我國財政機構設置基本架構的內在邏輯探析（上）
——基于現代財政治理中財政監督和財政法制的要求

●叢樹海

財政作為國家理財工具，歷來被賦予資源配置、收入分配和經濟穩定與發展三大功能。 “財政職能主要包括三大內容，首先財政的資源配置職能， 即對不能由市場提供的產品，通過政府預算政策來提供；其次財政的收入分配職能，即調節收入分配與財富的分配，使之符合社會公認的公平或公正狀態；最后，財政穩定經濟的職能，即運用財政政策實現經濟穩定持續健康發展。 ”“財政政策的目標總體上分為微觀和宏觀目標。 財政政策會影響社會資源的使用方式和產品結構， 因此財政具有資源配置職能，財政政策會影響收入分配狀況，因此財政具有收入分配職能，財政政策對宏觀經濟具有重要影響，因此財政具有宏觀調控職能。 ”可見，財政理財的功能在現代國家功能中的作用和地位，不僅僅表現為“收”“支”活動，而且在收支活動中具有提供公共品、收入再分配和調控宏觀經濟的職能。 黨的十八屆三中全會在布局深化財稅體制改革時，首次提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，認為“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。 必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”。顯然，黨的十八屆三中全會是從國家治理的層面，圍繞市場在資源配置中起決定性作用的深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式上， 重新認識財政的地位和作用，強調了財政不僅是國家治理的組成部分，而且是整個國家治理的基礎和重要支柱，這就把財政理財職能的整體性、 全局性和重要性完整地描述出來。 財政工作實踐和財政職能實現的重大意義從此進入一個“新時代”。

一、財政基本功能界定和財政機構分工

（一）我國政府組織和機構設置

作為國家治理的基礎和重要支柱，財政組織和機構要順應國家治理的基本架構。 國家治理通過政府組織體系和具體機構設置來實現，國家治理的組織體系和機構設置非常復雜和龐大，總體上，可以劃分為縱向和橫向兩個方面。

縱向看，我國作為單一制國家，政府組織和機構首先劃分為中央政府組織與機構、 地方政府組織與機構兩個層次， 地方政府組織與機構又劃分為省級（省、自治區、直轄市）、地市級（市、自治州、區）、縣級（縣、市、區、自治縣）、鄉級（鄉、鎮、街道），共四個層級。 因此，我國政府組織和機構總體上劃分為中央、省、市、縣、鄉共五個層級。

橫向看，按照中央政府的統一部署，一級政府按職能設置組織和機構。 例如，2023 年，國務院主要由國務院辦公廳1 個、 國務院組成部門26 個、國務院直屬特設機構1 個、國務院直屬機構8 個、國務院辦事機構2 個、國務院直屬事業單位14 個等六類機構組成。

在國務院26 個組成部門和10 個直屬機構中，承擔財政收支職責的是財政部（主要職責見表1）、國家稅務總局和海關總署。

表1 財政部主要職責一覽

（二）財政有關職責的機構分工

在財政有關職責分工方面， 要求對稅政管理、 非稅收入管理和中央行政事業單位的國有資產管理進行職責分工。

1.稅政管理職責分工。財政部負責提出稅收立法建議， 與國家稅務總局等部門提出稅種增減、稅目稅率調整、減免稅等建議。 財政部負責組織起草稅收法律、 行政法規草案及實施細則和稅收政策調整方案， 國家稅務總局具體起草稅收法律、 行政法規草案及實施細則并提出稅收政策建議， 由財政部組織審議后與國家稅務總局共同上報和下發。 國家稅務總局負責對稅收法律、 行政法規執行過程中的征管和一般性稅政問題進行解釋， 事后向財政部備案。 財政部負責組織起草關稅法律、 行政法規草案及實施細則，海關總署等部門參與起草，由財政部組織審議后與海關總署共同上報。 關稅稅目稅率調整由國務院關稅稅則委員會負責。 關稅稅收政策調整方案， 由財政部會同有關部門研究提出。

2.非稅收入管理職責分工。 財政部負責制定和組織實施非稅收入國庫集中收繳制度，負責非稅收入賬戶、收繳方式、退付退庫等管理。國家稅務總局等部門按照非稅收入國庫集中收繳等有關規定，負責做好非稅收入申報征收、會統核算、繳費檢查、欠費追繳和違法處罰等工作， 有關非稅收入項目收繳信息與財政部及時共享。

