中央財(cái)政性資本金在鐵路建設(shè)項(xiàng)目中的運(yùn)用與展望

柏飛彪 周奕 劉永欣

摘?要：中央財(cái)政性資金是鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金的重要組成部分，發(fā)揮著引導(dǎo)和支持作用。文章從鐵路建設(shè)項(xiàng)目中央財(cái)政性資本金來(lái)源入手，分類(lèi)研究各類(lèi)資金的發(fā)展沿革、特點(diǎn)和支持方向，并結(jié)合歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)“十四五”期間中央財(cái)政性資金可用作鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金的合理規(guī)模，以期為國(guó)鐵集團(tuán)爭(zhēng)取中央資金支持、做好鐵路建設(shè)國(guó)家資本金籌集與投入工作提供支撐。

關(guān)鍵詞：中央財(cái)政性資金；鐵路建設(shè)項(xiàng)目；資本金；規(guī)模預(yù)測(cè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F532.3????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1005-6432（2024）04-0052-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.04.014

1?引言

作為新發(fā)展格局下穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需的重要途徑，一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資需求將繼續(xù)保持高位運(yùn)行。根據(jù)國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要（2021—2050年）、新時(shí)代交通強(qiáng)國(guó)鐵路先行規(guī)劃綱要等相關(guān)文件精神，我國(guó)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)已逐步轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)補(bǔ)齊短板”。與既有干線通道相比，新增項(xiàng)目自然壟斷性、產(chǎn)品公益性和效益外部性進(jìn)一步增強(qiáng)，中央財(cái)政性資金進(jìn)一步凸顯加快鐵路基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物工作量形成，支持我國(guó)鐵路高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的核心作用。

然而，立足于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、財(cái)政收入承壓明顯、收支缺口不斷增大的現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家財(cái)政運(yùn)行“緊平衡”狀態(tài)將長(zhǎng)期存在，可用于鐵路基本建設(shè)的中央財(cái)政性資金總量有限。在此背景下，全面識(shí)別可用作鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金的中央財(cái)政性資金來(lái)源，科學(xué)研判各類(lèi)資金的可用規(guī)模、支持方向和安排標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于國(guó)鐵集團(tuán)最大限度爭(zhēng)取中央資金支持、統(tǒng)籌把握鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金出資能力、做好鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金籌集和投入工作具有重大意義。

2?鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金

項(xiàng)目資本金是指在投資項(xiàng)目總投資中由投資者認(rèn)繳、項(xiàng)目法人不承擔(dān)資金籌集成本的出資額［1］。按照項(xiàng)目資本金出資主體在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中地位和層次的不同，鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金可分為國(guó)家資本金、地方資本金和社會(huì)資本金三類(lèi)，其中，鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金由中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)任出資代表并代持股份。基于國(guó)鐵集團(tuán)“國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)”和“獨(dú)立市場(chǎng)法人”雙重身份屬性，鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金主要依靠中央財(cái)政性資金注入及國(guó)鐵集團(tuán)所屬企業(yè)自籌資金兩種方式共同解決。但受制于國(guó)鐵集團(tuán)巨大的存量債務(wù)規(guī)模和有限的營(yíng)收能力，國(guó)鐵集團(tuán)依托企業(yè)自有資金和市場(chǎng)化融資方式取得的資金遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金出資需求。在此背景下，鐵路建設(shè)項(xiàng)目中央財(cái)政性資本金的充足性和到位的及時(shí)性成為控制鐵路基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物工作量形成節(jié)奏、引導(dǎo)撬動(dòng)地方及多元市場(chǎng)化資本注入鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的重要因素。

3?鐵路建設(shè)項(xiàng)目中央財(cái)政性資本金來(lái)源識(shí)別

鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金的籌集應(yīng)以依法合規(guī)、來(lái)源可靠、功能匹配為基本原則，根據(jù)筆者梳理，曾用作鐵路項(xiàng)目國(guó)家資本金的中央財(cái)政性資金包括中央預(yù)算內(nèi)投資、鐵路建設(shè)基金、車(chē)輛購(gòu)置稅收入三種類(lèi)型。

