ESG 可持續發展的政企協同路徑

丁藝帆 廣東工業大學法學院

一、引言

改革開放以來，我國經濟增長取得了巨大的成就，經濟增長伴隨著嚴重的環境問題。黨的十八大后，黨中央作出中國經濟發展進入新常態的重大判斷，明確中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。黨的十九大明確指出“高質量發展要求我們堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展相統一”，在新發展理念的引領下，中國明確提出力爭2030 年前實現“碳達峰”，2060 年前實現“碳中和”的目標。黨的二十大報告中提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，加快發展方式綠色轉型成為推動我國經濟高質量發展的重要戰略方向。

我國進入新發展階段，推動ESG 理念發展，為我國可持續發展提供強有力支持。ESG 標準（Environmental Social Governance，即環境、社會和公司治理）是指在環境、社會、公司治理三個層面上綜合評估企業經營管理的可持續能力，及其對社會價值觀念的影響。在現有研究中，學者對ESG 已做出了充分的探討，主要圍繞以下幾個方面展開：一是ESG 評級。通過梳理國內外ESG 評級機構的情況，對ESG 評價體系進行對比分析，探討ESG評級對企業價值的影響，并針對我國ESG 評級體系所存在的問題提出建議。二是ESG 信息披露。包括ESG 信息披露的現狀、從法律制度的角度研究ESG 信息披露以及具體行業或企業的ESG 信息披露情況。三是ESG 表現與企業價值之間的關系。根據實證研究考察ESG 表現對企業價值的影響，并得出企業ESG 表現與企業價值存在正相關結論。

當前已有的文獻主要聚焦于從企業的角度看待ESG的發展與具體實踐，探討ESG 與企業價值之間的關系。然而政府參與也是ESG 表現中重要的一環，目前學界較少從政府的角度分析ESG 在中國的可持續發展，大多是研究環境與政府官員之間的關系、環保政策的執行效果評估、國企高管經歷與企業環境績效的關系。因此，本文從政府的角度分析ESG 在我國發展的困境，試圖回答ESG 在我國發展較緩慢的原因，建構相關路徑，以促進ESG 在我國的可持續發展。

二、ESG 在中國發展現狀

隨著新發展理念深入貫徹和“雙碳”戰略推進落實，ESG 在我國快速發展，成為指導企業進行信息披露和尾部風險管理的重要指導框架，也成為助力中國實現“碳中和”的重要抓手。然而由于我國ESG 發展起步較晚，國內對ESG 的認知目前仍處于初級階段，存在一定局限性。通過分析ESG 在我國發展緩慢的原因，打破對ESG 的認知局限，推動我國ESG 的發展。

1.經濟體制和主體差異

ESG 理念是在西方社會政治文化背景下提出的，發達國家實行資本主義私有制，市場在資源配置中不僅起決定性作用，而且起絕對的作用。現有的ESG 標準體系是以私有制經濟體制發展起來的，國有企業與一般企業市場經濟制度邏輯的基本性質不同。由于國有企業某些經濟活動存在投入大、回報期長、回報率等特點，這決定著其所需資源不能完全通過傳統的市場機制配置。從國有企業的績效來看，也有很強的特殊性。一方面體現在與一般民營企業經營效益和效率的表現上，另一方面國有企業還必須反映國家和公民的意志和利益。由于國有企業自身具備政治屬性與社會屬性，即使對于踐行ESG 標準具有強烈的意愿和傾向，但是現有的ESG 標準對國有企業的經濟行為無法完全適配。

2.經濟發展目標與經濟發展階段

共同富裕是社會主義的本質要求，是人民群眾的共同期盼。推動經濟社會發展，歸根結底是要實現全體人民共同富裕。我國作為社會主義國家，經濟發展目標是在高質量發展中促進共同富裕，化解發展中存在的不平衡不充分問題。國際上已有的ESG 評價標準，比如明晟MSCI、道瓊斯可持續發展指數DJSI、彭博ESG 評分數據集等，其核心要義是保障利益相關者與發達經濟體之間權利的行使。而我國正處于社會主義初級階段，存在生產力發展不平衡、不充分等問題，推動企業ESG 發展的目標之一是實現共同富裕。國際現有的ESG 評價體系未將鄉村振興、精準扶貧、共同富裕等具有中國特色的內容納入體系之中，與以中國為首的發展中國家實際經濟發展情況不符。

