高校優化經濟活動內部控制體系路徑探析
——基于Z 大學內控評價視角

●王 典 武 云

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了 《關于進一步加強財會監督工作的意見》，對新時代高校健全財會監督體系、 完善內部運行機制作出了頂層設計，提出了具體要求。 高校經濟活動內部控制體系作為規范權力運行與強化監督的重要抓手， 是合理配置高校公共資源及提升治理效能的內生動力。 《行政事業單位內部控制規范（試行）》明確要求單位每年應至少開展一次內部控制評價， 而內部控制評價具有及時查找內控缺陷的屬性， 能通過以評促改，以評促建，為優化高校內部控制體系提供可操作性方案。 在深化財會監督要求背景下， 結合單位發展實際， 高校應高度重視經濟活動內部控制評價，堅持以評價結果為指揮棒，及時梳理發現經濟活動運行中的重大風險點，有效應用內部控制基本方法，切實規范業務授權審批， 倒逼學校健全權力運行制衡與監督機制， 以合理統籌配置各類資源， 著力推進高校治理能力現代化建設。 本文以Z 大學為例，全面梳理學校開展經濟活動內部控制評價的具體做法、評價反饋學校內部體系建設現狀、并對發現內部控制運行中存在的問題及原因深入分析的基礎上提出優化學校內控體系路徑。

一、Z 高校經濟活動內部控制評價具體做法

Z 高校是一所隸屬于部委的綜合性大學， 一直以來學校高度重視經濟活動內部控制體系建設和評價工作，把完善內控運行機制作為規范業務流程和提升學校管理效能的關鍵環節，經過多年實踐探索， 分階段推進經濟活動內部體系建設， 并堅持對學校內部控制基礎情況開展全面、客觀評價，已經形成了一套較為完善的經濟活動內部控制體系。 本部分以Z 高校開展經濟活動內部控制評價的具體做法為抓手， 以標準化流程評估學校內控體系建設情況。

（一）明確學校經濟活動內部控制體系建設框架

根據財政部下發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》和每年的《年度行政事業單位內部控制報告編報工作的通知》 中關于填報體例要求，Z 高校內部控制活動主要從單位層面和業務層面兩級實施。 其中單位層面包括學校發展規劃、組織架構、決策機制、審計監察、關鍵崗位設置等控制環境，以單位層面內部控制推進相關歸口管理部門間、人員間聯通和牽制，實現學校規范化、高效化、有序化運行的目標。 業務層面依據必要評價的六大方面， 結合Z 學校業務實際，主要從預算、收入、支出、財務報告、政府采購、資產、建設項目、合同、科研項目、 信息系統等十個方面涉及的主要業務流程和關鍵控制點、具體控制要求、責任主體全面梳理。

（二）針對Z 高校經濟活動內部控制體系開展風險評價，明確重點關注領域

Z 高校風險評估工作以學校經濟活動內部控制框架體系為基礎， 對單位層面和業務層面具體業務活動關鍵控制點實際運行進行綜合研判分析，梳理形成學校風險數據庫。并通過對校領導層級、相關部門主要負責人、業務主管人員等開展問卷調查等方式， 從目標設定、風險識別、風險分析和風險應對四個階段開展風險評估， 形成學校年度風險排序結果，并識別當前經濟活動中的重大風險點，合理確定應對策略， 以明確內控評價重點關注方向。

在目標設定階段，Z 高校風險評估目標包括識別當前階段學校面臨的風險并排序，確定完善學校內控體系重點。 通過分析重大風險成因對學校制定風險應對策略提供指引，堅持培育風險管理文化，提升學校各級管理和責任人員對于風險的關注度與管控意識。通過強化人的思想意識，以撬動人的行為的主觀能動性推進完善學校內部控制體系。

