下級政府財政運行綜合績效評價探索與實踐
——以J 市三個鄉鎮試點為例

●楊 玲 易四元 蘇曉民 徐玉嬌

一、引言

2014 年，財政部印發《地方財政管理績效綜合評價方案》提出，對全國36 個省財政管理情況進行綜合評價，將評價結果作為相關轉移支付分配的重要參考依據。 2016 年，財政部發布《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》，對全國36 個省的預算執行進度、收入質量、地方政府債務管理等7個方面開展年度考核。2018 年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確指出，要把各級政府收支預算全面納入績效管理，推動提高收入質量和財政資源配置效率。2018 年和2020 年， 財政部又相繼印發新版《財政管理工作績效考核與激勵辦法》，對2016 年規定的考核內容進行優化完善，將預算資金使用總體效果納入考核范圍，旨在貫徹落實關于推動社會經濟高質量發展的相關要求。

2018 年9 月，中央提出開展財政運行綜合績效評價后，北京、山東、河北、遼寧、浙江、安徽等多地探索開展了省級對市級或市級對縣（區）財政運行綜合績效評價試點，形成了各具特色的指標體系和評價機制，各地評價內容、重點和評價指標體系設置存在較大差異，尚缺乏“共識”。 從總體看，我國政府財政運行綜合績效評價處于起步探索階段，尚未形成成熟的指標體系和評價機制，與全面預算績效管理的目標和要求有一定差距。

下級政府財政運行綜合績效評價是通過制定科學、合理的績效評價指標，運用恰當的評價方法，上級財政部門對下級政府的財政運行情況進行綜合分析和評價，用以考察財政職能履行及其帶動的地方政府績效實現程度，即關注財政投入與管理工作的效率性，同時又考核對于政府核心績效的效益性與可持續性。 評價地方財政運行質量，能及時防范化解財政風險，推動地方政府提高財政資源配置效率。

鄉鎮財政是我國“五級財政”體系的最基層，在推進鄉鎮社會各項事業和經濟快速發展中發揮重要作用。鄉鎮財政運行是鄉鎮履職的基本保障，同時也是財政管理的短板和薄弱環節。 目前，鄉鎮財政收入主要來源于上級轉移支付補助收入，鄉鎮財政支出包括除教育、衛生、司法、林業、民政優撫、國土以外的全部支出。 隨著稅費改革的進一步深入， 人員經費、政府運轉和民生配套等剛性支出大幅度增加， 鄉鎮財政收支難以平衡，矛盾日益突出。

二、J 市對3 個試點鄉鎮政府財政運行綜合績效評價的實踐探索

（一）基本情況

2023 年7 月，湖北省財政廳下發《關于開展2022 年度下級政府財政運行綜合績效評價試點工作的通知》，J 市下轄三個縣、市、區財政局本著“先易后難、先小后大、以點帶面”推進原則，從各管轄區鄉鎮中選取1 個鄉鎮作為試點， 選取的鄉鎮分別是A 鎮、B 鎮、C 鎮，詳見表1。

表1 試點鄉鎮產業特色和財政運行特點

三個試點鄉鎮體量適中， 產業特色、 地理區位、財源建設、財政體制結算、人口和收入規模等方面各具特點，具有一定代表性，為探索鄉鎮政府財政運行綜合績效評價能提供一定的參考作用。

（二）鄉鎮財政運行綜合績效評價指標設計

績效評價的核心在于績效評價指標。 目前下級財政運行綜合績效評價尚處于起步階段， 全省乃至全國，都沒有形成一套統一、規范的評價指標體系，各省均處于探索階段。 指標體系的缺乏、評分標準的不明確， 對全面考核鄉鎮政府的管理水平和履職效能存在難度。因此，指標體系設計成為績效評價的首要任務。

本次評價體系的構建歷經 “全面調研搭框架—分類收集建體系—反復論證提指標—廣征意見優內容”四個階段：

1.全面調研搭框架。 財政運行是指政府集中收入用于滿足公共需求， 達到優化資源配置和地區發展的目標； 綜合績效則是指財政投入帶來的產出和產生的經濟、社會、生態等效益。因此，財政運行綜合績效評價需要遵循 “收入—管理—支出—產出和效果”的邏輯順序，同時關注財政運行可持續性。評價時采用座談方式，調研了試點鄉鎮政府職能、產業特點、財源建設、支出結構、體制結算、 履職效益、 財政收支平衡性與可持續性等情況，初步搭建財政收入、財政支出、財政管理效率、財政運行成效及財政可持續性等5 個一級維度指標。

