政策工具視角下我國《全民健身實施計劃》文本內容的量化分析

賈迅良 田佳佳

摘 要：以政策工具理論為基礎，運用Nvivo11 Plus軟件對我國31個省、市、自治區《全民健身實施計劃（2021—2025年）》政策文本進行分析，研究發現我國各省份文本中政策工具不均衡使用現象突出，呈現出重“環境型”輕“需求型”政策工具；不同參與主體政策工具類型使用存在差異性，政府部門側重于環境型政策工具運用，群眾個體方面使用需求型政策工具較多；在實施領域中群眾體育運用政策工具頻數最多，而體育文化領域關注面缺乏。并針對全民健身政策出現的問題提出建議：應統籌多方主體協同參與，健全全民健身政策體系；優化政策工具均衡使用，提升全民健身政策執行力；動態調整注意力配置，促進全民健身可持續發展。

關鍵詞：政策工具；地方政府；全民健身；政策文本

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1008－2808（2024）01－0043－08

Abstract：Based on the theory of policy tools， Nvivo11 Plus software was used to analyze the policy texts of the National Fitness Implementation Plan （2021-2025） of 31 provinces， municipalities and autonomous regions in China， and it was found that the uneven use of policy tools in the texts of various provinces in China was prominent， showing an emphasis on “environment-based” and “demand-based” policy tools. The policy tools used by different participants are different， with government departments focusing on the use of environmental policy tools and the masses using more demand-based policy tools; in the implementation areas， mass sports use the most policy tools， while sports and culture in the field of implementation， mass sports has the most frequent use of policy tools， while sports culture lacks attention. In view of the problems of national fitness policy， we suggest that we should coordinate the participation of multiple subjects and improve the national fitness policy system; optimize the balanced use of policy tools and improve the execution of national fitness policy; and dynamically adjust the allocation of attention to promote the sustainable development of national fitness.

Key words：Policy tools;Local government; National fitness; Policy text

目前，我國正處于社會發展轉型期，深入推進全民健身與全民健康深度融合是實現體育強國目標的重要途徑和手段。1995年《全民健身計劃綱要》頒布以來，黨和國家陸續出臺了多項政策推進全民健身改革和制度創新，群眾體育事業發展經歷了萌芽時期、探索時期、發展時期和成熟時期四個階段^[1]，并取得了長足的成效。2022年頒布的《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》是加快體育強國建設的重要基石，也是社會治理體系和治理能力現代化重要體現；黨的二十大報告中指出“廣泛開展全民健身活動，加強青少年體育工作，促進群眾體育和競技體育全面發展，加快建設體育強國?！睘槲覈耋w育事業發展擎繪出新的藍圖。同時，國內外學者對全民健身政策研究也日漸興起，主要集中于以下方面：（1）國內有關全民健身政策發展現狀研究：房英杰等從新時代中國特色社會主義全民健身的制度體系、長效機制、體醫融合等方面存在的困境與改進路徑進行闡述^[2]；趙泓羽等采用文獻資料法、知識圖譜法等對全民健身公共服務治理研究的演進軌跡、熱點視角與發展趨向進行分析，并對未來全民健身公共服務治理研究趨向提出展望^[3]；（2）國外有關全民健身政策經驗借鑒研究；學者們通過文獻資料法、訪談法、比較分析法等對美國^[4-6]、日本、韓國^[7-8]、英國^[9]、澳大利亞^[10]等國家群眾體育開展進行研究，為我國全民健身發展提供寶貴借鑒經驗；（3）政策工具視角下全民健身政策頂層設計研究：李媛、游貴兵以二維分析框架從政策工具與供給主體對我國公共服務政策進行量化分析并提出相應地建議^[10]；臧海翔則運用內容分析法對地方政府全民健身計劃注意力配置進行分析^[12]。綜上來看，我國全民健身政策內容研究越來越豐富、研究方法越來越新穎，但也暴露出我國群眾體育事業距“高水平”“高品質”發展還有一定差距，依然存在政策實施執行阻力、全民健身供需結構性矛盾、多元主體協同參與活力有限等問題。因此，從政策工具理論視角，構建“參與主體—政策工具—實施領域”三維分析框架對我國31個省、市、自治區《全民健身實施計劃（2021—2025年）》文本進行量化分析，重點探討政策工具選擇類型和特征，闡明政策執行的阻力原因，以期為群眾體育政策優化與發展提供借鑒參考。

