完善地方人大預算績效監督的思考

●姜愛華 高錦琦 魏 冕 張鑫娜

一、引言

中國式現代化是立足于中國國情，蘊含中國特色的現代化道路。全過程人民民主是中國式現代化本質要求的重要內容，充分發揮人大作用，實現人民代表大會制度優勢是發展全過程人民民主的必由之路。 人大加強預算審查監督工作是踐行全過程人民民主的重要載體。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央對加強人大預算審查監督作出一系列重要決策部署。黨的二十大報告提出“健全現代預算制度”的要求，對當前各地人大加強預算績效監督、 推動預算制度改革提供了良好的契機。 預算績效監督是憲法和法律賦予人大的重要職責， 是人大行使預算監督權的新要求。 人大加強預算績效監督是建立預算績效管理機制、 完善現代預算制度建設的關鍵一環， 更是實現中國式現代化的重要抓手。 2018 年3 月， 中共中央辦公廳出臺《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），開啟了人大預算績效監督的專門化改革新階段， 是人大預算監督向績效延伸的制度載體，對后續人大預算績效監督工作的展開起到先發性和指引性的重要作用。2021 年4 月， 十三屆全國人大常委會通過修訂《關于加強中央預算審查監督的決定》，其中專門提到要加強預算績效的審查監督工作。 新的歷史條件下， 人大預算績效監督如何正確駛入新時代快車道， 人大預算績效管理如何加快改革步伐，全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理制度體系如何構建，無疑是非常重要的時代命題。

預算審查監督是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權，是人大監督的重要內容和關鍵環節，是各級人大及其常委會代表人民依法管理國家事務的重要途徑和方式， 更是中國特色國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。 人大預算績效監督是指將預算績效理念嵌入到人大預算審查監督各個環節， 并以績效為核心導向實施的系列監督行為， 是預算審查監督的重要一環， 更是充分發揮人民代表大會制度作用、 推進全過程人民民主的重要舉措。 通過人大預算績效監督促進政府部門將預算績效管理理念嵌入到政府預算編制、 執行和監督的全過程， 不僅可以全面反映政府預算編制的科學性、準確性、績效性等財務收支狀況， 以及預算部門工作目標責任落實情況和預算項目完成情況， 還能夠實現深化人大預算監督工作、提高人大預算監督水平的目的。

已有文獻主要從監督依據、 監督制度、 監督機構、監督內容、監督方式、監督效果和國際視角等方面對人大預算績效監督進行研究。

在監督依據方面， 人大實施預算績效監督具有明確的法理依據（盧揚帆和鄧紫晴，2021），其在預算績效管理過程中有著天然的特殊優勢（馬蔡琛和趙笛，2022）， 將績效原則嵌入績效審查監督工作是人大預算權配置的新方向（陳治，2022）。 在監督制度方面， 人大預算績效監督考評體制的建立是對政府財政支出進行有效監督的重要手段（周長鮮，2010）；多主體、 多環節協同發力是提高全面預算績效管理制度約束效力的關鍵（樊麗明，2022）；人大兼任制度的存在減少了預算偏離現象， 強化了人大預算監督效力，有效提升了人大預算績效監督治理水平（李一花等，2023）。 在監督機構方面，立法機關在制定年度預算、 開展預算監督工作等方面發揮著重要作用（Lienert I，2013）。 在全面實施預算績效管理背景下，我國預算監督機構的獨立性存在一定的必要性和局限性，應不斷提升預算監督機構的獨立程度，促進預算績效監督水平的提高（吳璟，2021）。 在監督內容方面， 僅對項目預算和預算政策進行績效監督是遠遠不夠的，應將人大審查監督關口前移，以績效導向開展預算監管， 推動預算績效目標優化 （王金秀等，2022），人大需加快將部門預算和政府預算納入績效監督范圍的步伐 （王淑杰，2022）。 劉明慧和崔丹（2013）也持相同看法，認為“全口徑預算”績效監督有利于約束預算軟化，拓寬監督視野。