在風險識別階段， 學校根據內外部控制環境和業務運行實際， 通過收集外部監管信息、查閱內部資料及業務運行樣本數據、開展調研訪談等方式收集第一手資料。 其中收集監管信息包括梳理上級主管部門對高校經濟業務活動的監管要求作為識別學校風險的上位法。 查閱內部資料及業務運行樣本數據包括學校組織架構、機構職責、經濟業務活動相關制度、 重要發文等機制設計類文件及實際業務中的抽樣數據， 掌握學校經濟業務活動管控方式和當前內控運行情況。 調研訪談是通過對學校治理層、業務部門主要負責人、關鍵崗位人員等開展走訪座談， 獲取學校層面及業務層面關于機制建設、 內部風險控制及以往發生的風險案例等信息。 在對第一手資料匯總基礎上，Z 高校對數據反復核實、互為驗證，確保資料本身真實可靠。 同時，通過篩選、提煉、對比、分類和組合等手段，梳理單位層面及經濟活動業務層面的風險點， 形成《Z高校年度風險數據庫》，明確業務風險領域及子風險。

在風險分析階段，Z 高校以 《風險數據庫》為基礎，結合制度建設、職責權限劃分、業務流程運行等開展評估并提出初步評價結果。 同時針對總體排序在前的風險領域及相應子風險，再次面對面訪談、實地調研，聽取相應人員對風險的理解及形成原因陳述，結合風險識別階段積累的案例數據， 確定重大風險領域。

在風險應對階段， 結合其他高校已有實踐和運行現狀， 針對重大風險點制定應對策略。

（三）Z 高校經濟活動內部控制風險評估結果

根據上述經濟活動內控評價框架， 結合風險評估調查問卷回收結果， 匯總獲取學校風險領域排序表。 經綜合研判，Z 高校風險領域主要集中于評價與監督風險、 信息化管理風險、無形資產風險、固定資產風險、合同管理風險五個方面。 這說明學校整體認為業務執行中上述風險發生的可能性較大， 需要引起治理層及業務部門的重點關注。

二、Z 高校經濟活動內部控制體系建設現狀

針對Z 高校經濟活動領域內部控制開展評價堅持以風險為導向， 以風險評估識別的高風險領域作為評價重點， 對單位層面及業務層面具體事項管控現狀進行評估。 經梳理發現Z 高校將內部控制嵌于業務管理全過程，建立起了一套較為標準化的、動態的、具有可操作性的學校經濟活動全面風險管理和內部控制體系， 但在單位層面及業務層面幾個領域仍存在部分缺陷。

（一）Z 高校經濟活動內部控制體系主要成效

Z 大學高度重視經濟活動內部控制的建設和評價工作， 將經濟活動內部控制深度嵌于管理全流程，并以評價為抓手，推進學校優化控制環境，強化業務各環節控制活動，以進一步規范權力運行制衡機制， 提升學校經濟活動風險防控及管理效能。

1.在組織領導方面，注重頂層設計，強化工作機制。 學校根據業務實際將經濟活動內部控制體系分為建設和完善兩個階段， 在建設階段， 成立專項建設領導小組并制定工作方案強化組織領導和內外協調， 確保內部控制建設工作落到實處。在完善階段，內部體系由學校財經委員會領導小組協同業務部門制定完善工作方案，組織專項工作會議、專題培訓， 持續推進學校經濟活動內部控制機制進入長效化運行軌道。

2.在內控體系完善方面，著力推進標準體系建設。 學校通過聘請專業機構構建標準化流程完善經濟活動內部控制體系建設，為經濟活動風險防控能力提供專業化支撐。 同時第三方咨詢機構協助資料梳理、 風險評估及問卷訪談等形成了學校層面和業務層面經濟活動標準化流程指南等系列操作手冊，在推進部門間業務流程銜接的基礎上更對各項改革任務下學校強化經濟活動風險防控關鍵點達成了共識。此外，學校依托預算管理一體化系統內嵌內部控制流程， 助力提升學校經濟活動風險防控能力及流程標準化和科學化水平， 更為學校預算管理一體化建設奠定了更堅實的管理基礎。

3.在強化內控應用上，以案例分享培訓，筑牢經濟活動風險防控機制。 學校聘請專業機構圍繞資產管理、合同管理、驗收管理和工程管理等業務層面凸顯的管理難點給出專項內控建議方案。 專業機構以其他同類高校的內控管理成熟經驗進行案例分享，并給出專業化補充建議。 學校以內控專題培訓方式在推進經濟活動各環節管理部門間業務交流的基礎上，更凝聚各方共識，建立起了一套較為系統的學校經濟活動內部控制管理體系范式。