1 研究設計

1.1 研究樣本與方法

1.1.1 研究樣本

為保證研究樣本的科學性、代表性和權威性原則，選取除港澳臺外的我國31個各省級人民政府門戶網站頒布的《全民健身實施計劃（2021—2025年）》（以下簡稱《實施計劃》）作為研究樣本^[12]。樣本數據選取出于以下考慮：（1）《實施計劃》保障了政策文本內容的全面性?！秾嵤┯媱潯肥堑胤秸鶕F實情況制定符合自身發展的政策執行體系，涵蓋了群眾體育政策的全面領域；（2）《實施計劃》突出了政策文本研究具有代表性。《實施計劃》是各省級人民政府對全域五年間全民健身計劃實施的具體規劃，代表著地方政府體育治理聚焦點，也是落實國家全民健身政策的具體體現；（3）《實施計劃》凸顯了政策文本具有權威性?！秾嵤┯媱潯肥歉魇〖壢嗣裾P于全民健身實施的具體舉措，也是對各市、縣域全民健身發展的指導性文件。

1.1.2 研究方法

內容分析法是一種以經驗理論介定分類或分析模塊為主的實證研究方法，然后以編碼節點按照一定模式將文獻內容加以量化分析，形成基本理論研究框架^[13]。本研究借助QSR公司研發的Nvivo 11 puls軟件由兩位專業編碼人員對我國31省份的《實施計劃》文本進行獨立編碼（見表1），在編碼過程中遵循以下原則：（1）只對政策文本的正文內容進行編碼，不對標題編碼，一次編碼只計算一次；（2）以短語為分析單位，當一個短語中既有主、客體時，以客體內容編碼為主。編碼結束后，利用霍爾斯提公式對編碼結果信度和一致性進行檢驗，結果一致性系數顯示kappa值為0.84，符合信度檢驗標準。

2 三維分析框架構建

2.1 政策工具X軸

研究者根據政策作用機制、政策達成目標、政府介入程度等將政策工具分成不同類型，借鑒Rothwell和Zegveld政策工具分類，將《實施計劃》分為供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具3種，其中供給型政策工具指的是政府在實施全民健身計劃過程中提供資金支持、場地設施保障、科技創新、資訊服務、體育人才培養、公共服務供給等促進全民健身順利開展；需求型政策工具是指在實施計劃過程中以刺激市場繁榮并降低市場參與障礙，通過政府采購、服務外包、國際交流、貿易管制等手段調動市場參與的積極性。環境型政策工具主要從目標規劃、金融服務、政策法規保障、策略性措施和稅收保障等方面為全民健身提供保障支撐（見圖1）。

2.2 參與主體Y軸

全民健身是一項復雜的社會工程，需要多方主體協同參與共同完成。政府作為政策制定的決策者，理應確保政策的科學性、代表性和權威性，對政策理論和實踐認知應充分、具體，在政策執行過程中起著引領作用；而教育機構、群眾參與、社會組織作為政策客體利益相關方，其利益訴求直接影響全民健身政策執行效率。在政策執行過程中，政策文本是主軸線，串聯起政策執行主體和利益相關方之間的“利益博弈”，使其形成政策合力，如一方利益受阻，就會引起政府的注意力并將相關情況反饋給政策的決策者進行調整，從而提升政策執行的效率（見圖1）。

2.3 實施領域Z軸

以《體育強國建設綱要》戰略任務為參考，結合《實施計劃》文本內容將其劃分為學校體育、群眾體育、體育產業和體育文化四個部分。其中學校體育必須做到教會、勤練、常賽，以文化人、以體育人，達到終身體育的目的；群眾體育主要指圍繞群眾開展豐富的體育活動，完善體育文化設施，提高群眾身體健康；體育產業是專門從事圍繞著直接作用于消費者的體育服務或勞務的生產經營活動^[14]；體育文化是人們對體育思想、觀念、意志、理論方法等無形的社會屬性內容的反映和外在的各種體育運動身體形態、運動項目、設施和動作技能的組織行為（見圖1）。

3 結果與分析

3.1 《實施計劃》政策文本主題特征

為了從宏觀層面全面把握全民健身計劃政策文本的整體情況，結合31個省、市、自治區《實施計劃》文本內容分析可知，地方政府在制定《實施計劃》政策文本過程中緊密圍繞國務院頒布的《全民健身計劃（2021—2025年）》的內容結構，即指導思想、發展目標、主要任務、保障措施和組織實施等主要內容。其中有些省份結合區域優勢對《實施計劃》文本進行優化，如上海市在原有結構基礎上，增加了“重點任務”、山東省設置了“統籌推進全民健身協調融合發展”、江蘇省增加了“績效評估”等內容；山東省、安徽省、重慶市、海南省等14個省份在《實施計劃》文本中明確了各主管部門的任務分配，形成了各部門統籌協作的局面；北京市、河北省等25個省份圍繞冬奧會舉辦的時代性，明確了各地域冰雪運動實施的具體舉措。