3.信息披露質量不高

從委托代理理論的角度來看，信息披露是一種對管理者進行監督，以減少管理者和投資人利益沖突的一種制度安排；合法性理論認為信息披露是企業積極應對來自公眾的正當性壓力、實施正當性管理的一種手段。無論是從委托代理理論視角，還是從合法性理論視角來看，加強ESG 信息披露都有助于ESG 在我國的可持續發展。

我國產業正面臨轉型升級，國際企業ESG 標準無法對企業目前面對的復雜狀況提供有力指導，缺少與我國實際情況相符合的ESG 信息標準是阻礙ESG 在我國可持續發展的重要原因。我國市場情況十分復雜，各種企業發展水平差距較大，對信息披露的質量參差不齊。企業如果對環境信息披露有需求，那么繁雜的信息會促使企業進行內外部比較，提高其成本和學習的難度。另一方面，目前我國對ESG 信息并沒有要求強制披露，遵從自愿披露的原則。規范邊界的模糊會引發企業的“趨利行為”，企業對環境信息擇優披露，吸引市場優質資源向自身傾斜，加劇市場中的信息壁壘，削弱了環境信息披露的監督效力。雖然我國已經出臺了《社會責任管理體系要求及使用指南》（GB/T 39604—2020）《公司法》《企業環境信息依法披露管理辦法》等，但已有的框架體系與內容仍無法滿足當前環境可持續發展要求。此外，企業信息的過度披露會產生商業機密泄露的風險，破壞商業活動，增加利益相關者篩選的難度和成本，提高了代理成本和融資成本，從而造成市場資源浪費。

三、推動ESG 可持續發展的政企協同路徑

加強ESG 建設是企業實現可持續發展的重要路徑，也是當前適應國際市場規則、打造世界一流企業的迫切需要，更是一種履行社會責任的重要手段。

1.政府治理推動綠色技術創新

我國經濟發展進入新常態，地方政府經濟壓力大，此時政府可能會對經濟目標與環境保護目標之間進行權衡。當一個地區的財政收入水平低時，那么政府用于環境治理方面的財政投入越少，對當地企業綠色轉型支持能力越有限。因此，應該提高對財政壓力較大地區的支持力度，減輕地方政府在環境治理方面的資金投入壓力。

企業作為環境污染的主要制造者，綠色技術創新是驅動突破經濟效益與環境協同發展困局的重要舉措。綠色技術創新是有利于環境質量改善的技術創新，在資源節約、污染防控、節能減排、提高能效、循環利用方面發揮著重要作用，推動傳統產業升級，實現生產模式轉變方面發揮著重要作用。為推進綠色技術發展，政府通常會采用環境規制與政府補貼兩種方式。通過環境規制糾正市場失靈，通過政府補貼激發企業研發創新。

激勵企業綠色創新，調整數字資源的傾斜方向，以數字化轉型推動企業綠色創新。政府需要在此過程中為企業提供良好的營商環境，利用有效的產權保護、法律制度、公共服務，為企業提供健全的市場競爭機制，降低外部環境的不確定性。為綠色創新的研發、投入和生產提供相應的政策優惠，調動企業綠色創新的積極性，從而提升企業的ESG 表現。引導企業投資，避免企業為了維持短時期內的股價和市場需求產生的短視心理，實現經濟與環境的“雙贏”。