（二）Z 高校經濟活動內部控制體系主要問題

經風險評價結果呈現，Z 高校經濟活動內部控制體系單位層面內部控制缺陷主要在監督評價方面， 業務層面內控缺陷主要分布在合同管理、固定資產管理、無形資產管理、信息系統管理等四個方面。

1.單位層面內部控制存在主要問題。 根據評價結果顯示，Z 高校內控評價發現單位層面內部控制缺陷主要在評價與監督方面。開展內控評價主要是指學校針對自身經濟活動內控體系的建立和執行有效性開展評價，得出評價結論等一系列過程。 開展內控監督是指上級主管部門、財政、審計、紀檢監察、巡視等外部監管部門及內部審計、 紀檢監察等內部監督機構， 對學校內控建立和實施情況開展檢查， 發現問題清單并出具整改報告的過程。具體來講，學校經濟活動內控評價監督缺陷主要集中于以下幾個方面。

在內部控制評價方面， 一是未按政策要求建立定期經濟活動內控自我評價機制。 盡管學校聘請獨立第三方開展了內部控制評價，對一定時期內內控執行有效性精確把握，但業務事項發生始終處于動態波動中， 風險點發生變化的可能性亦存在。 雖然學校將內控評價嵌入各年度經濟責任審計， 但未做到定期開展專項內控評價， 未及時更新風險數據庫， 這在一定程度上會影響學校對于內部控制執行有效性和風險領域的把握。 二是評價結果應用程度有限。 目前尚未形成內控實施情況實質性問責機制， 評價結果與下一年資源分配掛鉤程度也不大。

在內部控制監督方面， 因內部控制貫徹于學校經濟活動決策、執行及監督全流程中，內控監督與外部巡視巡查、 專項檢查等外部監督及學校內部財會監督、審計監督、紀檢監察監督等各類監督均密切相關， 將各類監督綜合運用形成常態化協同監督機制即是對內控控制的有效監督，但目前發現，各類監督大多獨立發揮效用未形成協同貫通監督機制，相應地未對內部控制實行全流程、 常態化監督。

2.業務層面內部控制主要問題。一是在合同業務領域， 主要風險點包括合同管理制度仍需優化， 制度中未明確學校層面合同主管部門。 且由于高校業務多且范圍廣，涉及合同類型繁雜，對各類合同的歸口管理部門也未在制度中固化。 對于不同類型合同管理標準及規范也需進一步精細。 合同承辦單位對合同履約情況的跟蹤、監督流程也不明確。

二是在固定資產領域， 主要風險點體現在資產盤點程序不規范， 資產交接手續辦理未及時情況仍占一定比例。 資產閑置情況仍存在， 且固定資產登記臺賬也存在更新不及時。

三是在無形資產領域， 主要風險點體現在管理制度不完善上， 各類無形資產對應歸口管理部門及職責權限不明確， 無形資產制度建設，管理范圍、內容和程序等方面都需進一步明確及流程化。 這也是在大量調研中高校無形資產管理普遍存在的風險領域。

四是在信息系統領域， 主要風險點在尚未形成具有集成互動且標準統一的網絡管理一體化平臺。 目前學校信息系統由多個相對獨立的系統組成， 且子系統均有自身運行規則。 一方面信息安全及獨立系統特有的工作模式阻礙了各類業務信息間的流轉與共享，另一方面系統產生數據冗余占用了較大存儲空間，造成了信息資源浪費及工作效率降低。

三、問題的原因分析

通過對發現問題梳理， 可以將內控缺陷歸屬于職責權限類、 制度建設類及機制流程類三個維度， 其中機制流程和制度建設方面內控缺陷占比較高。 從學校事業發展運行內容角度挖掘問題產生的原因， 可以概括為以下四個方面。