詞頻是詞匯在所有政策文本中出現的次數，是政策文本反映的熱點和方向，關鍵詞越大表示出現次數越多，反之出現次數較少。從微觀層面，運用Nvivo 11 puls軟件對31份地方政府《實施計劃》文本內容進行詞頻分析（見圖2），其中排在前五位的是：健身、體育、全民、服務和活動。為了更好的展現《實施計劃》文本詞匯出現的情況，將前20個高頻詞匯進行歸納分析（見表2）：一是主題詞：健身、體育、服務和健康；二是參與主體：全民；三是內容：活動、運動、賽事；四是動詞：發展、組織、開展、建設等；五是地域屬性：公共、社會、社區；通過對這些詞匯分類，更好的展示出地方政府實施全民健身計劃政策文本的特點。

3.2 各省市《實施計劃》文本政策工具分布情況

各省份全民健身政策文本中政策工具組合使用呈現一定的地域特色。以廣東為例，與其他省份相比，其需求型政策工具使用最多，主要因為廣東省圍繞粵港澳大灣區體育新融合建設為契機，政府通過加大對群眾體育服務購買力度、支持社會組織參與公共體育服務、申辦國際國內群眾體育重大賽事活動等方式來提升群眾體育事業發展；山東省、湖北省、山西省等省份在供給型政策使用上高于環境型政策工具；福建省、河南省、安徽省等省級政府在全民健身綜合性政策中對環境型政策工具使用比較突出，供給型次之，需求型最少，來推動群眾體育事業不斷發展，這與對整體特點的判斷一致（見圖3）。

3.3 三維分析框架下的單維度分析

3.3.1 政策工具X維度特征分析

從政策工具類型統計來看（見表3），我國地方政府《實施計劃》政策文件中供給型政策工具占比39.39%，需求型政策工具占10.11%，環境型政策工具占比50.5%，表明地方政府在制定《實施計劃》中政策工具類型使用不均衡，以環境型政策工具為主導，供給型政策次之，而需求型政策工具存在弱化現象。

（1）供給型政策工具。

全民健身上升為國家戰略決策，對群眾體育健康發展起著重要推動作用。而地方政府在開展全民健身過程中，有必要在供給端為全民健身實施提供必要的保障。從文本統計來看，資金支持占14.67%、場地設施保障占30.78%、科技創新占7.66%、資訊服務占12.12%、以及體育人才培養、公共服務供給分別占比19.46%、15.31%；其中場地設施保障是全民健身開展的重要基礎；資金支持是全民健身實施過程中的動力，科技創新和資訊服務是全民健身實施的主要媒介，因此供給型政策工具對全民健身發展起到重要推動作用。

（2）環境型政策工具。

環境型政策工具在全民健身實施過程中占據主要地位，這與我國近年來對建設體育強國，加強群眾體育全面發展有著重要關聯。但地方政府在制定《實施計劃》過程中過多使用環境型政策工具，導致其內部工具的使用存在失衡現象，其中目標規劃占20.03%、金融服務占8.46%、政策法規保障占27.11%、策略性措施占38.31%和稅收保障占6.09%。政策法規保障是全民健身計劃實施的重要基礎條件，是政府推進群眾體育開展的有利保證，更是政府制定和使用政策優越性的體現，但過度使用也暴露出政府短期行為動機，不利于群眾體育深度發展。策略性措施占比最高，彰顯出各級政府對全民健身計劃實施有效推進；金融服務和稅收保障占比較少，因此應充分發揮環境型政策工具的拉動作用。

（3）需求型政策工具。

需求型政策工具是完善全民健身實施計劃過程中持續發展最直接有效的方式，但在實際調查中發現需求型政策工具在實施過程中存在缺位現象。從內部機構來看，政府采購占37.27%、服務外包占39.13%、國際交流占16.15%、貿易管制占7.45%，其中政府采購和服務外包是滿足群眾體育需求開展的重要因素，是地方政府推進全民健身實施過程中重要手段；國際交流是實現群眾體育高質量發展的重要途徑，但貿易管制方面極少運用。

