語

林業碳匯融資擔保是目前國內金融機構參與碳匯活動的主要方式之一，能夠推動林業碳匯交易市場金融化，增強市場的流動性。在林業碳匯市場由商品化轉向金融化的過程中，可將林業碳匯融資擔保視為環境庫茲涅茨曲線中的“拐點”，通過完善林業碳匯融資擔保的風險管理和配套制度提升交易主體參與的積極性，通過政府引導和法律制度完善增加市場金融化程度，通過健全監管體制消除林業碳匯交易參與主體的后顧之憂，以早日實現我國林業碳匯市場的金融化轉型，改變中國在國際交易中被動接受的地位^［23］，提升國際林業碳匯市場的中國話語權。

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