（一）“全員參與、人人有責”的內控意識亟須深化

高校內部控制體系關乎單位整體層面和業務運行的各重要環節，在新要求下，更應在全校范圍內樹立“我要內控”的主動意識及自上而下全員參與的內控環境。 對學校開展的訪談及問卷調查結果顯示， 目前校級治理層對內控重要性已入腦入心， 但仍有部分業務主管部門管理層及業務骨干單純認為內控是財務工作， 這一認識帶來的直接影響是在日常風險識別管控上主動性不足， 未將業務活動關鍵管控環節固化入制度和運行機制，同時工作方式也存在流于形式的現象。 這也是內控評價發現在機制流程和制度建設方面缺陷占比較高的原因。 全員有責內控環境氛圍不深入， 在很大程度上影響了學校內控流程執行、 全面風險管理的效果及內控評價工作的推進。

（二）對內部控制運行情況的監督和評價機制亟待流程化

在監督評價手段上， 針對內部控制運行情況的協同監督常態化機制未完全執行，沒有從全局性考慮， 以各類監督協同發力為抓手明確內部控制監督程序。 經梳理目前內控監督評價主要依賴于以下渠道， 一是在內部監督中， 審計部門將內部控制執行情況納入年度經濟責任審計內容開展檢查； 二是在外部監督中， 體現在財政監督重點關注資金內控，紀檢監察、巡視監督重點關注在管黨治黨責任履行及腐敗問題查找， 涉及內部控制針對權力制衡機制運行的監督。

在監督評價結果的應用上， 對內部控制建設完整性及執行效果常態化考核未完全執行，且考核結果運用程度不足。 調研發現內部評價和內控監督結果對預算安排、 資源統籌分配的指導力和約束力較為有限， 且評價結果對部門及干部考核的影響關聯不大。 這也是部分單位在完善內控體系建設上的主動性和積極性動力不足的原因。

（三）問責機制內嵌于內部控制體系的力度亟須強化

根據評價反饋學校目前已建立了較為完備的內部控制制度體系，評價結果發現的大部分問題并不是缺乏制度約束，更多是制度落實不到位，甚至是沒有執行。 如何把經濟活動內部控制的制度約束力轉化為學校管理效能，需要依靠人這一主體對具體業務的執行。 問責機制通過對個體行為正向激勵和處罰約束，正負約束疊加效應推進個體強化對制度執行的行為動力，因此可以將問責制置于學校內部控制各重要環節，通過對個體的雙重約束帶來的傳達效應推進內部控制制度的落實。

（四）內部控制業務執行數據集成對接仍有較大難度

學校實行全面風險管理，提升內部控制管理效能必須做到“流程可觀、過程可控、結果可溯”， 必然要有清晰的系統處理流程和節點數據為支撐。 學校通過統一信息系統平臺建設實現將重要業務系統數據集成并形成業務活動數據庫，數據間的對接和自動化分析結果一方面能提升流程執行力度，降低風險發生概率及管理成本，另一方面可以克服信息傳遞不對稱、工作程序繁瑣冗余等風險內控常見問題。 而現階段學校信息化系統由多個獨立系統組成的碎片化狀態，在客觀上造成了數據接口、信息集成難度均較大，更無法在短期內實現自動抓取業務執行數據助力提升內控管控效能。

四、優化Z 高校經濟活動內部控制體系建設的路徑

推進學校內部控制體系建設應站在推動學校治理體系和治理能力現代化的高度，著眼于規范權力運行和公共資源合理分配，著力于以解決內部控制單位層面和業務層面存在問題及原因為切入點、 有針對性采取應對策略， 推動完善學校經濟活動內部控制體系建設， 持續推進將內部控制運行效率轉化為學校治理效能。

（一）深化全員風險意識，提升風險防控的內驅力

學校內控建設關乎全局，必然要求要培養全員風險風控意識，凝聚全員有責的風險防范共識，應積極推進內控文化建設。 必要時可以聘請財政、審計、紀檢監察、風險管理領域專家和學者開展政策解讀和實務案例分享，以調動教職工的主觀能動性，推進個體結合崗位實際探索適宜的內控工作方法，提升學校各級人員的風險意識和底線思維。同時在日常可以通過利用公眾號、小視頻等動態化、 形象化載體加大風險案例宣講，增強職工風險識別能力并內嵌于工作中，以營造風險防控常態化氛圍，逐步適應“我要內控”的目標，讓風險防控入腦入心，并將內控建設外化為推進廉潔自律、風險防控的內生驅動力。