2.分類收集建體系。 一是借鑒其他省、市試點經驗。 目前多地已探索開展了下級政府財政運行綜合績效評價試點，形成了各具特色的指標體系，雖尚未形成成熟的指標體系和評價機制， 但也為后續評價體系的構建提供了素材和經驗參考。 二是參考部門整體績效考核指標。 鄉鎮政府和部門在財政管理上具有異曲同工之處，故設計“財政管理效率”維度考核指標時，參考了部門整體支出績效評價考核指標。三是結合地區考核指標。在設計“財政運行成效”維度指標時，可考慮縣市區對鄉鎮的鎮域經濟考核、年度績效考核指標，使財政運行綜合績效評價與經濟社會發展綜合考核等相匹配。 四是借鑒縣級財政管理績效綜合評價指標。2018 年財政部印發《縣級財政管理績效綜合評價方案》，明確縣級財政管理績效綜合評價內容包括規范預算編制、強化預算執行、提高收入質量、優化支出結構、增強財政可持續性、加大預決算公開等六個方面，在設計“財政收入”“財政支出”及“財政可持續性”等考核指標時可予以借鑒。

3.反復論證提指標。 由于試點鄉鎮在財源建設、體制結算模式、產業特點等方面存在差異，需要在初步搭建的指標體系中，提煉出切合鄉鎮實際的考核指標。 如A 鎮與城區接壤，城鎮化率很高，無劃定的基本農田保障范圍，則不必設置“人均耕地面積” 指標來考核鄉鎮落實耕地保護情況。 鄉村旅游是C 鎮的產業特色之一，則需要設置“鄉村旅游接待游客增長率”指標來考核鄉鎮旅游經濟發展情況。

4.廣征意見優內容。設計出初步評價體系后，各縣市區財政部門牽頭組織績效股、 預算股、債務股等相關人員， 集中對評價體系進行把脈問診、尋醫問藥，提出了建設性的修改完善意見，使評價體系更加科學、合理，有效彌補了中介機構在財政政策、知識結構等方面存在的不足。

（1）將聚焦落實“過緊日子”思想融入體系。“公用經費保障率”指標的評分標準，從“≥100%，得滿分”，修改為“在80%—100%之內，得滿分；＜80%或者＞100%，不得分”。

（2）適當降低鄉鎮民生支出占比目標值。 地市級民生支出占比平均標準一般在80%左右，但教育支出、社會保障支出等民生支出一般會集中在地市級部門，不會下放至鄉鎮，故對于鄉鎮而言，可適當降低民生支出占比目標值。

（3）將村級“三資”管理情況及惠民惠農政策落實情況納入體系。 鄉鎮對村級“三資”管理、惠民惠農政策落實情況負有監督管理職責，故應將其納入體系，考核鄉鎮對村級監管職責的履行情況。

經過四個階段的精雕細琢，最終構建形成了綜合績效評價指標體系（見下頁表2）。

表2 鄉鎮政府財政運行綜合績效評價指標體系

（三）對試點鄉鎮財政運行綜合績效評價的結論

評價小組人員將收集的數據和資料進行整理分析，對照設計好的鄉鎮財政運行綜合績效評價指標體系， 對A 鎮、B 鎮、C 鎮政府財政運行綜合績效每一指標逐項考核，進行客觀評價，綜合得分分別為74.95 分、70.23 分、69.19 分， 評價等級均為“中”，具體情況見第23 頁表3。

表3 三個鄉鎮綜合評價得分情況表

（四）試點鄉鎮財政運行綜合績效評價中發現的問題

1.預算編制粗放，不科學、不完整。 一是年初預算編制不準確， 如B 鎮僅包含當年調度資金，未包含上年結轉結余資金以及鄉鎮爭取的上級部門資金， 導致預算項目與實際執行項目相脫節。 二是預算編制不完整，未編制政府采購預算。三是部分日常公用經費預算超過單項定額標準。四是預算編制不細化、不科學，部分鄉鎮未編制資金測算明細。 五是測算依據不準確，預算編制與工作計劃任務不匹配。

2.未設置績效目標和績效指標，預算績效管理薄弱。 一是未設置績效目標和績效指標或設置不夠合理。 主要表現為：項目支出績效目標設置不合理，項目內容描述不具體；項目支出績效指標設置不完整，未設置產出指標，僅設置效益指標和滿意度指標；項目支出績效指標中二級指標與指標名稱不匹配，如將數量指標“刷黑里程”歸類為經濟效益指標。 二是績效管理意識弱，未按要求開展事前績效評估、 績效監控和績效評價，績效管理工作開展不到位。

3.管理制度不健全，執行不嚴，管理水平不高。一是資產管理不規范。主要表現為：未編制資產采購計劃， 新購資產未錄入資產管理系統，未定期對資產進行盤點、對賬，固定資產存在賬實不符現象。二是財務管理不規范。主要表現為：財務管理制度不夠健全， 未制定政府采購管理、績效管理制度；項目資金使用不規范，存在超范圍支出；財務人員力量薄弱，會計核算比較隨意，收入支出來源不準確，財務賬與預算賬收支脫節。

