縣級財政運行綜合績效評價實踐探索

●李慶軍 劉 欣 韋 強 蘇 亞

一、引言

財政績效管理作為政府績效管理的重要組成部分， 是建立現代財政制度、 深化預算制度改革的重要內容和必然要求。 近年來，各級財政部門認真貫徹落實黨中央、國務院的要求，不斷探索推動全面預算績效管理工作， 強化績效理念和效率觀念，財政績效管理工作取得了諸多成效。

縣級政府作為我國農村牧區的區域性政權設置區劃 （內蒙古自治區的旗、盟相當于縣、地區一級的行政區劃），城市區級政府也具有區域經濟管理、民生保障、社會服務等政權組織運行功能， 二者在國家政權組織結構中處于承上啟下的關鍵環節， 也是統籌城鄉發展的樞紐和社會運轉的重要基石。 縣級財政是政府組織收入的前端和政府支出的末端，也是政府民生保障、調控經濟的著力點，縣級財政作為加強預算支出管理、 優化財政資源配置的重要環節，也能真實地反映出我國財政體制機制建設和運行狀況。 加強縣級財政預算績效管理的根本目的就是要改進預算支出管理、 優化財政資源配置，促進公共資源科學合理配置，進一步提高基礎公共產品和服務的質量。 同時，縣級財政部門也具有財政業務完備性和普遍代表性的特點，可以看作財政系統的基本管理單元。但是在實際工作中，各地縣級財政推進全面預算績效管理工作進展不平衡， 部分地方存在績效理念和支出責任意識薄弱，以及信息系統、人才隊伍、指標體系、績效評價機構等基礎建設工作比較滯后問題， 與深化體制改革要求和社會期望還有差距，在一定程度上制約了績效管理工作的深入開展。 正是綜合考量以上因素， 財政部也曾多次制定縣級財政綜合績效管理考核文件， 各省區市也持續開展對下財政綜合績效考核實踐和探索。本文以內蒙古自治區4個地區所屬的旗縣區財政綜合績效評價為例， 研究建立縣級財政運行綜合績效評價指標體系， 以期為縣級財政運行綜合績效評價提供適度參考。

二、內蒙古開展縣級財政運行綜合績效評價實踐

我國經濟社會進入新常態，政府績效管理成為我國建設服務型政府、大力推進政府公信力與執行力的關鍵抓手。 財政預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分， 對政府履行社會管理職能、 推動經濟高質量發展起到重要的引導和支持作用， 全面實施財政預算績效管理有利于不斷完善政府績效管理制度， 進一步推動公共財政體系建設和政府職能轉變。在構建全方位預算績效管理的總體格局下，內蒙古自治區將各級政府收支預算全面納入績效管理， 將下級政府財政運行綜合績效納入重點評價范圍，有利于促進政府部門提高管理效率，提升公共產品和服務的質量，改善決策管理和服務水平，不斷深化財稅體制改革， 進一步轉變政府職能和完善公共財政體系。

內蒙古自治區開展2021 年度下級財政運行綜合績效評價工作， 重點關注旗縣區財政收入規模、質量和支出的保障水平，還主要關注了減稅降費等財稅政策執行情況、 規范政府債務管理等方面。 本次開展的下級財政運行綜合績效評價工作從全區103 個縣級行政區劃單位選擇4 個典型旗縣區，所選地區包括2 個內蒙古東部旗縣區（呼倫貝爾市的牙克石市、興安盟的扎賚特旗）和2 個西部旗縣區（包頭市的東河區、鄂爾多斯市的伊金霍洛旗），上述地區財政收支規模、經濟結構、人口總量等都具有一定代表性和差異性。