3. 中央行政事業單位國有資產管理職責分工。財政部負責制定行政事業單位國有資產管理規章制度，并負責組織實施和監督檢查。國家機關事務管理局負責中央行政事業單位（即國務院各部門、 各直屬事業單位，最高人民法院，最高人民檢察院，有關人民團體等）機關和機關服務中心等的國有資產管理， 承擔產權界定、清查登記、 資產處置工作，制定中央行政事業單位國有資產管理具體制度和辦法并組織實施，接受財政部的指導和監督檢查。中央行政事業單位按規定負責所屬事業單位（機關服務中心等除外）及派出機構的國有資產管理。

（三）財政部關于財政收支的主要職責界定

作為國務院組成部門之一， 財政部主要負責財政收支的組織和管理職責，“負責管理中央各項財政收支”，具體見表2。

表2 財政部關于財政收支的組織和管理職責界定

由表2 可見，收入方面，財政部主要負責各項收入（包括稅收和非稅收入）政策制定和管理； 國家稅務總局主要負責實施對各項收入（包括除關稅外各項稅收收入和非稅收入）的征收管理； 海關總署主要負責對關稅收入的征收管理。支出方面，履行中央政府職能的各部門支出和中央經濟發展支出和中央投資項目支出，由財政部負責安排并管理。

（四）“一體”或“分設”：財政收入和支出組織與機構設置的關鍵問題

在明確了財政管理體制， 解決各級政府之間財政關系的基礎上，就一級財政組織而言，如何設置財政收入和支出組織與機構， 則關系到財政職能實現的進程及其效率。 具體有三個關鍵問題：其一，財政收支組織和機構的設置，即財政收支關系；其二，財政預算與財政支出的組織和機構設置，即財政支出間關系；其三，財政資金管理的組織和機構設置，即財政資金管理關系。 本文僅討論前兩個問題。

總體來看， 對上述三個關鍵問題的處理，即是由一個機構統一管理，還是由兩個或兩個以上不同機構分別管理，也即財政收入組織和財政支出組織，采取“一體化”設置，或采取“分設制”設置，將會影響財政職能實現的進程和效率。 因而必然成為財政監督的首要問題。

二、財政收與支機構的“一體”與“分設”

建國以來，除關稅外，我國長期實行財政收入“一體化”管理的組織形式，即由財政部統一管理各項財政收入，包括稅收收入和非稅收入。 建國初，政務院就確定建立副部級稅務總局，1950 年1 月財政部正式設立稅務總局，1988 年5 月，稅務總局改成國家稅務局，仍歸口財政部管理。適應1994 年分稅制改革，為更好發揮財政職能作用， 把財政部門從具體組織征收管理的事務性工作中解放出來， 進一步增強財政宏觀調控能力，促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續快速健康發展，同時，也為適應我國開始實施的分稅制財政管理體制需要，我國對稅務管理機構也進行了相應配套改革，1993 年4 月， 國務院設立國家稅務總局作為主管稅收工作的直屬機構，并升格為正部級。 至此，我國財政收入組織和機構改為由財政部和國家稅務總局 “分設”，即稅收由國家稅務總局征管， 非稅收入由財政部征管。

伴隨國家治理機構的逐步深化，財政部在社會主義市場經濟中承擔的“宏觀調控”職能和支出分配職能日益強化，其所承擔的非稅收入征管職能也逐步釋放出來。 2016 年，財政部發布《關于印發〈政府非稅收入管理辦法〉的通知》（以下簡稱《非稅管理辦法》），規定“各級財政部門是非稅收入的主管部門”（《非稅管理辦法》第七條）。 同時，各級財政部門作為非稅收入的主管部門，在對“非稅收入實行分類分級管理”（《非稅管理辦法》第五條）的情況下， “財政部負責制定全國非稅收入管理制度和政策，按管理權限審批設立非稅收入，征繳、管理和監督中央非稅收入，指導地方非稅收入管理工作。縣級以上地方財政部門負責制定本行政區域非稅收入管理制度和政策， 按管理權限審批設立非稅收入，征繳、管理和監督本行政區域非稅收入”（《非稅管理辦法》第七條）。

另從釋放具體征管業務上，規定“非稅收入可以由財政部門直接征收， 也可以由財政部門委托的部門和單位（以下簡稱執收單位）征收”。但“未經財政部門批準，不得改變非稅收入執收單位”“法律、 法規對非稅收入執收單位已有規定的，從其規定”（《非稅管理辦法》第十一條）。

顯然，財政部發布《非稅管理辦法》之后，財政部門在非稅收入方面所履行的主要職責是“加強非稅收入執收管理和監督” （《非稅管理辦法》第十四條）。

綜上可見， 在歷經了對稅收收入的直接征管到制定政策與征管分離之后， 財政部又逐步釋放了對非稅收入直接征管的職責， 除整體管理收入政策和基本制度， 以及對收入的預算管理外， 財政部的職責業已過渡到以支出管理為主。 我國財政對收入的管理實行了“分設化”。

