如何進一步健全預算績效標準體系？

話題嘉賓

姜國兵：華南農業大學公共管理學院教授。廣東省公共事務與社會治理研究會會長，廣東省減貧治

黃婕：江蘇省南通市海門區財政局財政監督科、預算績效管理科科長，上海公共績效評價協會等多個行業協會預算績效管理評審專家， 主要研究領域為預算績效管理、公共財政政策、財政監督。

施薇：北京興華會計師事務所（特殊普通合伙）湖北分所合伙人， 注冊會計師，注冊稅務師，湖北省高新技術企業認定專家庫財務專家， 湖北省績效管理研究會理事會員， 常年從事企業內控制度建設、 財務管理咨詢及財報審計工作。理與鄉村振興研究院副院長。 主要研究領域為政府績效管理、政策科學。 著有《公共政策學》《政府績效評估》等書。

蔡澤山： 西北師范大學社會發展與公共管理學院講師， 管理學博士，碩士生導師，主要研究領域為政府績效管理、公共政策評估等。

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

預算績效標準是衡量績效成果的重要標尺， 健全預算績效標準體系是完善預算績效管理的基礎性與技術性保障。剛剛召開的全國財政工作會議部署，2024年要強化績效管理，完善預算績效管理體系，推進財政管理法治化、科學化、標準化、規范化，把同樣的錢花出更大的成效。其中，如何進一步健全績效標準體系是當前強化績效管理，完善績效管理體系，推進財政管理標準化的重要突破口。

實踐中，各部門依據已經設置的績效標準評分，以此評價該部門對于設定職能績效目標的實現程度，并通過評分的橫向與縱向對比，對所安排的財政資金執行情況進行綜合性評價。 《項目支出績效評價管理辦法》《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》等文件指出，績效指標值通常用絕對值和相對值表示，主要依據或參考計劃標準、行業標準、歷史標準、預算支出標準或財政部和業務主管部門認可的其他標準進行設定，用于對績效指標完成情況進行比較。

根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中“健全預算績效標準體系” 部署，“各級財政部門要建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架。 各行業主管部門要加快構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，實現科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享。績效指標和標準體系要與基本公共服務標準、部門預算項目支出標準等銜接匹配，突出結果導向，重點考核實績。創新評估評價方法，立足多維視角和多元數據，依托大數據分析技術，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性”。 如何進一步完善預算績效標準體系，是現階段深化預算管理改革的重要問題。

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面。 標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用。 在預算績效管理領域中， 標準的設置是健全預算績效管理的基礎性工作和技術性支撐。 加快實現預算績效評價工作的標準化，增進預算績效管理工作的深度是新形勢下進一步強化預算績效管理的題中應有之義。 如何理解預算績效標準化的重要意義？ 如何切實解決一些具體實踐中“一個項目、一套指標、一個評價”等指標和標準體系設置信度不高等問題？ 如何進一步健全績效標準體系建設、提高績效評價科學性、規范性、權威性等問題？ 本期監督沙龍欄目聚焦預算績效標準化體系建設，就相關問題展開探討。

預算績效標準化：從凝聚共識到科學落地

主持人：為什么預算績效標準化如此重要？ 新形勢下績效標準體系建設應把握哪些關鍵點？

姜國兵：首先要明確一個認識，預算績效的標準化，是相對標準化，而非絕對標準化。預算績效的標準化是一個逐漸形成共識的過程，而非鐵板一塊。 眾所周知，績效管理是一個世界難題。 因為對于績效本身，容易出現認知障礙，就是大家對績效的觀念，有很多人是不清晰的，或者是錯誤的；不同群體之間由于立場的不同，對于績效的理解甚至是對立的。例如，在一次對某市衛健委部門整體支出績效評價的反饋會上， 我提出衛健委是行政管理部門，部門整體支出的績效指標不應該主要反映投入方面，即醫院購置了多少設備，增加了多少病床數，等等，因為醫療設備越來越多、病床數越來越多， 可能反映的是人民身體狀況是在普遍下降而不是衛健委績效的上升。 市衛健委部門整體支出績效指標體系應該反映履職的戰略方向及其效果， 重點在預防履職而非治療，何況衛健委不是醫院，而是行政管理部門。然而，有些部門有其根深蒂固的業務理念， 該市衛健委預算績效對接的負責人仍然堅持其治療績效而非預防績效的觀點， 很難被說服。 因此，預算績效標準化的重要性，需要體現在對績效的觀念達成共識， 避免各自形成績效“孤島”“煙囪”，整體上反而降低了績效。