在監督方式上，部分學者從地區實際探索出發，總結出包括上海閔行區結果導向型績效監督（Sun Y，2015；李昌林，2019）、廣東天河區第三方績效評估（洪雨萍和林志云，2020；林志云和林洪升，2022）、四川通川區預算績效因素分配法（譚先耀，2020）、浙江溫嶺參與式預算績效監督（林繼平，2019）等多種創新型人大預算績效監督措施， 為其他地區人大開展相關工作提供了借鑒。 在監督效果上， 樊麗明等（2022）在構建我國地方人大預算監督評價指標中納入了績效因素；文杰等（2020）基于人大預算審查監督的視角對環保專項資金的績效進行測度， 發現預算績效效率地區差異性顯著；王逸帥（2019）從人大預算監督能力出發， 構造出人大預算監督權力的生態框架， 用以評估我國特大城市人大預決算績效監督的具體效果， 有助于人大預算監督績效的系統化提升。 此外，從國際視角看，西方發達國家較早就通過立法機構開展對預算的績效監督， 并認為預算績效監督是公眾監督預算執行結果、 提高財政透明度的重要手段 （Stapenhurst 等，2008）。 應借鑒國際經驗，結合我國績效監督實際，積極探索中國特色人大預算績效監督體系，逐步構建起全流程、全覆蓋、多聯動的預算績效監督模式（周長鮮，2010；馬蔡琛和桂梓椋，2022）。

綜合前文來看， 已有諸多學者對我國地方人大預算績效監督的依據、內涵、主體、實施效果等方面進行研究，從人大推行預算績效監督工作的重要性、有效性和緊迫性， 到人大在具體實踐工作中探索出的創新做法和績效監督工作效率評估等， 但較少有文獻對我國人大出臺的預算績效監督相關文件進行系統梳理。 本文采用描述性統計、文本分析的方法對省級層面人大預算績效監督文件進行深入分析，發現我國地方人大預算監督文件績效導向、 監督環節全流程績效、監督內容“抓重點”、監督方式多樣化等趨勢明顯， 系統分析了當前我國人大預算績效監督工作中仍存在的薄弱環節并提出對策建議， 以更好地發揮人大預算績效監督的職能。

二、人大預算績效監督的理論基礎

加強預算績效監督不僅是人大及其常委會行使其職權的體現， 也是貫徹黨和國家法律要求的創新性舉措，其背后蘊含中國特色的治理邏輯（盧揚帆、鄧紫晴，2021）。 國家治理理論、財政監督理論、公共選擇理論、 委托代理理論和績效管理理論等為人大開展預算績效監督奠定了理論基礎。

（一）國家治理理論

國家治理理論強調國家運用其職能協調平衡社會關系，國家作為社會的主要管理者，將權力下放給社會和市場， 社會管理主體從單一的以國家為主體轉向多元化主體治理（王剛，2021）。 黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，并提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。國家治理的根本目的是“堅持人民主體地位”“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、 管理經濟文化事業、管理社會事務”，而“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。 預算作為財政的核心，在國家治理中發揮著重要基石的作用（何文盛等，2019）。開展人大預算績效監督， 是充分發揮人民代表大會制度在國家治理中的主導作用，推動形成現代預算制度、現代財政制度，最終實現中國式現代化的重要抓手。

（二）財政監督理論

財政監督理論系統地由姜維壯提出。 財政監督管理首先是建立在國家立法的基礎上； 監督的主體主要以國家立法機關為主，輔之以司法、審計、財稅主管部門、有關的企事業單位、銀行金融系統、社會中介機構、社會輿論和群眾等；監督的對象包括政府行政部門、企事業單位等；監督的資金范圍不限于國家預算，而是整個國家財政資金的收支活動，包括國家預算資金、國家企事業單位財務資金、各種專用基金； 監督的方式充分體現現代科學技術手段和方式方法的廣泛運用， 包括廣泛運用計算機網絡和信息體系以及計量研究等方法手段等。 人大預算監督是財政監督理論的重要組成部分， 全面開展人大預算績效監督既是政治性的體現， 也是向納稅人負責的體現。

