嘉善縣工業項目分期建設管控標準研究

□ 嘉善縣自然資源和規劃局工業項目分期建設管控技術標準調研組

隨著經濟社會的發展，企業在拿地后存在分期辦理建設工程規劃許可、分期施工等訴求。但《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等相關法律法規都暫未對項目分期建設作出具體管控要求。在土地管理方面，分期建設有可能導致未建設的部分土地被短期閑置，造成隱形浪費。為促進土地節約集約高效利用，嘉善縣自然資源和規劃局組建課題組，對嘉善縣歷史工業項目分期建設開發建設情況進行調研，探索研究工業項目分期建設管控規則并提出合理的建議。

一、調研背景

現行的法律法規中，僅在2022年出臺的《浙江省城鎮建設工程竣工規劃核實辦法》第四條中對分期建設有過相關限制。而在工業項目拿地時簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》中，嘉善縣也僅有對工業項目按期開竣工的時間約定，未對項目分期建設提出明確意見。2023年8月，浙江省自然資源廳發布了《浙江省自然資源廳關于全面推進規劃用地“多驗合一”改革的通知》，僅要求在最后一期時進行規劃與土地的聯合驗收，規劃與土地在前期融合度并不密切。

為深入貫徹落實省委部署的三個“一號工程”，以高效土地利用推進營商環境優化提升“一號改革工程”，賦能嘉善“雙示范”奮進新征程，嘉善縣自然資源和規劃局通過調研嘉善縣歷史工業用地開發建設的情況，深入探索工業項目分期與加快土地開發利用之間的關系，形成切實有效的規章制度，規范化管理項目分期建設，促進項目早開工、早投產、早見效。

本次調研通過資料整理、數據分析、實地走訪、問卷調查、座談研究等方式，以周為時間單位，不斷縱深推進調研進度，每周形成階段性成果小結提升，做到“計劃詳實、調研真實、成果務實”。調研對象為縣工業代表企業及工業園區相關責任主體，縣經信、建設、土地儲備等相關部門及科室等。

二、工業項目分期建設現狀分析

為確保數據全面性、真實性、有效性，本次調研，選取了嘉善縣自2013—2020年八年間新出讓的工業項目，剔除了3 畝以下的邊角料用地、非標準地，同時剔除了因政策或規劃調整未開工、未竣工或被收回的土地，保證項目出讓合同內約定的竣工時間均已到期，項目具有從土地供應到竣工驗收的全生命完整周期，具有較好的研究價值。

（一）分期建設數據研判

通過篩選分析得知，這八年間嘉善新出讓工業項目共380 宗（同步建設的按一宗項目計算），并根據不同的分類標準呈現以下特點。

▲圖1 嘉善縣土地供應面積分布數量表

1.土地供應面積分布情況

以土地供應面積為分類依據，可得10～20 畝的項目最多，占28%；50～60 畝的最少，僅占5%。可以看到工業項目近半數都小于20 畝。

2.分期建設情況

以項目分期數為分類依據，發現未分期建設項目275 個，項目數占比72%；分期項目數105 個，項目數占比28%。因此，僅有3 成項目會選擇分期建設。

而對于105個選擇分期的項目，分析可得分二期項目69 個，分三期項目23 個，分三期以上項目13 個。分期項目大概率還是會以分二期建設為主。

3. 土地面積與分期建設的關系

通過數據整理發現，不分期建設的275 個項目，總面積為6759 畝，平均面積為25 畝，面積中位數為16畝。分析可得，土地面積在60 畝以下的項目有262 個，數量占未分期建設總項目的95%；60 畝以下的項目一般不會分期，土地開發利用具有整體性，開竣工違約風險相對較低。

分期建設的105 個項目，總面積為6512 畝，平均面積為62 畝，面積中位數為35 畝。分析可得，當土地面積超過60 畝后，項目更傾向于分期建設。

觀察分期占比趨勢線，同樣可見土地面積超60 畝后，分期占比趨勢陡然升高。綜上，可將60 畝作為項目分期建設的警戒值：60 畝以下，項目分期意愿不高；60 畝以上，項目分期的概率就達到66%，需要引起關注。

4.分期建設與竣工違約的關系

以是否出讓合同竣工時限超期違約為分類依據，可得正常項目362個，違約項目18 個。362 個正常項目中分期建設的項目95 個，分期概率為28%；18 個違約項目中分期建設的項目10 個，分期概率上升為55%。項目分期建設，相較于整體建設，更易造成違約。

