高等學校會計委派制實踐問題探討

周煒

一、前言

會計委派制是我國改革開放后國家治理在基層實踐延伸的重要舉措。1998年中紀委二次全會首次提出“改革會計人員管理體制，在國有企業、國有控股企業進行會計委派制度試點”。隨后，我國部分國有企事業單位等大型國有主體陸續實施會計委派制，其中，高校作為資產規模較大的國有主體也位在其列。針對高等學校會計委派管理，2007年，教育部和財政部聯合發布《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》， 明確指出“高等學校應對二級單位實行會計委派制，加強財務管理和監督”。在高校實施會計委派制，對完善高校內控監督，強化財務管理等，起到了一定的促進作用，但會計委派制是否能完全解決內控管理和財務管理的雙重問題仍有待商榷，本文旨在針對會計委派制在高校具體實踐工作中的一些困難和問題進行分析探討。

二、高校實施會計委派制的必要性

（一）高校多地多校區辦學模式的必然要求

近年來，我國高等教育改革和發展取得了重大成效，高等學校辦學規模迅速擴大，特別是辦學模式呈現出多地多校區的特點。以學校辦學注冊地點為廣州的部分高校為例，該區域幾乎所有高校均有兩個及兩個以上校園區域不連續的校區，部分高校甚至有5個以上的校區，分布在3個不同的地市（見表1）。

多校區大學形成后，呈現出規模擴大、校區分散、分權方式不一和領導體制多樣的特點 [1]，不僅大大增大了校區管理難度，也對財務管理提出了更高的要求和挑戰。根據《教育部、財政部關于進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》，“高等學校必須確保學校財務規章制度、經濟分配政策、經濟資源配置、財務收支預算、會計核算業務等高度統一”。要保證業務的高度統一，就需要定下“統一領導，分級管理”的原則基調，在此背景下實施會計委派制，能夠在一定程度上實現財務延伸管理，維護財經工作秩序統一的要求。

（二）高校內涵發展與精細管理的必然要求

2010年以來，高等學校從過去的規模發展階段轉向了內涵發展階段，教育經費投入不斷增加。

從財政性教育經費投入維度看，《中國教育改革和發展綱要》提出了國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例達到4%，并于2012年如期完成。我國國內生產總值由2012年的51.93萬億元，增長到2022年的121.02萬億元，這就意味著財政性教育經費投入也隨之水漲船高。在2023年4月17日舉行的中國教育會計學會學術年會（2023）上，教育部財務司劉景副司長指出，近十年我國在高等教育中投入的財政性教育經費也不斷增加，目前其占比超過財政性教育經費總投入的20%。由此可見，隨著供給側結構性改革的深化，我國國內生產總值實現了成倍式增加，成為高等教育實現結構優化轉型和質量內涵提升的助推器。

從高校總體經費收入維度看，高等學校經費籌措渠道日益拓寬，除財政性教育經費撥款外，還有來自不同經費主管部門撥付的事業收入、高校自身的經營收入以及來自社會和個人的捐贈收入等，國家、社會和個人共同參與的多元化投入格局日漸成形 [2]。當前，高校資金規模日益劇增，部分高校年度預算收入高達50億元、100億元，甚至200億元以上，經濟活動日益復雜，客觀上給高校財務管理工作提出了新的更高要求（見表2）。

在此背景下，部分高校將一定的財權賦予預算規模較大的二級單位，但賦予權利的同時，責任也相應產生，如何對這些二級單位的資產、收支等財務全過程進行風險控制，以落實管理責任，會計委派制給出了很好的答案。會計委派制的條線管理模式，將校級財務管理模式延伸到二級單位，保證了學校內部縱向信息溝通真實可靠，同時強化會計監督，能在一定程度上確保學校資金使用的效率和效果。同時，委派會計人員深入二級單位，延伸服務觸角，將管理關口前移，將服務“一竿子插到底”，對二級單位的合理財務需求及時協調反饋，變“多頭受理”為“專人專管”，避免了信息層層傳遞中導致的“服務斷層”和“服務折扣”，為二級單位提供“零距離”的專屬、專業財務服務。

（三）高校內部控制建設落實的必然要求

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。對此，財政部自2012年以來發布多項文件，旨在推動行政事業單位內控管理工作優化。作為行政事業單位的重要組成部分，各大高校近年來也不斷強化內控建設，提升管理能力。

2018—2020年，教育部針對內控管理建設情況共巡視了25所高校，除了2所高校無內部控制相關問題外，其余23所高校都存在相關問題，其中，較為突出且存在共性的包括部分二級單位財務不規范、對重點單位監管不力、對重點單位監管缺失、對財經工作及校辦產業疏于監管等內控問題，暴露出僅通過財務部門單一管理無法適應日益復雜和龐大的二級單位財經工作發展。因此，必須通過會計委派制的實施，能夠更加深入監管和指導高校內部各二級單位的財經工作，確保高校內部各二級單位的財經工作開展符合學校統一部署，契合學校發展實際。