（三）公共選擇理論

公共選擇理論將傳統西方經濟學中的“經濟人”假設引入國家政治制度和政府決策行為中， 旨在構建更加充分競爭、公平民主的制度，防止政府對經濟進行過度干預，有效監督政府行為。 因此，公共選擇理論的本質其實在強調， 國家不應過度集中權力干預經濟發展，而應利用市場機制中的優勝劣汰原理，指導政治決策體制。 我國是人民民主專政的社會主義國家，從國家權力行使方面，國家的權力機關是人民代表大會。因此，以人民代表大會為核心開展預算績效監督，能夠代表廣大人民的根本利益，保障“以人民為中心”和確保滿足“人民美好生活需要”。

（四）委托代理理論

委托代理理論發源于上世紀三十年代， 因企業所有者兼具經營產生的弊端而誕生， 原本用于研究企業經濟行為（王金秀，2002），其核心是研究委托代理關系，即部分行為主體根據某種制度或契約，另一部分行為主體為其服務，并賦予一定的權利。從預算角度來看， 政府預算在組織結構方面本質上也是委托代理關系，這一關系存在于我國人民和國家之間，人民將社會公眾事務委托給國家、委托給人大代表，由人大代表對預算進行審查批準， 將預算分配給各個政府部門，委托其完成人民所需的社會公共職能。借助于人大預算監督， 能夠保障預算與其應發揮職能有效結合，形成協調順暢的委托代理關系鏈條（王金秀等，2022）。

（五）績效管理理論

政府績效管理理論發源于國外，從“新公共管理運動”中產生發展，政府績效管理是政府將績效作為管理的主要目標，通過制定績效目標、檢測績效情況以及實施績效評估等手段監控、 評估并改進政府績效， 從而提高政府治理效能。 人大開展預算績效監督，就是在原本的預算審查監督的基礎上，在預算從編制到決算審計的全過程都嵌入績效理念， 并以績效為目標，開展預算監督工作。 以績效為目標導向，可以直觀反映政府治理情況，能夠科學、客觀評估財政資金的使用效益，并以評估結果為依據，指導后續政府預算的安排工作。

三、當前地方人大預算績效監督的現狀

近年來， 地方人大不斷增強預算績效審查監督工作實效，從監督文件績效導向、監督環節全過程績效、績效監督內容重點化、績效監督方式多樣化這四個趨勢得以體現。

（一）從各項法律文件精神看，預算審查監督呈績效導向趨勢

為推動人大對預算績效的監督管理， 各級人大出臺了諸多法律法規政策文件。筆者發現，隨著時間推移，預算審查監督文件績效導向趨勢明顯。

從中央層面看，2014 年修訂《預算法》，在第十二、三十二、四十九、五十七、七十九等多個條款中對預算績效原則、 績效目標、 績效評價等方面進行明確，為各級人大加強預算績效監督提供了法律保障；2020 年修訂《預算法實施條例》，在第十、二十、五十一、五十三、七十三等多個條款中對《預算法》所規定的預算績效監督內容進一步細化和明確， 強調績效目標設置的規范性和合理性、 績效評價結果的應用性；2022 年修訂《審計法》，在第四條中規定，“審計工作報告應……， 重點報告對預算執行及其績效的審計情況”。 此外，2018 年3 月，《指導意見》的出臺將監督內容拓展到全口徑預算， 進一步要求人大加強對支出績效和政策目標的審查監督； 同年9 月，中共中央國務院在《指導意見》的基礎上對全面實施預算績效管理的必要性、突出問題、工作方向等進一步闡述，頒布《關于全面實施預算績效管理的意見》， 對支持和推動全面實施預算績效管理改革具有重要意義；2021 年4 月，全國人大《關于加強中央預算審查監督的決定》提到，“突出績效導向”“提高財政資金配置效率和使用績效”， 推動預算績效管理工作提質增效；2023 年3 月， 全國人大 《關于2022 年中央和地方預算執行情況與2023 年中央和地方預算草案的審查結果報告》提及，進一步加強全面預算績效管理，提高績效評價質量，強化績效結果運用，加快健全完善全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