新形勢下績效標準體系建設應把握的關鍵點，正如我在《政府績效評估》一書中所表達的，需要緊緊抓住公共性、政府責任和公民滿意三大核心問題，即指標體系的形成維度。 其一， 公共性是檢驗預算績效真實性的試金石。公共預算的本質特征是公共性，公共預算績效的出發點與歸宿必然落在公共性問題上，最終是要促進公共利益。 其二，政府責任是實現預算績效的最低要求。 政府責任限制了政府行為，亦即界定和限制了預算績效的范圍。 在預算績效指標體系構建中，政府責任決定了預算績效的基本內容。政府責任、政府行為、預算績效處于系列因果關系鏈上，一定程度上反映出預算績效水平。 其三，公民滿意是進行預算績效的最終目的。公眾對預算績效的滿意度是檢測預算績效完善與否的關鍵。 因此，預算績效指標體系的指標維度關鍵要強化結果導向(公民滿意) ，理順績效權責(政府責任) ，注重預算本質(公共性) 。

黃婕：預算績效標準化之所以重要，主要是因為它可以為政府部門的工作提供科學合理的工作目標和評價準繩， 使得預算的分配、使用和監督等各個環節都有更為明確的依據，能夠顯著提升財政資金的使用效率， 因此，開展預算績效標準化建設不僅是政府治理現代化的必然選擇，還是深化財政治理體系改革的重要一環，更是提升政府公信力和執行力的關鍵舉措。

在新形勢下，績效標準體系建設應考慮把握以下幾個關鍵點：首先，績效標準的制定要經過科學論證和反復推敲，確保指標體系的完整性和客觀性。 通過專家評審、公眾參與等方式，廣泛征求意見，使績效標準更加貼近本地區實際情況，標準必須具有實操性。其次，績效標準體系不能僅停留在關注績效指標的標準化上，還應更多關注評價依據的標準化建設方面，尤其是要關注成本指標評價標準與預算支出標準、質量指標評價標準與基本公共服務標準等標準間的銜接問題，確保評價結果的合理性與結果應用力度的匹配性。 第三，績效標準的制定要充分考慮實際工作的復雜性和動態性。 在制定具體標準時，要深入了解部門（單位）工作實際，掌握第一手資料，確保標準既明確又具體，能夠在部門（單位）實際工作中得到有效執行。 同時，要根據經濟社會發展的變化和政策調整， 對績效標準進行動態調整和完善，保持其時效性和針對性。 第四，績效標準應注重可持續性。 在制定標準時，要充分考慮未來發展的趨勢和可能性，使績效標準具有前瞻性和靈活性。 通過科學的預測和分析，制定適應未來發展的績效標準，為政府工作的長遠發展提供有力支撐。 最后，績效標準應遵循公開透明的原則。 及時向社會公布績效標準，讓公眾了解政府工作的目標和要求，增強政府工作的透明度和公信力。 同時，通過廣泛的社會監督和評議，推動政府工作不斷改進和完善，提高政府治理水平和社會滿意度。

綜上所述，預算績效標準化建設對于推進政府治理現代化具有重要的現實意義和長遠影響。 通過科學制定、系統整合、動態調整、公開透明等措施的落實， 可以進一步提升政府治理效能，推動經濟社會的可持續發展。

施薇：標準化是指在經濟、技術和管理工作中，通過制訂和實施標準達到統一管理，以獲得最佳秩序和效益的有效路徑， 是建立科學評價規則的重要方法。 2021 年10 月，中共中央、國務院印發《國家標準化發展綱要》，制定“十四五”推動高質量發展的國家標準體系建設規劃，要求優化標準化治理結構，增強標準化治理效能，提升標準國際化水平，引領高質量發展。 為此，推動預算績效標準化建設是預算績效管理高質量發展的內在要求。

2023 年12 月18 日， 安徽省在全國率先出臺預算績效管理地方標準——《預算績效管理規范》，詳細闡明了預算績效管理全流程各環節的對象、內容、指標、方式和流程等內容，明確各項工作“誰來做、怎么做、什么時間做、做成什么樣”，為各級預算部門（單位）、財政部門、 第三方機構和其他使用財政資金的單位開展預算績效管理工作提供了標準化操作指引。

新形勢下績效標準體系建設應涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價和第三方機構參與預算績效管理等內容，建設全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理建設體系。 績效目標和指標是預算績效管理的基礎和起點。 績效目標和指標設置不科學、不規范，指標值不合理等問題，將直接影響績效自評乃至整體績效管理工作的質量和效果。 分行業、分領域績效指標和標準體系建設是新形勢下績效標準體系建設的重要基石，也是推進預算績效管理高質量發展的重要手段。