3.1?中央預(yù)算內(nèi)投資

中央預(yù)算內(nèi)投資是由國(guó)家發(fā)展改革委統(tǒng)籌管理和安排，專(zhuān)項(xiàng)用于固定資產(chǎn)投資的中央財(cái)政性建設(shè)資金。改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支體制，中央預(yù)算內(nèi)投資在鐵路基本建設(shè)投資中占比持續(xù)高于70%。伴隨我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式解體、鐵路投資管理體制及財(cái)政體制的陸續(xù)改革，投向鐵路建設(shè)項(xiàng)目的中央預(yù)算內(nèi)投資比例快速回落，并從“限額管理”逐步轉(zhuǎn)向“項(xiàng)目法管理”，由國(guó)家發(fā)展改革委審批核定后按照申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)展情況一次性或分次下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年后，用于鐵路基本建設(shè)的中央預(yù)算內(nèi)投資年均額基本穩(wěn)定在300億～400億元，在當(dāng)期鐵路固定資產(chǎn)投資總額中占比平均為4.4%。

從支持方向來(lái)看，鐵路建設(shè)項(xiàng)目中央預(yù)算內(nèi)投資主要基于“區(qū)域均衡協(xié)同發(fā)展”目標(biāo)，并遵循央地財(cái)政事權(quán)和責(zé)任劃分基本原則，側(cè)重于支持暢通中西部和東北地區(qū)骨干通道，強(qiáng)化邊疆國(guó)防保障干線，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)城際鐵路，鐵路貨運(yùn)能力提升，中歐班列鐵路基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)改造、重點(diǎn)鐵路口岸擴(kuò)能改造等類(lèi)型項(xiàng)目［2］。從安排標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，“十四五”期間使用中央預(yù)算內(nèi)投資的鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金測(cè)算額不得高于項(xiàng)目總投資的70%，且不同區(qū)域、不同類(lèi)型項(xiàng)目累計(jì)可獲得的中央預(yù)算內(nèi)資金安排規(guī)模存在一定差別。

3.2?鐵路建設(shè)基金

鐵路建設(shè)基金設(shè)立初衷是為解決“八五”期間我國(guó)重大鐵路工程建設(shè)資金不足問(wèn)題［3］。為加快鐵路實(shí)施節(jié)奏，確保鐵路建設(shè)資金來(lái)源穩(wěn)定可持續(xù)，1991年3月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立鐵路建設(shè)基金，以提高國(guó)家鐵路貨物運(yùn)價(jià)的方式從運(yùn)輸收入中提取專(zhuān)項(xiàng)資金特定用于國(guó)家計(jì)劃內(nèi)的大中型鐵路建設(shè)項(xiàng)目及與鐵路建設(shè)相關(guān)的支出。1996年，財(cái)政部印發(fā)《鐵路建設(shè)基金管理辦法》，將鐵路建設(shè)基金正式納入政府性基金預(yù)算管理。

目前我國(guó)鐵路建設(shè)基金的征收對(duì)象主要針對(duì)國(guó)鐵正式營(yíng)業(yè)線和國(guó)鐵運(yùn)營(yíng)臨管線貨運(yùn)服務(wù)使用者，核收標(biāo)準(zhǔn)按貨物品類(lèi)分類(lèi)制定。開(kāi)征至今，鐵路建設(shè)基金征收費(fèi)率共經(jīng)歷5次調(diào)整，從最初的0.25分/噸公里逐步調(diào)增至3.3分/噸公里，增幅約為12.2倍。

根據(jù)財(cái)政部公開(kāi)數(shù)據(jù)，至2022年年底，鐵路建設(shè)基金累計(jì)征收額約1.44萬(wàn)億元。從圖1可見(jiàn)，基金收支規(guī)模與當(dāng)期鐵路貨物周轉(zhuǎn)量變化趨勢(shì)基本一致。2012—2016年受?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，鐵路貨運(yùn)量及貨物周轉(zhuǎn)量銳減，鐵路建設(shè)基金收支轉(zhuǎn)增為降；2017年后，伴隨經(jīng)濟(jì)回暖向好，鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量回升，帶動(dòng)鐵路建設(shè)基金收支整體上漲；2022年鐵路建設(shè)基金收支預(yù)算額分別達(dá)到562億元和594億元。

圖1?2009—2022年鐵路建設(shè)基金收支規(guī)模及變化趨勢(shì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒；中央政府性基金收入、支出決算表。

