高校規范性文件管理的現狀、問題與對策

張永福

摘? ? 要：高校規范性文件是全面推進依法治校，提升管理服務效益，完善內部治理體系的重要手段和依據。然而，關于“學校規范性文件”，各高校的認定也有所不同。文章首先梳理了規范性文件的相關概念，其次對16所高校規范性文件管理情況進行調研，并比較分析各高校規范性文件的概念、制定目的、制定原則、制定程序等，最后提出加強規范性文件管理的幾點建議：加強頂層制度設計、嚴格審查備案程序、推動管理信息化公開化、強化宣傳教育。

關鍵詞：規范性文件；現狀；問題；對策

中圖分類號：G644.3? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1002-4107（2024）03-0097-04

規范性文件是高校履行管理職能的重要依據，是全面推進依法治校的制度載體，是完善大學內部治理體系的制度保障。《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》一文中強調“健全校內規范性文件制定發布機制”。然而，關于“規范性文件”的界定，尚無全面、統一的規定。有很多高校目前只針對規章制度作了相關界定，沒有涉及到所有規范性文件。基于此，為進一步規范學校規范性文件管理，全面推進依法治校，本文系統梳理了規范性文件的概念界定，以X大學為例闡釋了高校規范性文件的建設情況，并對北京航空航天大學、上海交通大學、南京大學等16所高校規范性文件管理情況進行了調研分析。

一、關于規范性文件的相關概念梳理

（一）黨內規范性文件

《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》中關于“黨組織制定的規范性文件”是指“黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件”[1]。按照《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，印發領導講話、年度工作要點、工作總結等內容的文件不列入備案審查范圍；關于人事調整、表彰獎勵、處分處理以及機關內部日常管理等事項的文件不列入備案審查范圍；請示、報告、會議活動通知、會議紀要、情況通報等文件不列入備案審查范圍。

（二）規范性法律文件

規范性法律文件是國家機關依據法定程序制定出來的以權利義務為主要內容、有約束力、要求人們普遍遵守的行為規則的總稱。一般均有如下特征：第一，規范性，即規定行動模式，明確權利義務，確定行為后果。第二，強制性，即一般以教育引導人民自覺遵守，同時以國家強制力為后盾，對不遵守者予以制裁。第三，公開性，即公之于眾，告訴人們哪些行為可以做，哪些行為應該做，哪些行為禁止做。第四，一般性，即不是針對某一個人，而是針對其調整范圍內的所有人；不是只適用一次，而是可以反復適用[2]。

（三）行政規范性文件

《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》中只含有“規范性文件”一詞的相關表述，但沒有對其作具體界定[3]。另外，地方對“行政規范性文件”界定并不一致。河南省《關于認定行政規范性文件的指導意見》（豫政法

〔2014〕29號）中提出：“認定規范性文件主要看文件內

容，即辨別文件的內容是否符合規范性文件的特征。認定規范性文件也可以從文種上作排除判斷。”[4]上海市《關于認定行政規范性文件的指導意見的通知》（2017年12月20日）中指出：“本質上是否屬于規范性文件，

仍然應當按照文件內容來判斷。”[5]陜西省司法廳2022年9月組織召開行政規范性文件認定專家論證會，對《關于認定行政規范性文件的指導意見（草案）》及行政規范性文件認定工作中的疑難問題進行研究論證[6]，目前尚未見正式發布的指導意見。另外，查閱了國家發改委網站、衛健委網站、國家檔案館網站的“規范性文件”欄目，里面包含各種文種，但對規范性文件的判定依據并不一致。

（四）學校規范性文件

2020年7月15日，《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》提出了“健全規范性文件制定發布機制”“建立定期清理機制”“推動管理信息化和公開化”等要求，但是未對“規范性文件”包括哪些文種作出界定。2021年11月8日，中共陜西省委教育工委、陜西省教育廳印發《關于進一步加強高等學校法治工作的

實施意見》提出了“完善規章制度和規范性文件制定、審查、修訂、發布、解釋、廢止工作制度”“堅持合法性審查制度”等要求。但此文沒有對“規范性文件”作出明確的概念界定。