蔡澤山：績效管理從根本上講是一種關注工具、技術與方法的管理機制，重點尋求從工作的數量、質量、時效、程序等方面的改進來達到管理的目的。 所以有學者把我們今天的社會也稱之為“績效社會”，在這個社會中無論是個體價值的實現還是社會價值的分配，都是要通過一個復雜的績效管理體系來完成。 而為了保證分配行為的合法性以及組織成員分配結果的認可度， 這一分配過程就要具有標準化的邏輯特征。 當前這種標準化邏輯在績效管理中的運用， 一方面有利于提高績效評價與績效測量的準確性， 另一方面也有助于組織或個人借助于標準化體系有效識別“績效差距”。因此2018 年印發的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中提出要健全預算績效標準體系， 提高績效評價結果的準確性與客觀性， 把績效標準視為開展預算績效評價必不可少的標尺和影響評價結果科學性的重要因素。

在新形勢下，我覺得績效標準體系建設最應該注意的問題一是分行業、 分領域績效標準體系仍缺乏統一的指導規范。 目前，全國部分省級地方政府雖然已經出臺或者制定了統一化的行業或領域績效標準體系，但是從調研情況來看，大部分省份，特別是西部省份仍然在省級政府層面缺乏統一的關于績效標準的規定性文件，市級地方政府以下也較少有統一規范。 因此對于缺少統一標準體系的省份而言， 基層預算單位與工作人員面對的挑戰不言而喻。

第二個關鍵問題就在于如何提升績效標準體系設置的科學性。當然這種科學性既包括了所謂的標準值的可量化性、準確性、清晰性等，也包括了標準值的可比性、全面性、合理性等內容。這些技術性問題的存在目前依然是阻礙預算績效標準化縱深推進以及預算績效管理提質增效的重要因素。主持人：近年來，不少地方已經展開對績效指標和標準體系建設的實踐探索，實現了省級分行業、分領域績效標準體系的統一化。 在您看來，近年來績效標準體系建設還取得哪些進展？ 在您的預算績效評價標準應用研究及管理實踐中都采取了哪些做法？可通過具體的評價實踐舉例說明。

姜國兵：2018 年9 月頒布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出“各級財政部門要建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架。各行業主管部門要加快構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系”， 提出了預算績效標準體系的總要求。 從公開的報道看，2018 年廣東省財政廳印發《廣東省財政預算績效指標庫》，隨后，廣州市、江門市等地也陸續內部印發了市一級的財政預算績效指標庫。 可以說，近年來績效標準體系建設都是按照分行業、分領域、分層次的統一部署開展的。在預算績效評價標準應用實踐中，例如廣東江門市，按照統一參考指標庫——年度動態調整的方式進行應用。對于預算申報過程中，部門整體支出績效指標和一級項目績效指標，首先參考江門市財政預算績效指標庫中已有的指標，同時結合年度工作內容的變化進行補充和完善，以更好地應用財政預算績效指標庫。

黃婕：近年來，各省市在績效標準化體系建設方面主要著力點是在分行業分領域的績效指標的標準化建設，筆者所在的南通市海門區自2021 年起， 也全面探索推進了績效指標和預算支出雙標準體系同步建設工作，主要從以下幾個方面開展：

一是梳理部門職責。 依據部門“三定”方案和重點工作部署，遵循權責清晰、分類有序、突出重點的原則，分析提煉部門主要職責，厘清部門內部和外部的職責邊界，理清不同職責范圍對應的具體工作職責。 二是項目保障關聯。以2019-2021 年三年項目支出數據為基礎，根據職責相關性原則將項目支出歸集到對應工作內容下， 項目歸集過程中結合事前評估框架，按照政策相關性、需求相關性等內容對項目進行財政保障力度排序。 引入“項目完善機制”，鼓勵部門（單位）在現有項目實施路徑基礎上創新，主動探索相同效益下降低成本的新路徑或成本相同下項目效益更高的實施路徑。三是構建支出標準。 從全成本角度出發，根據不同的實施路徑下涉及的具體支出內容，通過歷史價格研究法、市場價格法、專家評審法等方法對項目支出的歷史成本進行分析，摸清成本支出核算與分攤方法，對不同類別項目制定了不同項目路徑對應的支出標準，確保支出標準既符合本地區經濟發展現狀及財政預算規模， 且在后續使用過程中也能可持續獲得相應數據，便于未來評價標準的更新。四是選定核心指標。根據項目績效目標，為每一項實施路徑選擇對應的核心產出指標及關鍵效益指標， 明確定義核心指標概念、數據獲取渠道，制定指標值選取依據，依據主要來源包括政策標準、行業標準、部門標準、歷史數據、實施計劃等。