從地方層面看，地方各級人大緊抓中央精神，出臺并落實多項政策措施， 著力構建新時代人大預算績效監督制度體系。 圖1 即為各省份預算績效監督相關文件出臺情況。 自2000 年起，我國共計有27 個省份出臺或最新修訂了《預算審查監督條例》、16 個省份出臺了《關于加強預算審查監督的決定》、23 個省份出臺了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。 由圖1 可知，以2018 年為分界年， 除個別年份，2018 年以后預算績效監督相關文件出臺的數量明顯高于2018 年以前，2018 年是預算績效監督相關文件出臺的高峰年。這是因為，2018 年3 月《指導意見》出臺后，各地方積極響應中央號召，紛紛出臺省級《實施意見》，督促實現支出績效和政策目標。

圖1 各省份預算績效監督相關文件出臺情況

具體地，根據三類文件的類型、數量、重要性和可獲得性，筆者從中選取了55 個文件①，運用文本分析的方法對其進行更為細致的聚焦性分析。其中，通過TF 關鍵詞分析發現北京市人大預算績效監督工作較為突出， 其預算審查監督文件文本中出現“績效”這一關鍵詞的詞頻為81 次，遠遠高于其他省級行政單位；運用隱含狄利克雷分布（Latent Dirichlet Allocation，簡稱“LDA”）主題模型對各省的三類文件進行分析，發現“績效”主題共出現了15 次，說明審查監督工作更加注重預算績效情況， 反映出各省逐漸將財政支出使用效益、 預決算績效作為地方開展工作的發展方向。

此外， 部分地區人大還出臺了專門的預算績效監督文件。 以省級層面為例，2016 年，廣東省在總結多年組織開展第三方評價工作的基礎上， 制定出臺了《廣東省人大常委會開展預算資金支出績效第三方評價實施辦法》，進一步推進建立科學有效的人大預算績效監督體系；2017 年11 月，湖北省人大出臺了《關于進一步推進預算績效管理的決定》，要求各預算部門樹立績效理念， 將預算績效管理納入政府績效管理， 統籌推進預算績效監督工作；2020 年7月，云南省人大在全國首先出臺《云南省人大常委會關于加強預算績效監督的辦法（試行）》，進一步明確預算績效監督對象、監督內容和監督方式，為下一步加強績效監督工作提供操作依據。 從市級層面看，2014 年8 月，青島市人大出臺國內首部專門規范預算績效管理的地方性法規——《青島市預算績效管理條例》，首次以法律形式明確公共財政預算收支中的績效管理要求；2022 年3 月， 四川雅安市人大出臺《關于深入實施市級預算績效管理監督的辦法（試行）》，規定市人大應當建立績效公開制度，開展部門預算和重大項目績效工作情況的滿意度測評， 測評結果以適當方式公布。 從縣級層面看，2020 年11 月和2021 年4 月，浙江長興縣和安吉縣分別出臺了全國首個縣級《財政預算績效全周期監督管理工作規范》和《預算績效管理監督工作規范》，規范、引領和提升基層財政預算績效管理水平， 為人大系統監督預算績效管理工作設立了地方標準。

（二）從預算審查監督法定場景看，預算績效監督呈全過程趨勢

通過對31 個省份出臺的《預算監督審查條例》《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的實施意見》和《關于加強預算審查監督的決定》共計55 份文件進行描述性統計分析發現，人大預算監督的全過程均嵌入“績效”一詞，即以績效為重點開展預算監督工作。 圖2 即為各省份預算監督全過程涉及“績效”關鍵詞詞頻統計圖。