4.收入質量不高，財源稅源增長困難。一是鄉鎮財力主要依賴于轉移性收入。 三個試點鄉鎮中，A 鎮規上企業多， 稅收來源豐富；B 鎮和C 鎮企業稅收來源少，鄉鎮財力主要依賴于上級財政的轉移性收入以及鄉鎮爭取上級部門的其他收入。其中：A 鎮2022 年地方財力供給率94.29%，B鎮地方財力供給率5.98%，C 鎮2022 年全部系上級財政撥付的轉移性收入。 二是重點稅源管理不精細，培育優質稅源措施不力。B鎮和C 鎮未建立稅源臺賬，轄區內原有企業規模小、 數量少，經濟發展動力不足，招商引資進駐企業投資增長后勁乏力，未培養年地方留存稅收超50 萬元的新納稅企業，培育優質稅源措施不夠。

5.民生支出占比下降，公用經費超標準保障，支出結構不合理。 一是2022 年度民生支出占比及人均財政支出，相對于2021年度有所下降。 二是公用經費超標準保障。 在壓減一般性支出的大環境下，A 鎮公用經費超標準保障10.08%，B 鎮公用經費超標準保障57.93%，支出結構和成本管理水平需要提高。

6.暫付款規模大，財政供養人員超編， 財政可持續存在風險。 一是暫付款、應付款項規模居高不下，清理難度大。 2018 年以前形成暫付款消化慢，2019 年以后新增暫付款超限額。 暫付、應付款項多屬歷史遺留問題，清理難度大。 二是3 個試點鄉鎮聘用人員占比超10%，財政供養人員超編現象嚴重。

（五）提高試點鄉鎮財政運行的相關建議

1. 提高預算編制前瞻性，強化預算約束性。 一是按照財權與事權相匹配的原則，全口徑編制預算，使預算編制和執行都能夠客觀反映鄉鎮的收支規模。 二是合理編制預算，增強預算的科學性、精確性。 年初預算申報時，財務部門與業務部門加強溝通，聯合編制，實現“應編盡編”。

2.樹立績效理念，提高預算績效管理水平。 一是開展預算績效管理培訓和宣傳，讓基層政府牢固樹立績效理念，建立“花錢必問效，無效必問責”的自我約束意識和主體責任意識。 二是科學設置績效目標，加強績效考核。 制定績效目標專題培訓計劃，定期開展設置、審核、批復以及調整、應用等績效目標管理環節的學習，提升鄉鎮全體人員績效目標管理理論知識水平。 結合鄉鎮職責、年度工作計劃，合理設定鄉鎮財政綜合運行績效目標和項目支出績效目標。 三是提高績效監控和績效自評質量，強化結果應用，推動績效問責切實落地，建立績效問責機制。

3.建立健全管理制度，提升內控管理水平。 一是健全資產管理制度， 定期對資產進行盤點、對賬，確保資產賬實相符，規范資產管理。 二是健全財務管理制度，嚴格預算執行和財務管理。 三是嚴格執行政府采購政策，加強對確定采購需求、落實采購政策、選擇采購方式、選取評審專家、公開采購信息、組織質疑答復、簽訂采購合同、組織履約驗收等環節和過程的內部控制和風險管理。 四是加強業務培訓，切實提高鄉鎮財政管理業務水平。

4.積極涵養稅源，加強稅收征管，緩解財政收支壓力。一是加強稅收收入征管。加強對稅收運行態勢和收入進度的預測分析， 增強組織收入的預見性；二是建立稅源臺賬，重點稅源和重點稅種的監管和清查工作要加強， 稅收管理既抓大也不放小，多渠道提高小稅種對地方稅收的貢獻率；三是加強部門間的溝通協調，努力挖潛增收；四是積極涵養稅源。 在穩固原有稅源基礎上，大力挖掘新興稅源。 綜合運用財政貼息、稅收優惠、信用擔保、政府基金引導等方式，支持新興產業發展， 支持項目建設和招商引資，開辟后續財源。

5.合理運用財力，優化支出結構， 降低財政運行成本。 一是做好支出管理工作。在保工資、保運轉的基礎上， 對照以前年度支出情況細化分析行政運行成本，大力精簡整合公務活動， 嚴格控制一般性支出增長；二是強化資金統籌使用，資金向民生支出傾斜，把有限的財力用在“刀刃”上；三是積極爭取專項轉移支付資金以及上級部門資金，減少鄉鎮所承擔的民生配套資金，拓寬鄉鎮財力。