（一）確定績效評價范圍

縣級財政運行綜合績效評價范圍包括政府“四本預算”在內的全部財政收入和支出，涵蓋了保障能力、規范管理、財源建設、成本控制、運行效率等財政運行各個方面， 反映財政工作的完成過程和實現目標的效果。 2012 年9 月財政部印發《預算績效管理工作規劃（2012—2015 年）》，并根據《規劃》制定了配套文件《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》，從2012 年開始對“國家民政部批準的縣、縣級市和旗（以下簡稱縣）”開展縣級財政支出管理績效綜合評價。 自2012 年以來，各級財政部門開展下級財政運行綜合績效評價試點工作，財政部也多次印發年度“地方財政管理績效考核”的辦法和“縣級財政管理績效綜合評價”的方案，指導地方開展工作；許多高校和研究機構也在理論應用方面進行了研究探索， 在財政績效綜合評價相關理論研究和實踐探索方面構建起了績效指標框架體系，但是相關評價指標并未達成共識，需要從全面推進財政運行綜合績效評價工作背景、目的、用途等方面深入分析，認真研究探討評價方法， 建立符合當地實際的縣級財政運行綜合績效評價指標體系。

（二）明確財政運行綜合績效評價目的

縣級財政作為財政管理的基本單元， 要把績效理念融入預算編制、預算執行、監督管理和結果應用全過程，形成管理閉環，做到預算“編制有目標、運行有監控、監督要問責、結果有應用”。 縣級財政運行綜合績效評價就是要審視上述財政管理環節完成的合規性、經濟性、效率性和效益性，對財政管理過程和財政運行結果進行評判， 進一步增強地方支出責任和效率意識。

1. 衡量地方財政在財源建設方面的努力程度。 統籌加強財政收入征管和落實減費降稅政策實施，做到“應收盡收”“應退盡退”，例如在財源建設考核方面將減稅降費目標、稅收收入占GDP 比重等作為考核內容， 考核地方財政組織收入的努力程度和實際效果。

2.評價地方財政的保障能力。 分為總體的財力保障能力和重點領域的保障效果， 如通過綜合可用財力、 轉移支付依賴程度的考核評判地方總體財力，用重大任務支出、民生支出和“三保”支出等考核評判地方財政支出重點領域的保障能力，引導財政支出投向。

3. 分析財政運行效率。 包括預算的編制、執行、國庫支付、政府采購等運行效率，以及公共服務支出投入產出比等， 激勵縣級政府提升財政運行效率。

4.反映財政支出經濟性。 加強政府運行的成本管理，通過財政供養人員、“三公”經費、公共服務投入產出對比、行政管理支出、政府“過緊日子”等情況的考核和分析，設置具體指標，引導建設節約型政府。

5.抵御風險的能力。 防風險主要考慮債務負擔、地方財力等因素下的財政平衡能力，一般是從政府債務率、負債率反映政府債務風險，從政府債務規模、償債能力、“三保”措施判斷財政穩定性，通過對財政風險防范、平衡能力、穩定措施等研判財政可持續性。

（三）梳理財政部相關文件

通過梳理財政部出臺縣級財政管理績效綜合評價文件， 為制定縣級財政管理績效綜合評價指標框架體系提供指導和參照。

2012 年財政部《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》設定3 個一級指標：一是重點支出保障程度 （占60%權重）， 二級指標總體保障評價占20%的權重、分項保障評價占40%的權重，分項保障內容包括教育、醫療衛生等6 項民生支出；二是財政供養人員控制（占20%權重），未設二級指標，評價實際在職的財政供養人數控制情況； 三是財政管理水平（占20%權重），包括預算收支平衡、總預算暫存暫付款、債務風險、年終結轉等4 項二級指標。

2015 年財政部的《2015 年縣級財政管理績效綜合評價方案》包括了5 個方面一級評價指標：一是規范預算編制（占20%權重），包括公共財政年初收入、 支出預算到位率和預算收支平衡3 個二級指標；二是優化收支結構（占20%權重），包括提高收入質量和優化支出結構2 個二級指標， 后者包括重點支出占比、人均重點支出、其他重點支出占比3 個三級指標；三是盤活存量資金（占20%權重），包括清理壓縮結余結轉資金、總預算暫付款和暫存款3 個二級指標； 四是加強債務管理（占20%權重）， 評價內容重點關注政府性債務率、償債率、新增債務率等方面；五是控制財政供養人員增長（占20%權重），通過在職財政供養人員數與標準對比，以及其年度間變化反映控制情況。