圖2 各省份預算監督全過程涉及“績效”關鍵詞詞頻統計圖

從預算監督的全過程來看，在預算編制環節，現有文件中有29 個省份在預算編制環節涉及“績效”一詞，其中主要內容是對預算草案的審查，包括審查年度預算績效目標、對以前年度績效評價結果的運用等。 在預算執行環節，25 個省份提及“績效”一詞，重點體現在對預算執行情況的監督，包括對兩重項目執行情況、 政府債務資金的使用情況等方面。 在預算調整環節，有9 個省份的文件中涉及績效監督，主要圍繞預算調整方案內容設置方面。 在決算審計監督環節， 有24 個省份主要針對決算草案內容審查作出要求，且側重于支出預算和政策的實施情況，提出對前期預算績效目標的完成情況進行監督。 在審計整改環節，有11 個省份主要對審計工作報告需包含的績效相關內容作出規定，建立人大常委會聽取審計工作報告機制，加大問題整改力度。 在跟蹤監督方面，有15 個省份出臺的文件中提到對支出預算，尤其是重點項目、專項轉移支付等方面進行重點監督。 此外，在預算公開以及監督問責方面，有14 個省份在預算績效信息公開、強化監督問責等方面作出規定。

除上述在預算監督全過程中對“績效”一詞進行描述性統計分析外， 部分省份還在文件中將預算績效監督作為獨立章節， 如《青海省預算審查監督條例》 中第六章預算績效管理監督部分、《陜西省預算審查監督條例》 中第六章預算績效管理和審計工作監督部分、《新疆維吾爾自治區人民代表大會常務委員會關于加強自治區本級預算審查監督的決定》中第六章關于加強預算績效的審查監督部分、 山東省《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的實施意見》 中關于推動全面實施預算績效管理部分等內容，以強化預算績效監督。

（三）從預算績效監督內容看，凸顯對重點支出和政策監督

近年來， 各級各地人大不斷擴大預算績效監督內容，向“抓重點”模式邁進，即人大開展預算績效監督，將監督對象、監督范圍放在重點部門、重點支出、重點項目以及重點領域等方面， 以提高人大預算績效監督效能。 此種模式與目前人大機構特點直接相關，一方面由于人大組織人員較少，面對眾多的部門和單位，不可能面面俱到，“抓重點”既與工作能力相匹配又能提高工作效率；另一方面，預算績效管理主體責任在預算單位， 目前我國全面預算績效管理正在推進之中， 人大預算績效監督也有一個從重點到全覆蓋的推進過程。

從地方實踐來看， 各地人大在開展預算績效監督工作時主要圍繞重點領域、 重點項目以及與人民生活密切相關的領域開展預算績效監督。例如，北京市人大財經委每年聽取市審計部門關于部門預算執行的審計情況，充分發揮審計監督揭示問題、促進健全體制機制的作用， 督促市政府不斷加強對重點領域和重大項目的預算管理。 2023 年，北京市海淀區人大選取重點部門及重點項目進行專題審議， 重點對中關村科學城建設、 創建全國義務教育優質均衡發展區、文物保護示范區、環境保護、國家森林城市建設、城市更新、現代農業等安排監督議題。目前，北京市已對兩重項目實行從預算編制到決算的全過程績效審查監督機制。 浙江寧波在預算績效監督方面也對重點項目進行高強度的評審活動， 定期開展過程性評估，并嚴格把控預算績效目標，資金額度在3億元以上的政府重大投資建設單體項目， 必須提交市人大常委會審議票決。此外，浙江溫嶺將民生相關支出作為確定績效監督范圍的依據，溫嶺市2017—2019 年人大預算績效監督范圍涵蓋生態環保、養老服務、美麗鄉村建設等社會公共目標領域。

（四）從預算績效監督方式方法看，呈多樣化協同發力趨勢

隨著各地積極探索人大預算績效監督工作，在制度設計基礎上， 各地人大也不斷豐富預算績效監督的方式方法，多舉并用，打出預算績效監督“組合拳”，切實加強對財政資金的審查監督，發揮資金使用效益。