伴隨我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制變革及鐵路行業(yè)改革，鐵路建設(shè)基金的主要用途較設(shè)立之初發(fā)生重大變化。從圖2可以看出，伴隨原鐵道部（后相繼改為鐵路總公司、國(guó)鐵集團(tuán)）負(fù)債規(guī)模和發(fā)行鐵路建設(shè)債券規(guī)模存量的持續(xù)增加，2016年后，鐵路建設(shè)基金用途完全轉(zhuǎn)為歸還鐵路建設(shè)長(zhǎng)期債務(wù)本息及為鐵路建設(shè)債券提供擔(dān)保。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)鐵路建設(shè)基金重新直接用作鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金的可能性較低，但考慮鐵路建設(shè)基金能夠有效幫助國(guó)鐵集團(tuán)在發(fā)行鐵路建設(shè)債券過(guò)程中實(shí)現(xiàn)融資增信并提供充足的償債資金支持，因此鐵路建設(shè)基金的擴(kuò)容與發(fā)展對(duì)增強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金出資能力也間接起到了支持作用。

圖2?2011—2022年鐵路建設(shè)基金支出結(jié)構(gòu)

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年中央政府性基金支出預(yù)決算表。

3.3?車(chē)輛購(gòu)置稅收入

車(chē)輛購(gòu)置稅由車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)演變而來(lái)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)車(chē)輛購(gòu)置稅法》，現(xiàn)行車(chē)輛購(gòu)置稅在汽車(chē)消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，按應(yīng)稅車(chē)輛計(jì)稅價(jià)格的10%征收。為鼓勵(lì)小排量乘用車(chē)和新能源汽車(chē)消費(fèi)，自2009年起，財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)上述兩類(lèi)汽車(chē)實(shí)行了多輪階段性車(chē)輛購(gòu)置稅減免，目前，針對(duì)小排量燃油車(chē)購(gòu)置稅的減征優(yōu)惠已到期，新能源汽車(chē)免征購(gòu)置稅的優(yōu)惠政策持續(xù)至2023年年底。

根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2001年首次征收至2022年年底，我國(guó)共收取約4.38萬(wàn)億元的車(chē)輛購(gòu)置稅，占同期中央稅收總收入的4.14%。作為交通運(yùn)輸行業(yè)最主要也是最穩(wěn)定的中央財(cái)政性資金來(lái)源，車(chē)輛購(gòu)置稅收入為我國(guó)交通事業(yè)的跨越式發(fā)展發(fā)揮了極其重要的導(dǎo)向和直接推動(dòng)作用。

圖3?2001—2022年車(chē)輛購(gòu)置稅收入及在中央稅收總收入中占比分析

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年中央一般公共預(yù)算收入預(yù)決算表。

目前，車(chē)輛購(gòu)置稅收入在鐵路建設(shè)項(xiàng)目中的運(yùn)用主要分為三種形式：一是由國(guó)鐵所屬企業(yè)作為出資代表直接投入鐵路建設(shè)項(xiàng)目；二是以認(rèn)購(gòu)鐵路發(fā)展基金普通股股份形式間接投入鐵路建設(shè)項(xiàng)目；三是用作中央對(duì)地方投資鐵路項(xiàng)目的投資補(bǔ)助。其中，僅前兩種可視為對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的國(guó)家資本金注入。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年首次用作鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金后，各年度投入鐵路建設(shè)項(xiàng)目的車(chē)輛購(gòu)置稅收入規(guī)模較為穩(wěn)定，年均投資規(guī)模150億元，約占同期車(chē)輛購(gòu)置稅收入總額的4.78%。

考慮車(chē)輛購(gòu)置稅設(shè)立初衷是為緩解道路交通壓力以及大氣污染治理，將車(chē)輛購(gòu)置稅收入用于鐵路建設(shè)投資或補(bǔ)助雖然具有一定的合理性，但業(yè)內(nèi)始終存在廣泛爭(zhēng)議。近年來(lái)，財(cái)政部與交通運(yùn)輸部對(duì)車(chē)輛購(gòu)置稅資金支出范圍進(jìn)行了多次調(diào)整與收緊，按照最新政策，“十四五”期間，鐵路建設(shè)領(lǐng)域僅有集疏運(yùn)體系及綜合交通樞紐項(xiàng)目有條件獲得車(chē)輛購(gòu)置稅收入支持［4］。

4?鐵路建設(shè)項(xiàng)目中央財(cái)政性資本金“十四五”規(guī)模預(yù)測(cè)