3.3.2 參與主體Y維度特征分析

不同參與主體在全民健身政策文本中占有量有所不同。其中有關政府部門共涉及532條，占總量的33.42%，群眾個體方面有442條，教育機構方面有357條，而社會組織方面最少，僅有231條。從以上數據看出，地方政府在制定全民健身政策過程中注意力主要集中在政府層面和群眾個體層面，對社會組織的關注度明顯不足。政府作為全民健身政策制定的聯合決策者、政治的激勵者、社會動員者的角色，在政策執行過程中，需要發揮政府的基礎性權力來推動政策有效實施；而社會組織作為我國體育事業發展的重要載體之一，承載著政府職能的補充者、公共精神的倡導者角色，與政府協同治理，能夠減少對政府資源的依賴性，提高內部治理結構失衡和監督體系，有效彌補政府和市場失靈。

3.3.3 實施領域Z維度特征分析

從政策內容實施領域來看，群眾體育分布最為廣泛，達到35.93%，其次學校體育方面和體育產業方面占比較為均衡，分別為27.45%、24.81%，而體育文化方面僅有11.81%，說明群眾體育占比最高是地方政府全民健身注意力的集中體現，但在文本結構上略顯失衡，體育文化作為我國體育事業繁榮發展的重要精神內核和思想動力，但在全民健身實施過程中并沒有引起足夠的重視，弱化了體育文化在群眾體發展過程中的引領作用。

3.4 三維框架下的雙維度交叉分析

3.4.1 X-Y維度交叉分析

從政府部門、社會組織、教育機構和群眾個體四個方面對全民健身實施計劃參與主體Y維度特征進行分析，更好地提高政策實施的實效性和操作性。根據表4統計結果來看，各省、市、自治區對《實施計劃》中政府部門占比較高，為33.42%，反映出各地政府在全民健身實施過程中注重短期政策執行。其次在教育機構和群眾個體中政策數量偏中，而在社會組織中相對較弱，只占16.39%，說明多元化主體協同性還不夠完善，社會組織作用力有待提高。從各類政策工具來看，政策工具類型使用存在失衡現象，其中環境型政策工具占比最高，達到804條，其中在政府部門中，環境型政策工具達到了275條，這一數據說明各地政府在制定全民健身實施計劃文本中政策法規、機制等方面使用過溢。因此在政策工具使用過程中，應綜合考慮多種政策工具的合理分配。

3.4.2 X-Z維度交叉分析

為了更好的了解《實施計劃》的適用領域和范圍，研究從政策工具視角對實施領域進行分析。從表5中來看，各地方政府在制定實施計劃過程中內容涉及面比較齊全，尤其在群眾體育方面比例比較突出，為35.93%，如浙江等省份把農村體育振興內容作了統一規劃；其次學校體育方面，集中于體教融合、學校體育設施配置等領域；而體育文化方面僅有188條。從政策工具類型來看，環境型政策工具運用突出，而需求型政策工具運用依然偏少。

3.4.3 Y-Z維度交叉分析

從Y-Z維度交叉分析來看，政府部門在參與主體維度中占比最高。政府作為政策的制定者和執行者，在政策制定過程中不僅要考慮政策內容制定的整體性和協同性，同時也要兼顧政策頒布后的操作性和執行效果；而社會組織參與學校體育的聯動性不夠緊密，僅有14條，社會組織作為政府各部門配合樞紐，應充分發揮其協同作用，為群眾體育參與和社會融合提供服務；其次在實施領域維度中群眾體育占比最為廣泛，達到了572條，這也正反映出地方政府在實施全民健身過程的注意力配置；體育文化在群眾個體參與中的比例不高，僅有26條，從側面也反映出體育文化在全民健身過程中引領作用有待提升（見表6）。

3.4.4 X—Y—Z維度組合分析

從三維分析框架的地方政府全民健身實施計劃政策體系分析來看，在供給型政策工具層面，Y維度政府部門與Z維度群眾體育方面占比最高，而Y維度社會組織和Z維度體育文化方面占比較少；在環境型政策層面，Y維度和Z維度各指標頻數較供給型政策層面均有提升，其中Y維度政府部門與Z維度群眾體育指標依然占有較高比例；需求型政策層面，Y維度群眾個體與Z維度群眾體育指標涉及最多，其中Y維度教育機構和Z維度學校體育、體育產業三個指標相對均衡，而Y維度社會組織、Z維度體育文化相對有待提升。綜上，參與主體Y維度和實施領域Z維度分別聚焦在政府部門與群眾體育方面，而政策工具X維度主要以環境型政策工具運用為主。