南通市海門區通過實現預算績效雙標準化后，既實現了預算項目的整體重構，確保新的項目內容嚴格與部門履職、對應目標任務高度關聯，還通過各類績效目標模板為部門的項目管理提供了多種效能較優的實施路徑，從源頭上為部門開展規范的預算績效管理提供了指引，也為地方探索基層預算績效管理標準化提供了一份樣板思路。

施薇：根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中“健全預算績效標準體系”部署，要求各級政府完善共性績效指標框架，組織建立分行業、分領域、分層次的績效指標體系，推動績效指標和評價標準科學合理、細化量化、可比可測。

近年來，各級地方政府以績效指標標準體系建設為預算績效標準體系建設的突破口，建立部門聯動機制，財政部門負責績效指標體系的整體規劃，建立績效指標總體框架、一般性項目共性指標體系和重點專項核心指標體系；預算部門（單位）負責構建本部門戰略指標和部門職責指標體系，以及本部門分行業、分領域、分層次的標準共性指標和核心項目個性指標體系，初步建成了分行業、分領域共性和個性績效指標體系。

2020 年12 月，湖北省教育廳、省交通運輸廳、省經濟和信息化廳、省民政廳、省公安廳和省農業農村廳預算績效指標標準體系建設示范試點工作取得階段性成果。 隨后，省預算績效管理標準化工作組發布了教育系統、交通運輸系統、經濟和信息化系統、民政系統、公安系統、 農業農村系統等六個績效指標標準體系，共計績效指標1830 個。

2023 年， 湖北省財政部門為解決預算績效指標設置不科學、不規范、定性指標過多、定量指標過少、 指標值設置矮化易化等問題，開展了省級重點項目的績效指標和標準體系專業評審工作。評審工作圍繞重點項目的戰略定位、目標定位、業務訴求等，對項目要實現的績效目標進行解構，對績效指標從數量、質量、進度和成本等方面進行多維度設計，全面審核指標設置是否遵循“考核量化、適度壓力、相關匹配、指向核心、講求成本”原則，同時對各項目績效指標和標準體系的指標來源、指標值設定依據、指標完成值數據等進行復核，以標準化、精細化、規范化為要求，完善共性、個性化績效指標和標準體系建設，形成實際可用的預算績效指標庫，并嵌入到“預算管理一體化”信息系統。

蔡澤山：近年來，財政部研究編制了《分行業分領域績效指標體系》，廣東、陜西、山西、河北、安徽等地區也建立了涵蓋不同行業、不同資金用途的績效標準體系，為全國全面實施預算績效管理提供了重要基礎支撐和技術保障。具體而言主要進展包括以下幾個方面：

一是績效標準體系內容不斷完善。部分省份兼顧政府收支分類、各部門職能和資金使用方向等多重因素，通過分類收集和專業論證，逐步完善預算績效標準體系。 例如，廣東在全國率先構建的指標和標準體系共收錄20 個行業大類、52 個子類、277 個資金用途、2589個績效指標，為全面準確反映各級政府、各部門績效提供了必要的基礎條件。 二是績效標準科學性不斷提高。 在黨中央、國務院以及財政部相關文件的要求下， 部分省級政府制定相關辦法與措施， 實現績效標準值從定性信息向定量數據的轉變， 使指標數據與評估結果可衡量、可分析、可比較。 三是績效標準智能化水平不斷提高。 比較具有代表性的就是陜西省，積極引入大數據技術，將績效指標與績效標準與“陜西財政云”績效管理一體化系統實現無縫對接，方便在績效目標設定、績效監控和績效評價等各個環節使用， 實現績效云化管理。

夯實績效管理基礎深化財政大數據運用

主持人：財政部關于貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知指出“推動績效指標和評價標準科學合理、細化量化、可比可測，夯實績效管理基礎”，達到這一目標，平衡好準確性與可量化性是一個復雜的問題。另外，一些具體實踐中也仍存在按照“一個項目、一套指標、一個評價”思路設計指標框架的現象導致績效評價信度不高等問題。在您的預算績效評價研究實踐中， 為構建科學合理的績效標準體系， 您覺得還存在哪些具體的困難和挑戰？ 怎么更好解決績效評價的信度問題？