（一）財政收支組織和機構的“一體化”模式

收入組織和機構一統財政部， 并由財政部統一制定政策制度， 同時實施征管的收入組織架構，其本質是財政部統管財政收入和支出，即財政收支管理“一體化”。

財政收支組織和機構“一體化”模式的基本優點表現為：其一，財政收支管理的權力集中在一個部門， 對貫徹中央和國務院的有關方針政策，不存在部門理解上的差異，貫徹效率高、落實實施快。其二，財政部門統管收入和支出，有利于預算平衡，收支平衡在一個部門里實現，減少了部門溝通的障礙和矛盾，“量入為出”和“量出為入”的理財思想比較容易得到現實結合。 其三，基于對征管實踐的了解， 政策調控和制度制定更符合實際需要， 政策面和征管面比較容易匹配，既使得政策和制度易于貫徹落實，也利于征收管理與政策制度和諧，征管工作順利進行。

相應地，“一體化” 也客觀存在一些不足：其一，財政部門一個機構既負責財政收入的組織和管理，也負責支出的組織和管理，可能導致政府財政部門的權力過大，其職能范圍和管理的實際影響力遠遠超過一般的政府職能部門。 其結果，有可能導致財政部門職能龐大，宏觀調控、微觀政策和具體管理實務累累、不堪負擔，從而導致顧此失彼，不利于集中精力管方向管大事。 其二，一個部門管理全部財政收支，雖有利于預算平衡，但也可能導致在經濟困難時期， 收入增長緩慢或未達預期目標時，通過減少支出來實現預算平衡，理財上可能偏于保守。 其三，一個部門管理收支在易于平衡的同時，可能掩蓋收支之間已經存在或潛在存在的不平衡矛盾。

（二）財政收支組織和機構的“分設制”模式

收入組織和機構從財政部門分離出來，財政部門主要負責收入立法、制定收入政策和基本制度，收入制度的細則和征收管理從財政部門獨立出來， 由其他機構如國家稅務總局、海關總署和其他政府部門負責的組織架構，就是財政收入組織和機構的“分設制”。

財政收支組織和機構“分設制”模式的基本優點表現為：其一，有利于財政部門在貫徹落實黨中央和國務院大政方針時，集中精力致力于宏觀調控，專職于政策研究和調整，更好地服務于政府各職能部門履行職責的需要，從而真正成為“國家治理的基礎和重要支柱”。 其二，收支組織分離后，有利于收入機構專注于經濟與財政收入關系， 尊重經濟財政規律，避免“過頭稅”，從平衡“壓力”中解放出來，可以及早暴露收支不平衡的矛盾，從而將“量入為出”與“盡力而為”結合起來。 其三，兩個不同的政府部門分別司職收入組織和支出組織，雖然有可能增加工作協調精力，但同時也是一種部門“約束”機制，有利于相互制約相互監督。

財政收支組織和機構“分設制”模式也同樣存在不足，表現為：其一，兩個政府部門分別司職收入職能和支出職能，可能“人為”增加部門之間的協調工作量，加大工作難度，特別是在兩個部門同級別的情況下，“交易成本”增大。其二，財政收支平衡是財政理財思想的核心，也是財政工作中的重點，收支機構分設后，收支之間的“天然”關系被組織機構分設“人為”割裂開來，平衡的難度加大，支出主管部門更多考慮政府履職和現有開支規模的需要， 收入主管部門更多考慮經濟發展所能提供收入的可能， 兩個部門考慮問題的站位和思路有所不同。其三，在財政部門仍然負責收入立法和基本政策與制度制定的情況下， 其政策制度有可能與具體執行困難之間出現差異， 政策制定部門對征管實踐的了解可能不足，從而導致執行難度加大。

財政收支組織和機構分設模式下， 財政部門負責立法、制定政策制度、偏于宏觀管理、不再具體管理收入的模式， 使得財政部好像變成了“支出部”。 其實不然，事實上，財政部不僅是“支出部”，而且還是收入宏觀政策部。這種狀況決定了財政部門在制定國家宏觀調控政策和編制國家整體預算方面，仍然具有更大的權力，某種意義上或者更確切地說， 是在宏觀決策和預算安排上具有更重要的地位。由此，我國現行收支組織和機構“分設”安排下，我國財政收支職能分工如表3 所示。

表3 我國財政收支職能部門分工表