總之，現行的法律法規關于規范性文件的概念、制發主體、制發程序和權限以及審查機制等尚無全面、統一的規定。關于“學校規范性文件”，教育部與筆者所在的陜西省均尚無明確界定，且各高校的認定也不一致（詳見本文第三部分“部分高校規范性文件管理情況”）。盡管差異較大，但是部分地方已經開始探索規范性文件登記、編號、發文的相關工作流程，率先開啟了規范性文件的管理工作。從規避風險的角度來看，根據需求對規范性文件進行合法合規性審查，“愿審盡審”“應審盡審”不失為明智之舉。

二、學校規范性文件建設情況——以X大學

為例

X大學以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，根據《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》《深化新時代教育評價改革總體方案》等文件精神，結合學校實際，持續完善以章程為核心的學校規章制度體系，不斷提升學校法治工作水平。

（一）基本情況

2020年，X大學印發了《規章制度規范化建設工作方案》《規章制度建設管理規定（試行）》（以下簡稱《管理規定》）、《規章制度起草技術規范（試行）》（以下簡稱《起草規范》）、《規章制度建設工作小組議事規則》（以下簡稱《議事規則》）等。認真對標《深化新時代教育評價改革總體方案》等文件精神，在廣泛征求意見、充分研討的基礎上，及時查漏補缺，開展相關制度制定和修訂，穩步推進規章制度的“廢改立釋”工作。2021年學校啟動X大學章程修訂工作，歷時一年，2022年8月完成章程修行工作并正式發布。學校將持續完善以章程為統領，科學規范、層次明晰的制度體系，提高規章制度建設質量，全面推進依法治校工作。截至2022年10月12日，學校現有規章制度656項，其中2021年新制定90項，新修訂62項，沿用374項，已廢止108項，擬廢止22項。

（二）存在的不足

一是學校現有《管理規定》對“規章制度”作了界定（規章制度一般包括章程、規定、規則、規范、辦法、實施細則等），沒有涉及到所有規范性文件。二是目前學校規章制度合法合規性審查是按照《管理規定》執行，規章制度合法合規性審查沒有涉及到所有規范性文件。三是2020年制定的《管理規定》《起草規范》均為試行文件，截至目前尚未修訂完善。

三、部分高校規范性文件管理情況

筆者對北京大學、清華大學、北京航空航天大學、南京大學、蘇州大學等除X大學外的16所高校進行調研，其規范性文件管理的總體情況如下。

（一）關于規范性文件的概念界定

上海交通大學將規范性文件定義為學校或者有關職能部門以學校名義制定的旨在規范學校各項管理工作，能反復適用，具有普遍約束力的文件，包括基礎規范性文件和操作規范性文件。規范性文件的名稱一般稱“章程”“規定”“規則”“細則”“辦法”“制度”“決定”“意見”等，但不能稱“條例”“規章”。

北京航空航天大學將規范性文件定義為學校或有關職能部門以學校名義，按照一定程序制定，旨在規范學校各項工作，能反復適用，具有普遍約束力的文件。學校向上級的請示、報告，校內特殊事項的處理決定的文件，各職能部門制定的操作流程或服務指南，以及其他不具有普適性或有效期不足6個月的文件，不適用規范性文件管理辦法。

西安交通大學、南京大學則將學校規范性文件定義為學校制定的旨在規范學校各項管理工作，對學校各單位、教職員工和學生具有普遍約束力，在一定時間內相對穩定，且能夠反復適用的文件。

河海大學將規范性文件分為學校統一發布的規范性文件和學校授權二級單位發布的規范性文件兩類。規范性文件一般包括：章程、規定、意見、辦法、細則、流程等。

蘇州大學將規范性文件定義為按照一定程序制定、以學校名義公布、旨在規范學校管理，具有普遍約束力的文件。

北京理工大學將部門規范性文件定義為學校管理機構為履行工作職責按照一定程序制定的，在一定范圍具有普遍約束力，且能夠在一定時期內反復適用，具有規范性質的文件。

另外，北京大學、清華大學、中國人民大學、哈爾濱工業大學、哈爾濱工程大學、南京航空航天大學、南京理工大學、西北農林科技大學、西安電子科技大學等9所高校未對規范性文件作出明確界定。部分高校規范性文件的概念梳理見表1。