黃婕：當前在準確把握績效評價的信度、構建科學合理的績效標準體系等方面， 確實仍面臨諸多困難和挑戰。

首先，不同部門、項目之間的績效標準暫時難以統一。 由于各部門、項目的特點、背景和目標各異，制定出既符合各部門實際情況，又能客觀公正反映其績效水平的標準是一項復雜而艱巨的任務。 這需要我們在制定標準時充分考慮各種因素， 確保標準的公正性和客觀性。 其次，績效標準的制定還需充分考慮實際情況的變化。 政策、市場等因素的變化可能導致原先設定的績效標準不再適用。 因此，我們需要建立有效的反饋機制， 及時收集和分析相關信息，對績效標準進行動態調整，以適應實際情況的變化。

為解決績效評價的信度問題， 我們應從以下幾個方面著手： 一是確保績效指標的明確性和可衡量性。 要盡量避免出現歧義和模糊不清的情況， 使每個指標都能清晰地反映對應的績效目標。 同時，要選擇具有代表性的指標，避免過多過雜，以提高評價的準確性和效率。二是加強數據采集和分析的準確性。數據的質量直接關系到績效評價的信度， 因此我們需要采取有效的措施， 確保數據的真實性和準確性。 這可以通過采用多種數據來源和方法，對數據進行交叉驗證和分析來實現，從而確保數據的可靠性。 三是建立有效的監督和審核機制。 監督和審核是保證績效評價信度的有效手段，財政部門要對主管部門、第三方機構開展的評價過程進行全程監控，及時發現和糾正問題， 避免出現不公和不準確的情況。 同時，也可以通過引入人大、巡查等方式， 加強對績效評價結果的監督和審核力度，提高績效評價的公信力。

施薇：標準化評價采用“同類項目，相同指標”，但根據全覆蓋預算績效管理體系的要求， 預算績效目標管理的范圍包括一般公共預算資金、政府性基金預算資金、國有資本經營預算資金和社會保險基金預算資金， 以及涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目等。 績效目標管理的范圍包括：項目支出績效目標管理，即部門預算項目支出、省直專項支出、省對下專項轉移支付、 具有特定用途和具體使用目標的共同事權類一般性轉移支付； 部門整體績效目標管理。

為此， 在實踐工作中必須先按項目性質對其進行科學分類，再提煉共性指標和個性指標。 項目按管理屬性可分為發展型、 補助型和科研型項目。 如： 發展型項目指用于擴大再生產或增加公共服務提供數量或改善質量的項目，又可分為公益類、準公益類項目。 兩者的共性特征為： 均有可量化的發展目標和產出目標，在產出指標上，兩者均可設置產出的數量、質量、時效和成本指標；在效益指標上，兩者均可設置項目效益和社會效益指標。 但，在項目效益上，對公益類項目可采用稅收波動率、提供公共服務的數量和質量目標實現率等指標，對準公益類項目則可采用稅收增長率、GDP 目標實現率等指標。 由此可見，兩者雖指標名稱不同，但價值指向相同。 在社會效益上， 兩者則均可采用環保通過率、安全生產事故扣分率、公眾滿意度等指標。 在績效指標設計上可以看出，兩者的共性遠大于個性，可運用標準化指標體系評價，提高評價效率。 又如：補助型項目是指與價格相關， 用于補貼生產者或消費者、彌補市場缺陷的項目。 如：新能源汽車、廢舊礦山治理、 生態流域橫向補助等。 由于補貼對象與標準的差異，不宜采用通用的指標體系，需一事一議，根據補助資金的類型設置各自的標準化方案。 再如：科研型項目，可分為基礎研究型和應用研究型項目。 前者具有收益社會性、 成果不確定性特點， 宜采用全額撥款政策，后者則宜采用“以受益者為主，政府補助引導”的政策，在績效指標設置上，因兩者的性質和適用指標不一，故宜各設一套標準化指標。

綜上所述，績效指標標準體系建設，應遵循“共性指標標準化，個性指標規范化”的設計理念，從“模板化拓展”向“個性化提升”轉變。 按照各領域、各行業、各層次事業發展的規律和財政預算管理特點， 探索建立個性化的績效評價指標體系，將共性融入個性，并注重整體、 政策和項目績效管理之間的差異化處理。