1.專題調研。 開展專題調研，旨在將預算績效監督工作走深走實，保障資金使用效益。云南人大在政府債務方面著重從債券資金的支出進度、 績效情況以及可能的債務風險展開調研， 并對此加強審查監督。 浙江嘉興南湖區人大對事業單位國有資產開展特定問題調查，精準發現可能存在的問題，及時對財政支出進行調整。

2.聽取工作報告。各地推進預算績效監督的形式主要依靠聽取預算績效管理工作實施和績效評價結果的報告。 近年來，為加強監督效力，各地對聽取工作報告內容也作出了精細化要求，聚焦于重點領域，推進績效管理深入落實。2020 年，云南省人大聽取關于“三保”問題的專項報告，主要關注前期調研發現的問題點，后續對該專項工作進一步聽取工作報告，對審議意見落實情況持續跟蹤以加大監督力度。

3.引入第三方績效評價。 除傳統的預算審查監督形式外， 第三方專業力量的引入能為預算績效監督提供更加精準的評估。 2018 年至2021 年，廣東省人大重點關注民生、產業發展、生態環保以及基礎醫療衛生服務等領域， 并對7 個子項資金組織第三方評價，評價范圍累計392.52 億元，以此倒逼部門整改，提高財政資金使用效益。

4.預算聯網監督。 預算聯網監督可以有效提高績效監督工作的效率， 在預算績效監督中發揮重要作用（Niu M& Lin M，2020）。全面實施預算績效管理要求對績效做好運行監控， 并對預算執行進度以及目標實現情況進行監控（馬蔡琛和趙笛，2021）。在預算執行方面，廣東作為預算聯網監督建設的先行區，充分運用系統預警功能建設， 對預警問題及時進行處理， 并在全面查詢分析預算資金支出情況以及執行情況時注重突出重點。此外，廣東省各級人大可以通過聯網系統中的預算審查模塊， 提前介入預算審查，隨時掌握預算編制的流程以及動態變化。

5.代表、智庫專家團隊建設。 預算績效監督的一大有效手段是積極發揮人大代表、 智庫專家團隊的建言獻策作用。 2019 年以來，不少地方人大與高校、科研院所等合作建立人大預算監督研究基地， 充分發揮智庫作用。例如，北京市人大在中央財經大學和首都經濟貿易大學建立“雙基地”，三方協同成效顯著。 此外，很多地方人大組織開展績效專家評價會，積極吸納社會各界人大代表、 智庫專家對預算審查監督的建議。

四、 當前地方人大預算績效監督存在的問題及原因分析

近年來，我國各地方人大在預算績效監督方面取得了一些新進展，也實現了新突破，呈現出不少特色亮點。 但總體上看，與中國式現代化要求以及健全現代預算制度的目標仍有諸多差距，人大預算績效審查監督還未推動形成“緊日子”背景下的預算管理和預算監督的新模式、新機制，推動支出結構調整的力度還不夠，需在績效理念、制度機制、監督對象選擇、人才隊伍建設以及績效結果應用等方面深化落實。

（一）預算績效理念有待深化

隨著人大預算審查監督工作的持續推進， 預算績效理念逐步深入政府預算工作的各個環節， 但距離實現全面預算績效管理、 健全現代預算績效制度的目標仍有不小差距。 部分地方人大在預算審查監督文件中提到應將預算績效理念融入預算審查監督的方方面面，如北京市出臺的《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》中提到，督促同級政府及其有關部門貫徹績效成本預算理念，建立全過程績效監督機制。 但當前，大多數地方人大并未在相關文件中直接指明在預算審查監督工作中深化預算績效理念， 仍存在部分地方人大在開展預算審查監督工作時不重視績效管理， 人大代表和相關工作人員對開展全過程預算績效監督工作的重要性認識不到位， 對預算績效監督的具體內容和監督方式掌握不足， 績效監督工作缺乏主動性和創造性，難以落到實處。

