強化自然資源管理 推動鄉村治理能力迭代升級
——以衢州市為例

□衢州市國土空間規劃設計研究院 吳彩霞

近年來，衢州市堅持一張藍圖繪到底，持之以恒深化“千萬工程”，從最初鄉村環境整治的“千村示范、萬村整治”，到美麗宜居的“千村精品、萬村美麗”，再到鄉村現代化的“千村未來、萬村共富”，有力推動鄉村人居環境的變革重塑，有效提升鄉村治理能力的迭代升級，不斷拓寬“綠水青山就是金山銀山”轉化通道，城鄉面貌發生翻天覆地的變化，成效顯著、影響深遠。

一、堅持規劃引領，構建鄉村規劃體系

（一）分級構建城鄉規劃體系

堅持市區一體、城鄉結合，以深化“千萬工程”為牽引，加快推進國土空間治理現代化，建立健全以縣域和美鄉村建設規劃為龍頭，村莊布局規劃、中心村建設規劃、農村土地綜合整治規劃、歷史文化（傳統）村落保護利用規劃為基礎的“1+4”鄉村規劃體系，嚴格保護農業生產空間和鄉村生態空間。

（二）分類引導推進村莊發展

從區域位置、農村人口、產業發展等方面疊加分析，明確村莊分類，并根據不同村莊類型提出不同的發展定位和要求。如衢州市衢江區積極推進“共富大搬遷”工作，對保留改善的村莊引導合理集聚，對搬遷撤并的村莊加快統籌開發，優先發展衢江沿岸有區位、資源、交通優勢的村莊，帶動其他村莊有序地實現和美鄉村建設，真正實現從村莊“單打獨斗”變為“抱團共富”。

▲衢州市衢江區孟姜村未來鄉村建設

（三）完善鄉村公共服務體系

進一步擴大鄉村優質學前教育資源供給，高水平建設縣域醫共體，優化縣鄉村三級養老服務網絡，完善全民覆蓋、城鄉一體、優質共享的基本公共服務體系。如衢州市柯城區九華鄉上宅村、衢江區廿里鎮赤柯山村、衢江區云溪鄉富西村等一批村莊以鄉村品質生活為主軸，打造了一批聚合鄉村新型社群、公共服務設施完善的鄉村未來社區。

二、強化規劃管控，優化國土空間布局

（一）深入開展規劃調查研究

充分發揮“駐鎮村規劃師”制度優勢，推動規劃專業人才下基層，駐點服務指導。以衢州市級村莊規劃試點周家鄉豐上清村為例，駐鎮村規劃師團隊制定研究形成村莊和群眾“大走訪、大調研、大服務、大解題”工作方案，通過對村莊民情、文化底蘊、產業本底進行細致調研，落實文化和基礎設施建設，引導發展特色產業，既完美呈現了老村原鄉風貌，又激活了鄉村未來發展活力。

（二）優化村域土地空間布局

一方面，把縣域和美鄉村建設規劃布局的具體要求落實到村域用地布局中，從農村建設用地整治、土地復墾、農用地整治三個方面優化空間布局。另一方面，進一步落實農業重大產業項目用地保障機制，預留農民集聚空間與產業發展空間，統籌推進鄉村旅游、休閑農業、電子商務等新產業新業態發展。如通過土地綜合整治等方式獲得的節余建設用地和補充耕地指標收益，在用于耕地保護、高質量鄉村建設等基礎上，節余指標優先用于落實鄉村產業發展用地。

（三）加強國土空間用途管制

堅持“剛彈結合”，構建以“村莊單元—區塊管控—地塊管控—項目落地”為主線的規劃管控體系，實現剛性規劃保障村莊格局有序、彈性規劃適應發展變化。如在剛性規劃指標方面，落實對農業空間、生態空間，以及歷史文化的保護控制底線。在彈性管控方面，允許區塊法定圖則分步編制、分步報批，允許設施、綠地率等非強制性的指標虛位控制，可在區塊范圍內彈性調整。

三、激活資源要素，釋放鄉村發展活力

（一）激活閑置土地活力

結合產業發展實際，鼓勵盤活利用閑置農房建設企業員工宿舍、衛生室、文化禮堂等，激發鄉村發展活力。同時在深化“多田套合”綜合整治的基礎上，發揮規模經營優勢，積極鼓勵各地開展土地集中流轉。如衢江區盈川村探索建立了“旅游公司+村集體+村民”的整村運營模式，對村莊進行統一規劃提升，形成優質的招商“資產包”，吸引投資主體“拎包入駐”，真正實現“讓閑房變民宿，讓閑人變管家，讓閑地變園區”。

（二）激活水鄉風貌活力

聚焦衢江傳統水鄉風貌特色和村莊獨特的景觀要素，推進鄉村未來社區建設，實施農村風貌提升行動和鄉村微改造，不搞大開發，營造小環境，打造具有鄉土味、鄉親味、鄉愁味的新時代美麗鄉村。如“衢州有禮”詩畫風光帶沿線的村莊，充分依托衢州“一江兩港三溪”，通過加強風貌引導管控，串聯城市鄉村節點，努力打造了一批“浙派民居”“富春山居圖”等村莊典范。

（三）激活青年發展活力

融入青年需求、照顧青年特點，深入推進“兩進兩回”行動，實施鄉村“綠領”人才培育計劃，積極培育農業園區特色產業集群，引進優強鄉村企業，打造青年發展產業平臺。如衢州市衢江區圍繞“青年衢江”建設，在各類村莊建設、生態修復、土地整治、產業發展等項目中積極踐行青年優先發展的理念，積極推進青年返鄉實踐基地、青年創業示范基地等項目落地，吸引青年人才集聚并下沉一線。

四、加強改革集成，構建高效治理格局

（一）建設黨建聯建共富新模式

對標未來鄉村治理要求，借鑒“千萬工程”經驗，從各類主體實際需求出發強化多元主體協同共治，健全完善黨組織領導下的自治、法治、德治、智治“四治融合”鄉村治理模式，積極推廣新時代“楓橋經驗”“余村經驗”“后陳經驗”，以黨建促鄉建，以共建抓鄉建，以數字推共治，不斷提高鄉村治理水平和治理效能，促進未來鄉村治理體系和治理能力現代化。

（二）完善“一件事”基層治理體系

一方面，建立農村土地承包合同管理和登記頒證“一件事”聯動機制，規范推進土地承包經營權納入不動產統一登記。另一方面，推進農民建房服務監管“一件事”辦理。聚焦農民建房信息不對稱問題，依托數字化平臺，迭代升級農民建房審批模式，完善農民建房服務管理體系，提升房地信息系統應用水平。如在規劃設計領域，衢州市根據平原、濱水、山區等不同地形，突出浙西民居特色風貌和縣域特色，設計了一批農房通用圖集，供農民免費選擇下載。

（三）打造鄉村集成改革新樣板

深化農村“三塊地”改革，完善農村承包地“三權分置”辦法。如衢州市目前扎實推進江山市農村宅基地制度改革全國試點工作，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。對完成承包地經營權整村流轉的村集體，落實資金獎勵政策。深入推進農業標準地改革全市域試點，建立農業標準地凈地標準、招商標準和管理體系，配套一定比例建設用地，招引社會資本投資農業。