姜國兵：構建科學合理的績效標準體系，存在的具體困難和挑戰至少包括： 一是一些標準體系的制定者沒有準確理解公共預算的本質特征是公共性， 進而反映在指標體系設置上就項目測量項目，就政策評價政策，就部門本身評估部門整體支出， 導致預算績效評價陷入了項目、政策、部門的孤立性評價，沒有意識到項目、政策、部門背后的要旨是要促進公共利益。 這就是為什么某些單個項目、政策、部門的績效越高，整體性績效反而越低。二是如何界定政府責任邊界。 政府責任邊界反映在預算層面就是“做什么事”，即績效的產出。 前不久媒體報道的山西省鄉村振興局花費859 萬元采購防止返貧監測系統、 河南平頂山魯山縣花費700 多萬元建造了一個牛郎織女地標雕塑等等之所以遭到公眾普遍的質疑，就是政府在有限的預算前提下，為什么要優先做這些事情？ 在錦上添花和雪中送炭之間，預算安排首先要確保能夠雪中送炭，堅持“三保”支出在財政支出中的優先順序。 三是預算績效的受益對象如何確定。 具體到項目和政策績效評價中， 公眾滿意較容易簡化為利益相對人的滿意。 實際上，利益相對人的利益可能只是私利的綜合， 而非公共利益的體現。 利益相對人的滿意甚至有可能損害公共利益。 一些政策的受益對象應該是普惠，還是側惠，也容易引起爭議，一些民生領域的政策上體現得尤為明顯。 解決績效評價的信度問題， 一言以蔽之， 要發揮好專業力量的作用。 只有深刻理解績效本身，才不至于出現績效評價的“短期”效應。 然而，一些第三方機構評價已經異化為一項市場“業務”，違背了以政府責任為主、注重預算公共性本質的預算績效管理的初衷，同樣需要引起重視。

蔡澤山： 對于績效標準科學性的問題，我認為還有一個關鍵點就在于績效標準如何與部門中長期規劃實現有機結合。例如在績效目標的設定中， 無論是財政部門審核的績效目標， 還是預算執行部門自身設定的績效目標，都必須以國家戰略規劃以及部門事業發展計劃為直接依據。因此績效標準值的設定也必須充分考慮政府部門的中長期發展規劃。然而在當前的預算績效標準值設定過程中，大多數預算單位往往只考慮預算資金短期的績效目標或者項目規劃， 對本單位的中長期戰略規劃、規劃中明確要求的主要任務以及最終要實現的長遠目標等內容關注較少，最終使得預算績效管理的“指揮棒”作用大打折扣。

因此今后地方應不斷強化對績效標準的指導與審核以提升其科學性和精準性，地方財政部門應對項目實施單位申報項目人員和資金管理人員進行申報材料的規范化、合理化培訓，特別是需要對項目投資額、質量、經濟效益、社會效益等重要績效標準值以及項目中長期進度安排等作出詳細講解，引導預算單位對績效標準的合理性、 可行性進行充分論證，以保證績效評價結果的可比性。主持人：結合新一年完善預算績效管理體系部署以及貴地區（單位或個人）預算績效評價研究和管理實踐，談談數字財政背景下，在績效管理實踐中如何進一步深化大數據應用，完善績效指標和標準體系建設。

姜國兵：加快數字化發展是推動現代化發展的必然要求。數字財政既是財政部部署的預算管理一體化的工作要求，也是“數字政府”建設的一個部分。 例如廣東省財政廳印發的《廣東省預算管理一體化規范》，其中“數字財政”建設具體內容包括基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執行、會計核算、決算和報告等8 個部分。 數字財政背景下，在績效管理實踐中進一步深化大數據應用，完善績效指標和標準體系建設，首要的是要認識績效和大數據之間的本末關系。 大數據應用是手段，目的是更有效率地使用公共預算去促進公共利益，不能一味關注大數據應用這一手段，而忽視公共利益的實現。 其次，要處理好歷史數據和現實數據之間的關系。績效指標值設定的主要依據或參考之一是歷史標準。尤其常規性項目，在預算投入和績效產出之間，歷史數據可以為績效指標值設定提供主要的參考依據。如果預算投入和績效產出之間沒有建立因果關系，則需要通過數據去挖掘背后的機理，從而解決績效背離的問題。 需要注意的是，數理層面的問題往往只是呈現表面的問題，難以呈現機理層面問題，更難以呈現原理層面的問題，因此，深化大數據應用，不能就數據而應用數據，需要在數據、機理、原理三個層面建立關系，才能打開預算績效之門。

黃婕：在數字財政背景下，為進一步優化績效管理實踐， 提升大數據應用的深度與廣度，可以考慮從以下幾點發力：

一是建立健全大數據應用機制。 依托先進的大數據技術， 將預算管理一體化系統升級為集數據整合、分析、應用于一體的綜合平臺。 通過這一平臺，系統能夠全方位、多角度地收集各類數據，包括但不限于財務、市場、公共服務等基礎信息， 從而為績效評價提供更為嚴謹的數據支撐。 二是績效指標的動態調整完善。 績效指標體系設置應與預算部門項目庫緊密結合， 績效指標體系既要涵蓋既有預算安排的項目， 也要考慮部門職能中有但暫無預算安排的項目， 兼顧績效指標體系的實用性和前瞻性， 并對績效指標進行動態調整， 確保績效評價結果能夠準確反映部門或項目的實際工作績效。 三是數據驅動決策的全面強化。 利用大數據分析技術，深入挖掘績效短板數據背后的成因， 為政策調整等工作提供更加科學、 客觀的決策依據。 同時，利用大數據的預測功能， 對未來一段時間的項目績效進行前瞻性預測，為資源分配和項目規劃提供更為嚴謹的參考。 四是數據安全保障機制的完善。 在推進大數據應用的同時，必須高度重視數據安全問題。 建立完善的數據安全保障機制，包括數據加密、權限控制、備份恢復等措施，確保數據的安全性和完整性。