而財政部《2018 年縣級財政管理績效綜合評價方案及結果的通知》 包括了6 個方面一級評價指標：一是規范預算編制（占20%權重），包括公共財政年初收入、支出預算到位率和預算收支平衡3個二級指標，這個指標內容和權重與2015 年的縣級財政管理績效綜合評價方案相同； 二是強化預算執行（占15%權重），包括一般公共預算支出進度和財政存量資金規模2 個二級指標； 三是提高收入質量（占10%權重）， 與2015 年評價方案相比， 這個指標內容放在優化收支結構一級指標下面；四是優化支出結構（占10%權重），主要考核5類與民生直接相關的支出以及8 類與民生密切相關的支出所占的比重，2015 年評價方案的這個指標內容也是放在優化收支結構一級指標下面；五是增強財政可持續性（占31%權重），包括兜住“三保”底線、政府債務管理、財政暫付款項規模、財政供養人員規模4 個二級指標； 六是加大預決算公開（占14%權重），主要從預決算公開及時性和完整性來評價。

（四）借鑒部分省區市工作實踐

近年來， 各地不斷探索建立對下財政運行綜合績效評價指標體系，取得顯著成效。北京市2019年啟動對下財政運行綜合績效評價， 評價主要內容是各區財源建設、保障能力、成本節約、管理規范、運行成效等5 個方面，形成了5 個一級指標、16 個二級指標、35 個三級指標構成的共性指標框架， 編制了績效評價指標手冊應用于財政運行綜合績效評價。 山東省2020 年選取濟南市、濟寧市作為推動市縣改革攻堅試點， 開展縣級政府財政運行綜合績效評價，實施重點縣推進計劃，逐步形成保障能力、財政收入績效、財政支出績效、財政管理規范性和財政可持續性5 個方面評價指標體系。 同時將試點覆蓋面持續擴展，積極探索市縣鄉三級同步開展政府財政運行綜合績效評價， 進一步拓展縣級財政運行綜合績效評價深度和廣度。河北省廊坊市指導12 個縣級政府設定財政運行績效目標，選取固安縣、香河縣作為縣級財政運行綜合績效評價試點，聚焦財政運行“收、支、管、調、防”5 個方面，評價指標從財政收入、財政支出、規范管理、運行成效、可持續發展等方面實現“四本預算”之間的銜接和全覆蓋。 江西省2021 年選取贛州市作為下級政府財政運行績效評價試點，設定了財政預算編制、財政預算執行、財政預算績效管理、財政透明度及信息化水平、風險防控和財政運行監測等6 項共性指標。

綜上， 各地大體圍繞以下幾個方面建立評價體系：一是財源建設方面。 從涵養財源制度建設、收入完成情況等方面反映各地財源建設、 激活財政發展內生動力等方面的主動性、 努力程度以及取得效果。 二是保障能力方面。 從收支情況、收入質量和收支平衡能力分析各地政府履職和政府運行的財力總量、預算統籌、結構與風險等財政保障方面的情況。三是規范管理方面。通過法制財政建設考核、預算績效管理考核、審計報告指出的問題反映財政管理合規性和規范程度。 四是成本控制方面。 引導和激勵各地在行政管理、民生保障、重大項目和投資等方面控制成本， 將成本節約理念融入財政管理的各個層面。五是運行效果方面。從重大政策落實、推動經濟社會發展、債務化解、風險防范和保持財政穩定性持續性等方面的成果，反映地方財政運行效果和應對風險挑戰能力。

（五）建立內蒙古縣級財政運行績效評價指標體系

在指標體系的設計上，參照財政部制定實施 “縣級財政支出管理績效綜合評價指標”以及梳理地方“縣級財政支出管理績效綜合評價指標”， 明確指標選取的基本原則，根據預算法以及預算法實施條例、預算績效管理實施意見等相關要求，整理出初步的評價指標。 將篩選出的指標制作調查問卷， 發放給高等院校、咨詢機構、會計師事務所相關專家學者、 財政干部等進行了調查咨詢， 請各領域專家根據工作經驗對指標合理性、重要性進行判斷，在調查問卷中進行指標評分， 將獲取的調查問卷進行整理， 依據問卷的征求意見增補修訂了部分指標，刪除得分較低的指標， 匯總保留了財政運行主要指標， 對部分指標完善表述形式，得到42 條初選指標。