三、高校會計委派制實施過程中存在的問題

（一）派出層級問題導致的監督力度不足

根據《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》，“高等學校委派會計人員應由學校財務部門統一管理”，實踐中正是如此。與其他國有主體委派會計由政府機關直接派出不同，高校對二級單位的會計委派通常是由學校財務部門牽頭組織的，原則上從學校財務等相關部門人員中選拔，并納入學校財務部門統一領導和管理。政府機關直接派出的委派會計通常直接代表了政府機關本身的意志，對被派單位具有更高的“震懾力”，其在行使監督權時具備更高的獨立性和自主性。但高校實踐中，財務部門與二級單位屬于同級機構，其派出的會計人員常常對二級單位不具威懾，二級單位出于自身利益動因往往對委派會計具有抵觸心理，可能對其參與被派單位經濟活動設置障礙，甚至部分二級單位還可能使用一些隱瞞手段來規避委派會計的監督。

（二）雙重領導問題導致的職責邊界模糊

實施會計委派制的落腳點是提升被派單位的資金使用效益效果，防范財務風險，從而促進被派單位乃至整個高校教學科研事業的可持續發展。為達到這一目標，通常高校委派會計人員需要接受學校財務部門和被委派二級單位的雙重領導，同時肩負防范業務風險和促進業務發展的雙重職責，而這兩者之間的平衡協同需要委派會計人員具有較高的素質和較強的能力。在實踐過程中，如果不能清晰地界定委派會計的職責邊界，就可能導致出現兩種不同的后果，一種是委派會計依然抱有“控制”思維，消極對待業務發展，過于強化風險防控，最終導致監督權濫用，這就將大大不利于委派單位，給委派單位事業發展帶來不必要的掣肘，另一種是委派會計全然遺忘自己的監督身份，與委派單位高度融合，甚至組成利益共同體，濫用其會計權限，導致監督效果大打折扣，甚至出現財務舞弊等行為。

（三）考核待遇問題導致的工作動力受限

通常，被委派單位具有資金規模大、業務形式復雜的特點，對委派會計人員的業務水平和專業能力要求較高。同時，由于委派會計的雙重職能，其與被派單位其他會計人員相比承擔了更多的職能與責任。但在考核待遇上，為了保證會計監督的獨立性，高校通常規定委派會計不得直接在派駐單位享受任何與職務相關的經濟待遇，其工資福利待遇均保留在財務部門發放，無法享受被派單位的發展成果。實踐中就會出現工作強度、難度與考核待遇倒掛的情況，即承擔了更多職責的委派會計，其考核待遇水平遠低于被派單位其他會計人員，有可能導致委派會計的工作積極性大大受限。同時，相較于學校財務部門的其他會計人員，委派會計的工作重心在于被委派單位，這就使得其工作能力與成果不易在管理其人事關系和崗位晉升的學校財務部門展現，“不少委派財務在某單位財務崗位深耕多年、卻無崗位上升通道，不少資深財務成為‘終身會計，極大地影響委派人員工作積極性” [3]。

四、提升高校會計委派制實施效果的對策及建議

（一）加強制度建設，提升委派會計層級

政策能夠發揮作用，就必須在個體心中形成一致，甚至形成據點，才能真正實現良好的實施效果。因此，必須通過制度賦予委派會計相應的權力，在學校層面、財務部門和派駐單位之間形成統一的思想認識，以對抗派駐單位本位主義的傾向。一方面，要加強學校會計委派制度建設，通過制度賦權，強化委派會計人員履職時的威懾力。改變由學校財務部門委派會計人員的做法，而由學校直接選派和任命委派會計，提高委派會計層級，以改善委派會計在履職過程中職責和功能的匹配問題。另一方面，通過學校層面的政策壓力傳導，促進派駐單位從根本上理解和正視會計委派制度，即“委派會計人員在行使監督經營活動權力的同時，也會提高派駐單位的財務賬務處理和管理水平，減少經營風險，在一定程度上提升派駐單位的經濟效益” [4]。

（二）完善考核模式，優化績效評估及待遇核定

委派工作具有同時存在兩個“考評者”的特殊性質，這兩個考評者所處立場完全不同，派駐單位在定義委派會計績效目標的側重點是有利于單位的業務發展和工作開展，而財務部門定義委派會計績效目標的側重點則是其對派駐單位的財經監督力度和效果。兩個“考評者”必須并駕齊驅，共同作用幾乎沒有爭議，但考核后按誰的標準來兌現薪酬待遇在實踐中則做法不一。“如果按照派駐單位的標準發放薪酬，將直接影響委派人員行使監督權力，往往會出于自身利益考慮，將監督權力形式化。如果統一按政府和相關機構標準來發，對來自原效益較好的受派單位的會計人員來說，其工資水平就明顯降低，這也會影響委派會計工作的積極性” 。因此，實踐中，可以采用基本薪酬加變動績效的薪酬結構來解決這一難點，即給予委派會計人員不低于財務部門同級別人員的基本薪酬，同時，由學校根據派駐單位的業務規模、管理難度、工作強度等綜合因素，給予委派會計人員一定的變動績效，由學校經費支付，不受限于派駐單位，在調動委派會計人員的積極性的同時，保證其職責履行時的獨立性。此外，針對委派會計人員易受“邊緣化”的問題，應當由學校層面在職稱評定、評獎評優、個人晉升方面，在同等條件下，給予委派會計人員優先權。