通過以上措施的實施，能夠進一步優化數字財政背景下績效管理實踐中的大數據應用，完善績效指標和標準體系建設，為推動財政管理工作的現代化提供有力支撐。

施薇：預算管理一體化建設將預算編制、預算批復、預算調整、預算執行、會計核算、決算和報告等業務環節按一個整體進行整合規范，統一數據結構、數據要素，對財政業務進行流程梳理和功能再造，2023 年3 月2日， 財政部印發 《預算管理一體化規范（2.0版）》，將政府債務管理、資產管理、績效管理等業務納入一體化，涵蓋了預算管理全流程各環節。

在數字財政背景下，加快推進的績效管理信息化建設，逐步完善的互聯互通預算績效“大數據”系統，將績效指標體系建設與預算管理框架有機銜接，依托預算管理一體化信息系統， 將績效指標體系嵌入系統中，對相關績效數據自動收集、識別和對比，并根據宏觀政策方向、 部門和地區發展規劃、基本公共服務標準等的調整變化，及時修正和更新，將專項資金分類對應，根據相關政策法規、部門職責、戰略規劃、相關政策制度辦法等設定指標標準，與基本公共服務標準和其他現有標準做好銜接，使每項指標出處明確、依據充分，為績效目標編制、績效監控和評價提供依據和參考，有效提升績效管理的效率和質量， 積累績效管理各環節成果，實現與預算管理的一體化、預算績效管理的標準化和信息化， 提高預算績效管理工作實效。

蔡澤山：一是要從“頂層設計”角度建立并完善一系列法律法規，特別是要加強政府信息公開、保密法、檔案法等相關法律法規間的銜接，提供一整套切實可行的強制性規定，促進政府信息開放平臺的建立，實現政府、部門、企業、公眾等多方數據的整合，為“大數據+績效標準”提供基礎保障。

二是要加強大數據相關專業人才隊伍的建設。任何新技術運用都必須依靠專業人才方能夠運行，“大數據+績效標準” 模式的應用也是如此。 因此對于財政部門和預算單位而言，培養既懂得績效管理體系與政府相關政策等理論知識，又對大數據技術、數據分析模型建立等相關信息技術有所了解的復合型人才已成為將大數據引入預算績效管理領域的當務之急。

三是積極構建績效指標與標準體系大數據平臺與數據庫。 未來各級地方政府財政部門、預算單位可以統籌規劃設計，借助大數據技術收集整理以往用傳統技術手段難以甄別、 獲取的部分績效信息和其他地區標準值、歷史值、經驗數據等參考數據，不斷充實歷史標準、行業標準及地區經驗數據，在此基礎之上建立與績效目標和績效指標相對應的績效標準數據庫或者案例庫， 在傳統的預算管理數據庫中完善并充實績效標準的內容，以形成各類項目、部門和政策的績效標準體系。

立足全過程預算績效管理持續健全改進各環節標準體系

主持人：績效標準貫穿于預算績效管理的各個環節，好的預算績效標準能夠有效提升資源配置效率，降低政府運行成本。除了績效評價指標標準問題，從全過程預算績效管理工作來看，還應進一步健全完善哪些標準體系？ 簡要談談您的想法建議。