（二）績效監督制度機制有待完善

一是頂層設計有待健全。 雖然部分地方人大已制定并實施了預算績效監督工作相關的決議決定和工作規范等政策文件，但尚未為預算績效監督出臺單獨的地方性法律，也缺乏總體層面的規范性文件和具體工作的實施指南，對進一步深化人大預算績效監督工作起到一定的阻礙作用。 二是對決算及審計的績效監督不足。 部分地方人大未單獨要求政府提交預算績效監督報告，部分地區財經委員會初審時，財政部門和審計部門尚未做到將重點支出的績效評價報告和績效審計結果提供會議參考。 三是對決算的績效監督機制仍需完善。 通過決算反映政府部門整體履職情況、 地方政府落實黨中央和省（市） 委中心任務完成情況以及政策實施效果的績效監督評價體系還需要深入研究，有關工作仍需進一步推進。

（三）績效監督對象選擇標準有待明確

當前，我國人大預算績效監督工作中存在監督對象選擇標準不明確， 隨意性較大， 選擇方式單一，科學性合理性不足等問題。 目前尚未出臺政策文件或工作指南對人大預算績效監督對象的選擇標準進行明確且詳細的規定， 選擇標準可能更多地以預算資金使用量、預算項目功能性、預算單位重要性為依據，存在較大的隨意性，對象選擇精準度不夠。 此外，目前多采用人為方式選擇績效監督項目，未充分利用“互聯網+”和大數據手段，“拍腦袋”決策的風險和不確定性較高，監督對象選擇說服力不足。

（四）績效監督人才隊伍建設有待提升

從人大預算績效審查監督工作性質來看，該工作具有復雜性、系統性的特點，工作內容包含財政、財務管理等相關的法律法規以及社會管理和民生保障等方面的知識，對預算績效監督人員的專業能力提出了極高要求。 但從我國地方現實來看，各地相關工作人員自身業務能力良莠不齊，接受預算績效培訓和學習的程度也參差不一，這為開展工作造成了一定阻礙。 在基層人大，這一問題的欠缺尤為明顯。

（五）績效監督結果應用有待加強

建設“全方位、全過程、全覆蓋”的人大預算績效監督體系，需要進一步加強對預算績效監督結果的應用，拓寬其應用范圍，使預算監督形成嚴格閉環。當前各地對預算績效審查監督結果的運用程度不一，地方相關制度文件涉及監督結果運用的內容不多，也尚未實現各省份全覆蓋。 現實中還存在部分地方績效審查后，在結果運用層面停滯，審過而不改；有的省市沒有全面按機制反饋落實，有的還停留在找問題、提建議層面，造成預算績效審查監督無法形成完整閉環 （郭巍等，2021）。 此外，人大預算績效監督結果在審計部門運用不足，人大與審計部門的合作還不夠深入，未形成監督合力。

五、 進一步完善地方人大預算績效監督的建議

結合當前現狀特點，考慮地方人大預算績效監督存在的不足，未來在中國式現代化進程中，地方人大預算績效監督需從樹立績效理念、構建制度規范、明確監督對象選擇標準、建設強有力的人才隊伍、強化績效結果應用機制等方面持續發力。

（一）強化預算績效監督理念，提高績效監督意識

強化預算績效理念、形成預算績效意識是人大預算審查監督工作順利開展的關鍵。 在制度建設層面，可借鑒北京市做法，注重在出臺的政策文件中強調預算績效理念，逐步樹立起人大代表和預算單位工作人員的預算績效意識。 在理論研究層面，應當邀請預算績效方面的專家學者為績效監督工作實踐提供如何將績效理念與監督工作相結合的理論指導和智力支持。 在實踐探索方面，在預算聯網系統中設置績效監督模塊是將預算績效監督理念融入人大預算審查監督機制的重要手段 （吳宇，2019）。 此外，還可參考美國績效審計專職專責的國際經驗，建立專門的預算績效監督機構，注重在日常工作中加強相關人員的預算績效監督意識，進一步將預算績效監督理念融入預算編制、審批、調整、執行等預算實施全流程。