6.加強應付款項和暫付款管理力度，控制人員規模，增強財政可持續性。 一是加大暫付款項的清收力度，盤活存量資金。 財政部門應全面梳理財政暫付款， 并加快催還借款， 有些歷史借款很難追回， 事實上已經是壞賬， 在履行必要的追繳程序后，仍無法收回，建議核銷處理，確保2018 年底前形成的暫付性款項在2023 年底前消化完畢。 同時對財政暫付款用途、借款時間、支付范圍等進一步嚴格規范， 在推動存量暫付款清零的基礎上嚴控增量， 防控財政運行風險。 二是加強應付債務管理，控制債務規模。 建立債務風險預警機制，妥善處理存量債務，防范化解財政金融風險。 三是嚴控財政供養人員，確保只減不增。 明確各崗位人員職責任務，合理分工，合理調配人員，加強部門間、人員間協同配合，提供工作人員辦事效率，控制工作人員數量。

三、開展鄉鎮財政運行綜合績效評價面臨的主要問題與建議

（一）開展鄉鎮財政運行綜合績效評價面臨的問題

1. 鄉鎮財務管理不精細， 收入支出來源不清晰，導致收入和支出評價受限。 年初預算僅包含當年調度資金，項目預算與實際執行相脫節。 鄉鎮收到上級財政下撥資金后直接轉入特設專戶， 再從特設專戶列支資金， 導致國庫系統資金使用情況與鄉鎮資金實際使用情況不一致， 資金脫離監管。 財務做賬隨意，未設立專項核算，統計項目收支困難。 會計核算時，不管資金的來源渠道和實際性質， 收到和支付款項統列入單位的收入、支出或往來科目。

2.鄉鎮績效管理基礎弱，沒有統一規范的評價指標體系和評分標準， 影響績效評價結果質量和橫向可比性。現場評價過程中，一方面發現鄉鎮一級政府績效基礎工作薄弱， 財政運行的年度績效目標不明確， 特別是效果類指標不具體，相關數據和資料的獲取存在一定局限性；另一方面， 各省財政運行綜合績效評價均處于探索階段，各地的評價體系差異大、評分標準不明確，借鑒有限。 對不同鄉鎮績效評價時，如何構建一套科學可行的評價體系， 全面考核鄉鎮政府的管理水平和履職效能， 做到評價結果橫向可比存在難度。

3.鄉鎮財政管理體制較復雜，增加評價工作的難度。 鄉鎮政府作為五級財政體制下的基層一級政府，社會功能事務繁重，財政收入主要依靠上級財政轉移支付和補助， 自身造血功能不足，且收入來源單一，保障水平低，收支矛盾突出，財力十分緊張，基本運轉難以保障。 事權和財權的不統一，針對財政支出推行的績效管理缺少資金流的支撐， 在區分和客觀評價鄉鎮履職效能與財政運行支出之間關聯性上增加了難度。

（二）完善鄉鎮財政運行綜合績效評價工作的建議

1.聚焦基層財政管理，抓住鄉鎮政府財政運行績效“關鍵點”。一是完善預決算編制工作。首先，按照規定全口徑規范編制預算，充分做好預算前期調研和測算，明確預算測算依據，細化項目成本構成；其次，明確相關部門職責，加強預算執行進度監控， 提高預算執行過程中資金管理效率；再次，規范鄉鎮會計基礎工作管理，提高會計信息質量。 二是加強業務財務人員績效管理內容培訓，規范會計核算，準確反映鄉鎮收入與支出，切實提高鄉鎮財政管理業務水平。 三是將財政資金績效評價的關注環節前移至預算編制，做好事前績效評估，突出財政資源的分配績效。

2. 建立鄉鎮財政運行綜合績效評價機制與流程，鞏固應用試點評價經驗。 一是建議地方總結試點經驗，出臺全面推進鄉鎮財政運行評價的指導性文件，制定貼合鄉鎮實際情況的指標體系和評分標準，明確各項考核重心與各部門的職責分工，規范具體評價工作流程，強化評價工作的規范化和標準化。二是重視績效評價結果應用，縣市區對鄉鎮的年度綜合考核要把評價和整改落實結果納入考核內容，作為鄉鎮預算安排、優化支出的重要參考依據，進一步推動鄉鎮政府改進政府工作， 降低行政成本，提高政府效能，讓財政資金在鄉鎮運行中提質增效。

3.積極爭取上級資金，發揮鄉鎮特色經濟效益。 一是正確處理事權與財力的關系，堅持以事定支的原則，向上級財政積極尋求支持，充分利用轉移性資金開展民生、扶貧、突發等重點工作任務。 二是開源節流，積極開拓稅源。 依托鄉鎮優勢和生態環境資源，因地制宜，發展特色經濟，促進鄉鎮經濟高質量發展。