綜合調研情況以及查閱相關資料，規范性文件主要是指學校為規范各項管理工作，制定的有普遍約束力，在一定時間內能夠反復適用的文件。具有普遍約束力、能夠反復適用是學校規范性文件的兩個基本要素。在具體實踐中，認定學校規范性文件可以從兩個方面判定：一是依據文件內容，即辨別文件的內容是否符合規范性文件的特征。二是從文種上判定，比如章程、規定、規則、細則、辦法、制度、決定、意見等屬于規范性文件，報告、請示、通報、批復、議案、函、紀要、條例等一般不屬于規范性文件。各二級單位制定的操作流程或服務指南以及其他不具有普適性或有效期不足6個月的文件，不適用規范性文件管理辦法，不宜認定為規范性文件。

（二）制定規范性文件管理辦法的目的及原則

上海交通大學2008年制定了《上海交通大學規范性文件制定辦法》（目前擬進行修訂）。目的是規范制定程序，明確制定標準，保證文件質量，促進依法治校。切實保障師生員工的合法權益，體現職能部門的職權與責任相統一，體現改革精神，符合精簡、統一、效能的原則。

北京航空航天大學2015年制定了《北京航空航天大學規范性文件管理辦法》。其目的是加強學校規范性文件的管理，保證規范性文件質量，促進依法治校。并遵循公平、公正、公開、職權與責任相統一以及精簡、協調、效率的原則。

南京大學2019年制定了《南京大學規范性文件制定管理辦法》。目的是規范學校規范性文件的制定程序，明確制定標準，保證文件的質量，促進依法治校。遵循了憲法和法律的基本原則，符合憲法、法律、行政法規和其他上位法的規定；符合學校發展的需要，須維護學校規章制度體系的統一與協調。

河海大學2021年制定了《河海大學規范性文件管理規定》。目的是構建規范統一、層次清晰、運行高效的制度體系，不斷提升內部治理能力，全面推進依法治校和現代大學制度建設。遵循的原則是政治性、合法性、統一性、科學性以及規范性。

蘇州大學2021年制定了《蘇州大學規范性文件管理暫行辦法》。目的是深入推進依法治校，規范學校規范性文件管理。遵循的原則是合法性、統一性、科學性、規范性。

北京理工大學2020年制定了《北京理工大學部門規范性文件備案管理辦法》。目的是規范北京理工大學部門規范性文件備案管理工作，健全以大學章程為核心的現代大學制度體系，維護學校制度體系的統一性與權威性。

西安交通大學沒有制定專門的規范性文件管理辦法，2022年4月黨委辦公室、校長辦公室、法律事務辦公室發布了《關于規范性文件名稱使用的通知》。此外，2010出臺了《西安交通大學規章制度制定管理辦法》，調研了解到，西安交通大學計劃2023年對該辦法進行修訂，從而進一步梳理規范性文件。部分高校制定規范性文件管理辦法的目的及原則見表2。

綜合上述幾所高校制定規范性文件的現狀來看，主要遵循合法、科學、規范、協調的原則，旨在進一步明確學校規范性文件的制定權限和程序，提高規范性文件質量，做好規范性文件管理，構建規范統一、層次清晰、運行高效的制度體系，不斷提升內部治理能力，全面推進依法治校和現代大學制度建設。

（三）規范性文件的制定程序

從上海交通大學、南京大學等7所高校規范性文件的制定程序來看，規范性文件制定程序主要包括立項、起草、審查、決定、頒布，但又略有不同。比如，上海交通大學在規范性文件正式頒布之后，有“備案”環節，自頒布之日起10日內，由規范性文件起草部門向法律事務室報送備案。北京航空航天大學在規范性文件正式頒布之前，有“會簽”環節，“審議或審批通過的規范性文件草案，起草部門應通過學校辦公系統，將草案及相關材料提交相關職能部門會簽。涉及招生、招標、基建工程、科研經費、職稱評聘、人事招聘、干部選任等事項的規范性文件，應由監察處會簽”。南京大學、蘇州大學規范性文件制定時沒有“立項”環節。筆者通過調研，了解到蘇州大學之所以取消了規范性文件“立項”環節，是因為實際操作過程中，一些部門“重立項而輕制定”或“只立項而不制定”，給日常管理工作帶來一定困擾。因此，蘇州大學經過研究，在2021年制定《蘇州大學規范性文件管理暫行辦法》時取消了“立項”這一步驟。部分高校規范性文件的制定程序如表3所示。