（二）健全預算績效監督制度，完善績效監督機制

一是加強頂層設計， 除已出臺的實施意見、工作辦法等文件外，我國人大應針對預算績效監督工作涉及的重點和難點問題， 單獨制定并出臺專門的法律法規或規范性文件。 同時輔之以配套措施和相關實施指南，明確績效監督工作重點，逐步建立起績效監督制度規范， 促進形成科學精準的人大預算績效監督體系。二是完善決算及審計的績效監督機制，要求政府向人大報送專門的預算績效監督報告，明晰績效報告提交的時間、范圍以及具體內容，提高績效監督報告完成效率， 推動加強審計報告對績效管理的結果運用。 三是建立人大專委會對部門預算績效監督以及人大財經委對政府預算績效審查監督機制。 以省級人大為例， 專委會應更多關注部門年度整體的履職情況、 黨中央和省委重點工作和重點任務完成情況和效果；財經委員會也應構建對“四本預算”績效指標體系的監督機制，加強對政府整體戰略規劃、 黨中央和省委中心任務完成情況和效果的監督力度； 專委會還應強化部門整體和政府整體的決算績效審查制度。

（三）明確監督對象選擇標準，增強績效監督合力

針對當前出現的績效監督對象選擇標準不清晰、不明確的問題，我國人大應制定并出臺預算績效監督決定決議或實施細則， 對績效監督項目的選擇標準進行詳細闡述。 如， 除了將前文提到的預算資金使用量、預算單位重要性等納入選擇標準體系外，還應重點關注以往績效水平、項目風險點等，逐步構建起科學完善的績效監督對象選擇標準體系。 根據已構建的標準體系，運用云計算、“互聯網+”等新興技術，對績效監督對象的預算資金撥付和使用詳情、內控制度建設情況、 績效目標完成度等方面進行綜合評判， 通過大數據科學合理且精準地將績效監督對象篩選出來，提高監督對象選擇的說服力，從而能最大化地提高被監督對象的配合度，提升監督合力。

（四）充實人大系統人才隊伍，提升績效監督能力

新時期加強人大預算績效監督， 在人才隊伍建設上，全國及各地方需搭建起一支專業性強、業務水平高的團隊。 一方面，在充實人員隊伍方面，可參考類似北京市人大與首都高校共建研究基地的模式，積極發揮人大代表、智庫專家的專業力量，為預算績效監督提供強有力的理論保障。 還可參考廣東省人大在開展第三方績效評價的經驗， 借助第三方評價機構的專業性，為預算績效監督工作提供有效抓手。另一方面，在各地人大自身專業人員培訓上，也應加大培訓力度，如印發業務培訓手冊、組織前往標桿省份學習等，提升自身業務人員的專業能力。 此外，在預算績效監督工作團隊里， 各省人大還應積極引入技術人員，以增強對預算聯網監督的運用，并對現有的人員隊伍做好預算聯網工作培訓， 以大數據治理賦能預算績效監督。

（五）加強績效監督結果運用，切實提高監督實效

人大預算績效監督還應注重對監督結果的實際運用，以形成預算績效監督全過程閉環管理。從當前地方人大對預算績效監督結果運用的停滯現實來看，一方面，當前各省出臺的相關文件中，涉及審計整改的內容較少， 全國及各地方人大應對結果運用機制從制度規范方面加以落實， 以增強各地方對監督結果運用的法律約束。另一方面，針對當下人大與審計部門不夠深入這一問題， 可將預算績效監督結果推送至審計部門，以常態化機制加以固定，人大主抓重點領域， 審計部門結合預算績效監督結果開展全面精細化審計，二者形成監督合力，提高預算績效監督實效。

注釋：

①其中，省級《預算審查監督條例》共計27 個，省級《關于加強預算審查監督的決定》 共計11 個， 省級《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的實施意見》共計17 個。