本文根據財政管理一般概念和專家學者、財政干部問卷調查結果，以及績效、行業專家討論和分析，從結構上對初選指標進行了歸類整理，最終，將縣級財政運行綜合績效評價指標分為4 個一級指標 （分別為財政收支、財政管理、財政運行以及風險防范）、15 個二級指標、39個三級指標， 具體指標體系見表1所示。

表1 縣級財政運行綜合績效評價指標體系

三、縣級財政運行綜合績效評價存在的問題

財政運行綜合績效評價與部門整體支出績效評價相比，其綜合性、系統性、整體性更強，包括了縣級財政“四本預算”的全部收支；也不同于項目支出的績效評價，涉及預算編制、預算執行、財政管理、財政運行和監督等各個環節，在開展縣級財政運行綜合績效評價實踐中， 可以發現存在以下幾方面問題。

（一）評價方法方面

在績效評價中，評價方法不夠全面，通常采用的是比較分析法、標桿法、因素法、專家評判法、定性和定量結合、動態和靜態結合等評價方法。 但在評價財政資金效率方面的指標時，往往要對多指標的投入和多指標產出的結果評價，如醫療衛生的投入和產出效率評價，投入不單是醫療衛生的資金投入，而且包括醫護人員的數量、醫療設備、醫院建設等歷年投入，產出也包括病人接診數、醫院病床數等多個方面，所以簡單地用一項投入、對應一項產出作出的績效評價就不會科學準確。所以需要采用更多的數理統計分析方法，借助計算機軟件處理收集的數據， 可以選擇的方法如數據包絡分析法、層次分析法、模糊綜合評價法等，更多應用于公共服務、民生保障方面產出效率指標評價。

（二）評價指標方面

一是各地指標體系不統一。 財政運行綜合績效評價與項目績效評價不同， 財政部出臺了項目績效評價管理辦法， 規范了評價指標體系和報告內容，統一了項目評價的一、二、三級指標。 而財政部出臺的對下級財政（包括省區市和縣區級）綜合績效評價指標只有在開展績效評價年度文件中規定了幾個方面的評價內容， 各地財政自行開展的財政運行綜合績效評價在指標體系方面各自進行探索，依據績效評價的概念、原則和政府財政工作重點、當地實際等進行設定。 由于各地的全面預算績效管理實施情況不同，經濟結構、規模、人口、環境等不同， 導致地方政府和財政部門關注重點也不一樣， 因此， 各地建立指標框架有一定的相似性，但評價指標尚未完全達成共識，指標權重和評分方法也各不相同， 不能統一衡量各地財政運行情況。

二是指標沒有突出不同層級財政指標的特點。 例如，省級財政與縣區級財政在地方財政管理體制改革、事權與支出責任劃分、轉移支付資金管理等方面的職能和職責均有不同，不能直接套用。但是在各地的工作實踐中， 發現有簡單照搬上級財政運行綜合績效評價指標的現象。

三是指標體系較多反映年度目標， 較少體現中長期規劃， 沒有統籌建立中長期規劃與年度工作計劃相結合指標體系。

（三）評價標準方面

績效評價通過被評價對象與標準值對照才能評判績效優劣， 當前財政運行各項評價指標的標準尚未全部建成，而標準值缺乏或者不合理，導致評價結果出現偏差。 有些指標國家已經出臺了明確等級標準， 如債務率按照債務與綜合財力的比值劃定了紅、橙、黃、綠四檔，可以直接應用；但是多數的評價指標，缺少統一的標準值，如民生支出比重、預算支出進度等，在測算縣級綜合績效評價實踐中， 評價機構多數選取了全省的平均值作為這類指標標準值， 但各地政府履職情況和財力均有不同，與平均值對照，不能很好地反映財政綜合運行情況和財政管理的努力程度。 對于規范性方面的評價指標，如財政可持續性、成本節約這些指標，既找不到平均值，也難以用政策、行業、歷史標準作為評價標準，造成評價標準選擇困難，評價結果也難以做到科學合理。