4 結論與建議

4.1 結 論

（1）從政策工具總體使用情況來看，環境型政策工具使用過多，占比50.5%，需求型政策工具使用嚴重不足，僅占10.11%，存在重“環境型”輕“需求型”政策工具失衡現象，其中環境型政策工具在政策法規保障、策略性措施、目標規劃等方面運用偏好較多，而需求型政策工具中貿易管制、國際交流等使用稍顯弱勢，應在策略上做出相應的調整與傾斜。

（2）從參與主體維度來看，有關政府部門共涉及532條，占總量的33.42%，其次為群眾個體、教育機構和社會組織，表明不同主體政策工具類型使用上存在差異性，其中政府部門偏重于環境型政策工具運用，群眾個體方面使用需求型政策工具較多，這對于建設服務型社會有重要推動作用。

（3）從實施領域維度來看，政策工具和政策內容的交叉使用會彰顯政策制定者對政策工具使用的偏好。其中群眾體育方面使用頻數最高，其次是學校體育，而體育文化方面運用最少；從政策工具交叉使用來看，在供給型政策工具方面，Y維度政府部門與Z維度群眾體育方面使用率較高，而需求型政策工具運用主要體現在群眾體育領域方面。體育強國建設是以群眾健康為核心的制度體系，要實現由“全民健身”到“全民健康”轉變，多主體參與和居民體育文化意識的提升是其關鍵所在，因此不同維度的政策工具使用存在差異性將影響全民健康目標實現的效果。

4.2 建 議

（1）統籌多方主體協同參與，健全全民健身政策體系。

全民健身計劃政策實施是一個涉及多主體、多領域，以政策環境、政策目標、受眾群體相互影響與合作的過程。在政策執行中，地方政府應將全民健身的目標任務或管理維度進行統籌考慮，既要考慮政策靜態層面的持續性，還應考慮政策目標的特殊性，盡量整合相關資源對重點問題進行集中突破，確保政策實施的穩定性與有效性。因此，各地方政府應采取制度整合式推進方式，應重視政策制定與執行間的統籌協作，健全體育行政管理機制。如山東、重慶等省份針對群眾體育組織領導、人員隊伍、財政預算、安全管理、監督評估等進行明確責任與分工；其次激發社會組織、學校機構及群眾個體等參與主體的活力。根據社會發展和群眾體育需求為導向，結合不同維度政策工具使用情況，在教育機構方面，加大與社會組織、群眾個體融合發展，建立完善的購買、評判社會組織體育服務合作體系；群眾個體方面，適當調整各主體合作機制和力度，加大群眾個體需求型政策工具使用。

（2）優化政策工具均衡使用，提升全民健身政策執行力。

政策工具是政府將政策目標轉變為政策行動的中介環節，是解決社會問題或政策目標的具體手段與方式。在各省《實施計劃》政策文本中，存在重“環境型”輕“需求型”政策工具失衡現象。針對這一問題，地方政府依據自身能力與社會異質性，準確掌握群眾體育發展的現狀，科學合理地優化環境型政策工具內部結構，加大配套資金籌措與實施方案保障機制制定，針對不同地域、不同經濟環境，及時調整財政支持比例，尤其加大體育產業發展支持力度，適時調整稅收利率及優惠措施，提升全民健身實效性；其次繼續發揮供給型政策的支持作用，重點加強科技創新力度建設應用，將數字化、智能化等技術運用到群眾體育之中，通過開展智能運動監控、智能數據分析等提高居民健身的品質化和健康化。最后充分發揮需求型政策工具拉動作用，根據社會發展和群眾需求為導向，在政府采購和服務外包上，發揮社會組織等多元主體的參與力度，以舉辦國際賽事、創辦國際體育名城為契機加強體育國際間交流。

（3）動態調整注意力配置，促進全民健身可持續發展。

全民健身的發展和實施存在階段性過程，政府在制定政策時要明確各階段發展目標，觀察各階段存在的瓶頸，重點解決制約全民健身發展的意識困境、體制困境、制度困境和管理困境，不斷調整和優化政策工具，并且加強現有政策實施力度和執行情況的監督和調控，防止政策工具因當年未能落實而后續不斷出臺新政策導致政策“過溢”現象。同時深化改革體育行政部門“管辦合一”體制現狀，形成以協同收益共享、成本共擔的責任共同體^[15]。

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