姜國兵： 目前預算績效標準主要依據或參考計劃標準、行業標準、歷史標準、預算支出標準或財政部和業務主管部門認可的其他標準進行設定， 這些標準的特征和優點就是相對比較穩定， 能夠為績效評價提供穩定的參考。 然而，當前的社會日新月異，目前預算績效的標準要跟上社會的步伐， 需要在穩定的基礎上進行變革。 一是對現有的計劃標準、行業標準、歷史標準、預算支出標準或財政部和業務主管部門認可的其他標準進行審視，及時更新。 要統籌考慮經濟社會發展水平、城鄉居民收入增長情況、行業發展實際需要、財政保障能力、重大技術創新應用等因素，對相應標準及時調整，并向社會發布。 二是對標準體系的“元標準”進行規范。 目前僅是列舉式地提到了計劃標準等標準， 但這些標準的應用規范卻并不清晰。 例如， 在規劃編制項目中，同樣級別和范圍的土地規劃，或城市規劃的項目預算，不同城市的預算差別會很大。 再如預算績效評價項目， 省級部門整體支出績效評價項目有的中部或西部省份的財政預算是四五十萬元，有的東部省份則是四五萬元，預算標準一般要盡力而為、量力而行，但現實中卻仍缺乏依據。 三是標準體系中的責任標準還有待完善。 預算績效管理工作要求“花錢必問效，無效必問責”，在具體問責上的事例卻少見。 績效問責似乎還處于寬泛的原則性規定和方向性的要求上，這與《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》 中要求的“硬化預算績效管理約束”還存在一定差距。

黃婕：為進一步完善全過程預算績效管理工作， 除了制定科學合理的績效評價指標標準外， 還需在以下幾個方面著力健全標準體系：

一是目標設定標準。績效目標是預算績效管理的基礎，在設定績效目標值時，應嚴格遵循目標明確性、具體性、可衡量性和可達成性的原則，確保目標值的合理性和可考核性。 二是績效監控標準。建立有效的績效跟蹤監控標準，明確不同項目的監控重點、方法及周期，對預算執行過程中的績效數據進行實時收集和分析，對存在執行偏離的指標及時發現并探索解決問題途徑，確保預算執行過程中的績效跟蹤結果得到有效應用。 三是績效評價標準。 建立客觀公正的績效評價體系，科學選取評價指標，合理確定評價方法，以確保績效評價結果的真實性、準確性和公正性。 四是信息公開標準。 建立預算績效信息公開與透明標準，依法依規確定績效信息公開的范圍、 時間和方式，增強公眾對預算績效管理的參與度和信任度。五是改進機制標準。建立健全預算執行過程中績效問題的反饋與改進機制，確保及時發現并糾正預算執行中的偏差和不足，提升預算執行的規范性和有效性。 六是法制保障標準。 加強預算績效管理相關法律法規的制定與執行，為全過程預算績效管理提供堅實的法制保障，確保各項工作依法依規開展。 七是信息技術標準。 加強預算績效管理技術手段的研發和應用，統一數據采集、處理、存儲和分析等方面的標準，建立完善的技術支持體系，提升預算績效管理的效率和科學性。

施薇：提高全過程預算績效管理各環節質量的關鍵是實現績效管理與預算管理全過程的深度融合，讓績效信息對預算決策發揮決定性作用。 尤其是要補齊事前評估、部門整體績效評價與管理、全周期政策（項目）預算績效管理、 績效結果應用等方面或環節的制度辦法。新形勢下績效標準體系建設應涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價和第三方機構參與預算績效管理等內容，建設全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理建設體系。

但目前來看， 績效評價尚缺乏統一標準，無法開展不同地域橫向衡量、同一領域縱向比較，分行業、分領域、分層次的預算績效管理共性模板化傾向和個性要求之間存在差距。 為此，績效指標標準體系建設應堅持“指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配、動態調整”原則：一是績效目標應當與部門職責及其事業發展規劃相關，涵蓋政策目標、支出方向等主體內容，體現項目主要產出和核心效果，堅持細化、量化，便于衡量評價。 二是建立健全本行業、 本領域核心績效指標體系， 明確績效標準，規范一級項目績效目標設置，理順二級項目績效目標逐級匯總流程。 三是建立項目績效指標和標準體系， 關注項目年度目標與部門職能、項目內容的相關性，申請預算資金與所編制績效目標的匹配性，項目實施可行性與績效目標實現的可能性，實行項目績效指標動態管理。 四是各級政府、各行業主管部門要在合理界定層級政府間財政事權與支出責任基礎上，加快構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，實現行業內部管理縱向統一、地區之間指標橫向可比。 五是建立事前評估與結果評價的指標銜接機制， 規范事前評估，建立“項目單位申請(含績效目標)、財政受理、專家評審、政府批準立項”的標準化立項程序。

蔡澤山：建立全過程預算績效管理鏈條要求將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環系統。 因此對于全國預算績效管理工作而言，除了績效指標標準之外，還有一個就是要進一步完善預算支出的標準體系。因為預算支出標準是衡量預算資金使用情況的最基本標桿， 也是嚴格控制每一筆支出不超標、不超支的最底線依據。 在未來我認為要進一步深化績效目標與支出標準的銜接，同時將績效管理理念有機融入預算支出標準的制定和調整流程，從而進一步優化預算編制的方式并推進預算和績效管理一體化建設。