關于規范性文件的“合法合規性審查”，不同學校有不同的規定。上海交通大學由法律事務室統一負責審核規范性文件草案。北京航空航天大學在規范性文件草案完成征求意見后，由起草部門報送法律事務部門進行合法性與協調性審查。南京大學由黨辦、校辦和法制辦共同審查。黨辦、校辦主要從文字、格式等方面進行審查，法制辦主要從合法性方面進行審查，把合法性審查作為前置審查。河海大學由黨辦、校辦、法律事務辦共同審查。黨辦、校辦主要從政治性、規范性、必要性、科學性等方面進行審查，法律事務辦公室主要從合法性方面進行審查。蘇州大學規范性文件合法性審查由法律事務辦負責，合規性審查由紀委辦負責。北京理工大學黨委辦公室對報送備案的部門規范性文件進行合法性審查、合規性審查、合理性審查和規范性審查。在實際工作中，部門規范性文件備案管理工作由學校法治工作委員會辦公室（設在黨委辦公室）具體承辦。

其他一些未制定規范性文件管理辦法的高校，實際工作中也在做合法合規性審查。比如：中國人民大學規章制度送審稿由主管校領導審核把關，并報請校長或黨委書記審閱，然后提交校長辦公會議或黨委常委會會議按照法定程序討論通過。哈爾濱工程大學規章制度合法合規性審查沒有明確的范圍，根據部門需求“愿審盡審”。南京航空航天大學法律事務室對規章制度草案進行合法性審查。西安電子科技大學法務辦公室根據部門需求對規范性文件做合法性審查。

綜合調研時部分高校規范性文件合法合規性審查情況來看，大多數高校都通過一定程序對規范性文件進行合法合規性審查，“應審盡審”，這也是落實《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》中要求“健全校內規范性文件制定發布機制，明確起草、審查、決定、公布的程序……”的具體體現。

另外，關于“規范性文件定期清理”，筆者通過調研了解到，大多數高校提到了“建立定期清理制度”，但大多數高校尚未明確具體的清理周期。調研的16所高校中，僅有南京航空航天大學提出，“每3年定期組織一次規章制度的清理，并匯編成冊”。

四、加強規范性文件管理的幾點思考

（一）加強頂層制度設計

一是對學校規范性文件作出明確界定。二是借鑒北京航空航天大學、南京大學、蘇州大學等學校的典型做法，出臺《規范性文件管理辦法》。三是健全起草、審核、決定、公布全過程協調機制。四是建立學校規范性文件有效期制度和評估制度，定期清理。五是做好《規范性文件管理辦法》相關配套制度的制定和修訂工作。

（二）嚴格審查備案程序

一是嚴格規范性文件合法性審查，主要包括制定主體、制定權限、制定依據、制定程序、制定內容的合法性以及合法性審查機構認為需要審查的其他事項；二是做好合規性審查，主要從文字、體例、格式等方面進行審查；三是落實規范性文件備案制度，比如規范性文件自發布之日起15個工作日內，由規范性文件起草部門向相關機構報送備案，提交規范性文件正式文本與相關背景材料，并填寫備案登記表等。

（三）推動管理信息化公開化

一是探索建立集意見匯總、合法合規性審查、備案、發布、檢索、督辦、考核等功能為一體的規范性文件管理平臺和數據庫。二是對全校規范性文件進行全過程監管，實現“縱向到底、橫向到邊、一次錄入、分級審核、數據同源、信息共享、動態更新”的管理效果。三是面向全校師生提供規范性文件“一站式查詢服務”數據庫，為師生提供“一攬子政策信息服務”。

（四）強化宣傳教育

一是加強規范性文件出臺后政策解讀工作，按照“誰牽頭起草、誰解讀”的原則，落實文件解讀責任主體，推動政策落實落地。二是推動各相關單位在學校門戶網站和部門網頁上分類發布本單位的規范性文件，提升公開時效和質量。三是編輯形成《規范性文件匯編》，把規范性文件學習納入教職工入職教育、崗前培訓和干部教育培訓中。

參考文獻：

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