2.提高環保政策制定與執行效率，提升企業ESG表現

“波特假說”認為環境規制在一定程度上能促進企業的創新活動，通過政府的“有形之手”達到對企業環境保護方面的硬監管。政府在扮演外部監管者角色時，在資源分配過程中可能會產生所有制歧視。比如在環境保護、銀行信貸方面，對國企和大型企業會網開一面，而對于民營企業、小微企業則很嚴格，這事實上與競爭中性原則相悖。為了促進ESG 與綠色可持續發展，地方政府在制定政策時應充分考慮不同所有制企業的異質性，評估政策對企業經營戰略、技術創新等方面產生的影響，在提升企業 ESG 表現的同時，也要兼顧考慮企業未來的發展空間。法律法規的出臺與法治過程會對企業的環保行為產生直接影響。一旦建立與環境保護相關的法律法規、出臺相應政策，勢必會影響資本市場對環境保護的重視。市場發出對環境友好型企業有利的信號，對企業營業收入產生正反饋，提高企業資產價值，進而影響企業環保行為，形成一個正面的閉環。然而法律具有一定的穩定性與滯后性，地方政府的職能轉變也相對滯后于市場經濟的腳步，再加上殘留的地方保護主義，造成環境規制政策懸浮的局面。不同地區地方政府能力不同，整體上會削弱管轄區域內對企業污染環境行為的約束力，無法保障積極貫徹實行環境保護政策，而進行綠色創新企業的合法權益，導致某些本身對保護環境意愿不強的企業追求短視效應，放棄對環境保護具有高附加值項目的投資。因此，政府作為政策的供給者，應通過制度設計和政策制定保障綠色治理的實施。構建環保督察機制，監督地方政府的環境政策執行情況、企業環保責任落實情況，倒逼企業提升ESG 表現。將有為政府與有效市場相結合，利用資本市場的導向作用提高企業的環保意識；鼓勵企業綠色創新，從頂層設計上引導企業主動承擔社會責任；完善企業可持續發展治理機制，提高企業ESG 表現，實現經濟高質量發展。同時，政府還需要與其他治理主體協同進行，提高社會公眾綠色意識，樹立綠色理念，鼓勵和引導社會公眾參與環境質量保護行動，從政策上保證對環保行為驅動力的短期效力。

3.建立本土化信息披露的標準與規則，加強對漂綠行為的監管

“漂綠”是指公司、政府或組織大力宣傳自身的行動對環境保護所做出的貢獻，但實際上卻存在破壞環境的行為，反其道而行的一種虛假的環保現象。ESG 信息披露評價與標準不統一、披露要求差異大、謀求綠色融資或補貼、數據采集困難或是保護商業機密的需要等，都是產生“漂綠”行為的原因。

從科斯定理的角度來解釋企業信息披露，當交易成本為零時，無論法律對資源與權力如何配置，都能達到帕累托最優狀態；但當交易成本不為零且產生交易摩擦時，此時法律應當明確產權以降低成本。政府主要通過法律法規、條例等正式機制影響和監管企業環境信息披露，但目前來看，我國對環境績效表達利好信號的市場環境尚未形成，投資者以及社會公眾對環境信息披露較好的企業也沒有形成相應的正反饋機制。環境信息披露的作用在于政府可以對企業進行直接的環保監管，而環保問題具有很強的外部性特征，因此政府需要積極引導民營企業從理性經濟人的角色轉變為社會人。如果民營企業能主動公開環境信息，自覺采取環保舉動，這對降低政府監管成本有很大幫助。除此之外，還需要加快完善ESG 信息披露的配套政策保障，激發市場主體的積極性，共同創造良好的ESG信息披露環境。轉變政府職能，通過有效市場和有為政府推動 ESG 理念落地，完善具有中國特色的ESG 信息披露理論框架，打造動態的ESG 信息披露環境。

四、結語

ESG 理念所追求的可持續發展是經濟、環境、社會協調相統一的發展，這與黨的二十大報告中所提到的“全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”的要求相契合；也是加快發展方式綠色轉型，在2030 年前實現碳排放達峰、2060 年前實現碳中和的迫切要求。

ESG 在我國發展起步較晚，推進ESG 的可持續發展，要重視政府在ESG 中的角色，更好發揮政府作用。通過政府治理推動綠色技術創新；制定政策規制企業ESG 的表現；建立本土化信息披露的標準與規則，加強對漂綠行為的監管以及引領綠色金融發展等機制，構建中國特色的本土化ESG 生態系統，也為我國構建“新型政商關系”、推動環境治理績效提供了一定的啟示。