（四）評價范圍方面

評價財政運行成效邊界范圍不夠清晰， 將財政運行成效和政府績效考核或履職成效相等同，存在擴大財政運行成效評價范圍的問題， 造成績效評價不嚴謹、不合理。 例如，將政府在經濟、政治、文化、社會、生態等方面的考核指標直接拿來用作同級財政運行綜合績效指標， 實際上就是將財政支出職能與政府履職績效等同起來， 這種做法一定程度上超越了財政運行成效的評價范圍，擴張了財政職能和作用范圍，評價結果當然不能科學反映財政運行成效。 如將“高質量發展指標”作為財政運行成效的評價指標，這個指標反映政府、社會多方投入、多年歷史積累的結果， 不是財政資金短期投入可以實現的效果。

當然， 財政運行綜合績效評價也存在激勵約束機制缺乏、 績效評價結果運用不足、 覆蓋面不全、成本控制量化不足等問題，都需要通過不斷推進全面預算績效管理逐步解決。

四、 推進縣級財政運行綜合績效評價的對策建議

（一）完善評價方法

財政運行成效的評價主要從產出的有效性、投入的經濟性兩個方面設計投入產出的效率性評價指標，如果評價的指標體系不能同時衡量投入產出兩個方面， 并與其他地區進行整體對比，可能將財政運行綜合績效評價引導到不計成本的資金投入競爭當中， 與績效評價初衷背道而馳。 因為財政運行綜合績效評價與部門整體支出績效評價和項目支出績效評價相比，績效目標和標準缺乏，能夠比對的樣本數量有限，很難用簡單的定量和定性方法評價出來，所以需要借助于計算機軟件等工具，采用更多的數理統計分析方法，不斷優化財政運行綜合績效評價方法，應用數據包絡分析法、層次分析法、模糊綜合評價法等方法，確保績效評價結果的權威性、公正性。

(二)健全指標體系

財政部門應當加強與高校、研究機構、績效評價行業協會等合作，加強財政運行綜合績效評價指標和標準體系的研究，突出績效特色，應用科學的分析研究方法細化、量化績效指標，運用大數據和信息技術收集和處理財政數據，例如將初篩指標采用因子分析法等數理統計方法處理，科學合理驗證指標之間的重要性、相關性，得到較為科學的評價指標。 同時加強評價權重設置的研究，選用科學方法和信息化手段合理設置權重分值，在權重設置方面體現出績效評價指標的重要性、系統性、相關性、經濟性原則。 在全面實施預算績效管理的情況下，各級財政部門應當結合本地財政管理的實際，制定本地區財政支出標準體系， 為財政運行綜合績效評價指標提供對比參照，實現績效評價指標體系的共建共享。

（三）強化結果運用

績效評價結果應用是財政運行綜合績效評價的落腳點，要以推進績效信息公開、促進預算管理、實施結果獎懲為突破口，強化績效評價結果應用。 一是完善績效信息公開機制，將評價結果等績效管理信息在一定范圍公開，擴大向社會公開績效信息的范圍，接受社會監督，促進財政運行綜合績效評價發揮實效。 二是強化評價結果應用，建立評價結果與政策調整、項目預算和轉移支付分配掛鉤機制， 這也是提升財政科學化精細化管理水平的有力抓手， 既能有效緩解地方財政收支緊張的矛盾，也可以提高財政資金的使用效益，例如， 將績效評價結果不好的地區減少項目或調減資金， 對績效評價結果好的地區優先安排項目資金。 三是推動預算績效管理工作考核結果納入上級政府對地方年度工作考核范疇， 考核結果作為評價地方政府工作的重要指標， 也作為地方領導班子以及領導干部個人綜合考評的重要依據。

（四）健全信息系統

依托預算管理一體化平臺， 搭建績效管理模塊，建成有機融合的預算績效管理信息系統，建立本地區統一的績效信息數據庫，實現資源共享，進一步提高財政科學化精細化管理水平。 一是將政策法規、績效目標、績效監控、績效自評以及指標庫應用和查詢功能上線使用， 實現績效管理工作線上線下動態結合，績效信息互聯互通。 二是完善績效信息功能建設， 加快預算績效管理信息系統應用研發，增強績效信息數據對比分析能力，建立預算績效管理信息數據自動收集、處理功能，如將數據包絡分析軟件功能嵌入系統， 自動實現對公共服務項目投入產出的效率評價， 實現預算績效信息資源的共享，提升績效信息的質量和評價效率。