（三）建立制衡機制，“監督監督者”

委派會計人員的工作性質決定了其主要工作內容與派駐單位休戚相關。為了保證委派會計人員的履職獨立性，通常制度設計已經杜絕了明面上的利益輸送，如禁止派駐單位向委派會計人員發放其他額外待遇等。但由于制度上賦予了委派會計人員一定的權責，只要委派會計人員對派駐單位的財經管理事項等具有干預的權限，就無法杜絕因此產生的權力尋租問題。一是設立問責機制，提高權力尋租成本，讓委派會計人員對尋租行為望而卻步，筑牢廉潔防線。二是加強稽核審計，通過“飛行檢查”、第三方檢查等監督措施，加強對委派會計人員這一監督者的監督，確保其依法履職。三是實行定期輪崗制度，委派會計人員在一個崗位任職期限一般為一屆（四年），最長任職期限不得超過兩屆。四是實施任職回避制度，不得任命與派駐單位主要領導存在親屬關系的人員擔任委派會計。

（四）強化信息建設，提升會計委派效率效果

在過去很長一段時間，會計委派制度的落腳點是“人”，其實施效果如何較大程度依賴于單個個體。在如今信息化程度日益提升的財務管理體制機制下，“業財融合”將是會計行業發展不可逆轉的時代潮流，因此，要積極探索會計委派制度在新形勢下的轉變和優化，探索利用信息化手段，將內控及風控要求嵌入信息系統，讓舞弊和腐敗的防范從依賴于主觀意志轉變為受制于客觀控制，提升信息技術管理和監督的效果。同時，信息化發展、數字化進程也將大大影響委派會計的工作職能，“會計委派工作中的監督內容將從原有對人、財、物的關注轉化為對‘數字的管理、運用和保護，側重對各類信息系統的風險測評和對人工智能舞弊的事前防控、事中監督和事后控制” [5] 。

（五）加強業務培訓，提高委派會計綜合水平

委派工作開展的效果除了依賴于制度、機制、信息系統等因素外，還有賴于委派會計人員本身的綜合素質水平。高校在選拔委派會計人員時，應當全方位考察，從業務和道德雙重角度出發，遴選優秀人才。一方面，委派會計人員業務水平高低，將決定其是否可以更好地輔助委派單位理順財務流程，提升資金效益，防范資金風險，另一方面，道德素養則將決定其是否能夠公正、公平履行監管職能，落實監督責任。此外，委派會計人員駐扎在委派單位后，其工作物理環境與在財務部門時有所不同，特別是空間上的距離可能導致委派會計人員對最新財務信息的獲取，如新政策的發布、新流程的更新等，存在一定的滯后性。因此，必須通過加強業務培訓來幫助其第一時間獲取新的財務管理信息等。在委派會計人員履職期間，高校應與財務、審計和紀檢部門通力合作，加強對委派會計人員的業務培訓和紀律宣導，提升委派會計人員職業素養、知識結構和管理內涵，促使他們及時更新理念、拓寬視野，審視和思考自身工作，掌握一套實用、有效的管理方法。同時，通過培訓和宣導手段，提升委派會計人員的執行力和內控力，從而幫助委派單位提高組織的管理績效，降低組織的內控風險。

五、結語

綜上所述，會計委派制度在高校實施以來，對高校落實財會監督職能，促進財務管理科學化、規范化和專業化起到了重要作用。隨著財務管理體制改革持續推進，財務管理從經驗管理向科學管理的轉型，會計委派制度也應當順應新的發展形勢，隨之完成轉型。通過加強制度建設、完善考核機制、建立制衡機制、強化信息建設、加強業務培訓等舉措，積極構建權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的新會計委派體系，在源頭防范內控風險，促進高校財會管理意識及管理水平的進一步提高，提高資金規范性和使用效益，為高校各項事業發展保駕護航。

引用

[1]崔青云，段漢武.高校多校區辦學的管理模式與資源配置研究[J].寧波大學學報（教育科學版），2021（05）：116-124.

[2]王天琪.普及化背景下中國高等教育投入規模與結構的優化路徑研究[J].科技和產業，2022，22（11）：360-366.

[3]馮旭.行政事業單位委派會計工作問題的幾點探討[J].大眾投資指南，2021（03）：35-36.

[4]申燕霞.對會計委派的利弊探究[J].中國商論，2020（16）：144-145.

[5]童吟，康均.對新型會計委派制度建設的幾點認識[J].人民論壇，2019（23）：92-93