2022年年初國(guó)家發(fā)展改革委舉行的“十四五”現(xiàn)代綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃新聞發(fā)布會(huì)指出：結(jié)合在建和擬建項(xiàng)目安排，“十四五”期間全國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資規(guī)模將與“十三五”總體相當(dāng)，繼續(xù)保持平穩(wěn)態(tài)勢(shì)［5］。考慮后疫情時(shí)代提振國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、拉動(dòng)有效投資的現(xiàn)實(shí)需求，“十四五”剩余年度我國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資較原計(jì)劃上升可能性增大，初步預(yù)測(cè)“十四五”期間鐵路固定資產(chǎn)投資總額將達(dá)39706億元。另外，考慮“十四五”時(shí)期我國(guó)鐵路建設(shè)重點(diǎn)將向補(bǔ)網(wǎng)強(qiáng)鏈項(xiàng)目、欠發(fā)達(dá)地區(qū)項(xiàng)目和戰(zhàn)略性、開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目?jī)A斜，與中央財(cái)政性資金重點(diǎn)支持方向高度契合，可以預(yù)見(jiàn)，鐵路建設(shè)項(xiàng)目中央財(cái)政性資本金運(yùn)用規(guī)模和比例較現(xiàn)狀將有所提升。

根據(jù)識(shí)別與分析，“十四五”期間鐵路建設(shè)項(xiàng)目中央財(cái)政性資本金來(lái)源主要包括中央預(yù)算內(nèi)投資和車(chē)輛購(gòu)置稅收入兩項(xiàng)。中央預(yù)算內(nèi)投資部分考慮2021年、2022年按財(cái)政部公布數(shù)據(jù)386億元和357億元計(jì)列，2023—2025年按照當(dāng)年鐵路固定資產(chǎn)投資預(yù)測(cè)值的4.6%估算；車(chē)輛購(gòu)置稅收入按每年150億元預(yù)估；則“十四五”期間預(yù)測(cè)中央財(cái)政性資金共計(jì)可提供鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金2641億元，約占鐵路固定資產(chǎn)投資總需求額的6.65%。

5?結(jié)語(yǔ)

中央財(cái)政性資金作為鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家資本金的重要來(lái)源，根據(jù)預(yù)測(cè)，利用中央預(yù)算內(nèi)投資和車(chē)輛購(gòu)置稅收入兩項(xiàng)資金，“十四五”期間共可提供項(xiàng)目資本金2641億元，對(duì)同期鐵路固定資產(chǎn)投資額的預(yù)期貢獻(xiàn)率約為6.65%。考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央財(cái)政性資金在鐵路中的投資方向無(wú)法做到面面俱到，因此，在申請(qǐng)和使用中央財(cái)政性資金時(shí)，一方面應(yīng)著力結(jié)合上位規(guī)劃和相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)類(lèi)型、重點(diǎn)項(xiàng)目的特別支持；另一方面要充分發(fā)揮中央財(cái)政的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)和吸引多元市場(chǎng)主體投資鐵路項(xiàng)目，在降低對(duì)財(cái)政資金直接依賴(lài)的同時(shí)，提高鐵路項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的效率。

參考文獻(xiàn)：

［1］國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知［EB/OL］.（2019-11-27）.https：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-11/27/content_5456170.htm.

［2］國(guó)家發(fā)展改革委.鐵路項(xiàng)目中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理暫行辦法［EB/OL］.https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghxwj/202102/P020210222552049193967.pdf.

［3］王聰，胡海生.鐵路建設(shè)基金的現(xiàn)狀及規(guī)范化管理研究［J］.北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，19（1）：33.

［4］財(cái)政部，交通運(yùn)輸部.關(guān)于印發(fā)《車(chē)輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》的通知［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg2021/wg202104/202109/t20210913_3752520.htm？eqid=b02852640000115000000006642e2f13.

［5］國(guó)家發(fā)展改革委政研室.國(guó)家發(fā)展改革委“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃新聞發(fā)布會(huì)［EB/OL］.https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/wszb/sswxdjt/？code=&state=123.

［基金項(xiàng)目］中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)2021年第一批科技研究開(kāi)發(fā)計(jì)劃“鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金投入制度辦法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021F006）。

［作者簡(jiǎn)介］柏飛彪（1979—），男，湖南澧縣人，碩士，正高級(jí)工程師，就職于中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司，研究方向：建設(shè)項(xiàng)目投融資決策、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和咨詢(xún)?cè)u(píng)估。