（二）健全學校內部控制體系專項評價協同監督機制，推進完善內控體系建設常態化剛性約束力

學校應定期開展風險評估， 動態調整更新風險數據庫。 在形成年度風險數據庫基礎上，明確風險評估頻率，定期或發生重大變化時對關鍵控制點中風險發生的可能性及其重要程度開展評估， 并有針對性地制定應對策略， 確保將風險控制在合理范圍內。

推進硬化監督評價結果運用的剛性約束力。 學校應逐步推進內部控制評價結果與資源分配實質性掛鉤機制，將風險防控責任壓實到部門主要負責人，要求其定期提交風險管理情況報告，對風險評估發現問題挖掘原因，建立整改機制。 實現風險管理情況、整改成果運用與預算分配和年度考核掛鉤，倒逼部門主要負責人提升風險管控動力。

認真編制年度內部控制報告，強化報告在日常管理中的運用力。 應嚴格按照上級要求及時上報年度內部控制報告，將學校層面和業務層面內控建設情況、信息系統內部控制建設情況全面梳理，及時發現并認真分析與年度內部控制建設相關的風險，重點關注上下年對比分析及重大偏差，強化報告發現問題整改落實，真正將年度學校內控報告嵌入日常風險防范。

（三）推進內部問責與外部問責聯動機制建設，提升學校內控體系運行效用力

問責制包括內部問責制和外部問責制，其中內部問責是指學校領導層對業務部門垂直問責及業務部門間的平行問責，強化學校履職行為及提升內控體系實施效率；外部問責是指上級主管部門、紀檢監察、外部審計等監管機構的垂直問責及公眾等利益相關者的社會問責，推進完善學校內控體系建設。

從本質上講， 內控體系執行效果由人控制， 學校引入內部問責制內嵌于內部控制運行中，通過強化決策層對部門的垂直問責，對個體激勵和約束機制以加強業務部門對單位內部控制體系的重視程度， 推進個體更進一步明確履職要求、行為規范和風險管控。部門間的平行問責強化溝通協調， 正向推進學校內部控制運行效率提升。 同時內部控制作為規范權力運行的重要抓手， 對于防范廉政風險具有重要推動作用，引入外部問責制，來自于外部監管機構的垂直問責和公眾的社會問責等多重壓力驅動下倒逼學校推進自身內部控制體系完善。

（四）推進信息融通及數據共享，夯實學校內控體系運行的保障力

學校應盡快建立統一數據標準體系，數據標準化一方面打通了系統設置壁壘， 運行規則統一化是推進信息融通和數據共享的基礎和關鍵環節， 學校應結合業務系統運行現狀，優化財務、資產、采購、合同、建設項目、科研項目等數據標準， 逐步推進系統對接和數據互聯， 以統一數據庫系統支持對關鍵業務環節的常態化監督， 以數據庫強化對學校風險領域管控。

同時應將學校層面及業務層面關鍵控制點、審批流程、管控規則等內嵌于統一數據系統中，用數據記錄業務產生數據，并整合于統一數據庫，實現業務系統互聯互通、數據庫動態監控、全程留痕。并通過設置自動觸發重點業務節點的風險識別、分析、預警等手段，實時診斷內控風險發生可能性， 逐步推進經濟活動內控向自動化轉化。 在提升風險管理效率、 精細化管控流程的基礎上縮小人為裁量空間，規范權力運行。

五、結語

高校經濟活動內部控制體系建設作為提升學校治理能力的重要一環， 是一項需凝聚人力、財力、智力、技術等多方資源的系統工程，并長期處于修正和完善動態變化中。高校應牢固樹立全員參與、 人人有責的主動內控意識，引入雙重問責機制，以信息化為抓手進行全面風險管理，并通過定期風險評估、動態調整風險數據庫， 及時識別重大風險并采取應對措施開展專項內控評價與協同監督，以構建“內外推進力+智能化”的高校內控體系運行機制規范權力運行、 提升全面風險防控能力及治理效能。