5. 首期建設規模與竣工違約的關系

調研小組通過將項目首期建設的容積率（首期開發強度），與出讓合同約定的容積率下限的比值，類比為衡量人體胖瘦程度的BMI 指數，作為企業建設周期是否健康的參考評判標準。

經分析可得，分期建設的正常項目95 個，首期建設平均容積率占比為133%。分期建設的違約項目10 個，首期建設平均容積率占比為51.8%。

明顯看到，發生竣工違約行為的企業，首期建設規模明顯較小，容積率僅能達到合同約定的一半，可將其視為前期預警。

（二）分期建設現狀分析

調研小組根據數據展現的各種問題，選取了三個方面的典型案例，并進行針對性實地走訪調研。

1.針對規劃核實已完成，土地驗收不達標的情況

甲公司，2018年獲得12 畝的工業用地進行開發建設，合同約定2021年5月前竣工，目前企業實體建筑已建成，規劃核實已完成，但遲遲未進行土地核驗，已處于竣工違約狀態。

▲圖2 嘉善縣分期項目數量占比趨勢圖

2023年9月，調研小組赴現場發現，企業實體建筑已建成但無法竣工驗收，原因在于企業申請辦理工規證時，設計方案僅考慮了規劃條件要求的“容積率不大于1.2”，未考慮出讓合同內還存在對容積率下限“不低于1”的要求，導致初建成建筑容積率僅為0.8，雖然滿足規劃但未滿足土地驗收的要求，項目驗收頻頻擱置。

目前企業表示該項目想盡快投入使用，發揮經濟價值。現計劃在周邊擴建二期建筑，滿足容積率下限的土地指標要求，但改建方案施工周期及加固措施更加難以實施。

調研小組認為在建設工程規劃許可證圖審階段，應該引入考量出讓合同的各指標要求，在前期就指導、提醒企業注意建設指標約束，避免企業開工后、甚至項目建成才發現問題，導致拆除、改建成本巨大。

2.針對分期規模較多、首期建設標準較低，竣工可能違約的情形

乙公司于2022年取得58.5 畝的工業用地進行開發建設，合同約定2022年12月前開工，2024年12月前竣工。企業計劃對該宗地分三期建設，于2022年12月辦理一期的建設項目工程規劃許可證，建筑面積約2.4 萬平方米，容積率為0.61，與出讓合同約定的容積率下限2.0 相比，僅占比30.6%。實地調研發現，整宗地除圈建圍墻、建設臨時工作棚房外，并無實質性動土開發。從形式上看，該企業已取得施工許可，不存在開工違約；但以竣工約定時間來看，僅剩余1年半時間，極易造成竣工違約。

與企業座談溝通后得知，由于國際形勢變化，工廠訂單數驟降，企業原先的廠區已經可以完成現有的訂單生產任務，故暫緩了該宗地的新建生產廠房項目。企業表示，已將二期建設的總平面圖等初步完成后，將繼續報送推進二期建設。

調研小組發現，存在企業為了規避開工責任，先行辦理小面積的建設工程規劃許可證（以下簡稱“工規證”）開展施工，形成形式上開工、實際上閑置的土地開發利用風險，與分期多、首期開工規模小的項目，違約概率高的數據分析模型吻合。

3.針對投資周期長、超規模建設，反而影響土地竣工驗收的情形

丙公司于2019年取得約60 畝的土地，合同約定2019年5月前開工、2021年5月前竣工。企業已辦理三期工程證，竣工已經違約。數據分析發現，企業第一期建設的容積率為0.99，容積率占比達76%；二期建成后容積率達1.39，容積率占比達106%，已經滿足了合同約定的容積率下限要求。但是按照浙江省“多驗合一”文件規定，需在最后一期進行規劃核實時一并辦理土地核驗。項目建設雖已滿足規劃要求，但仍存在空地未開發建設，故無法土地驗收，完成竣工認定。

在與企業座談溝通中，企業反饋，若不進行三期廠房建設，按照停車位或綠化進行設計，減少投資規模，反而可以在二期驗收時就可滿足土地驗收要求，不會造成竣工違約。企業加大投資強度提前建設，反而導致了整個項目無法土地驗收，造成了違約責任，變成了“多造多錯”。調研小組認為企業的訴求確實有一定的合理性。

三、相關問題及建議

（一）分期建設存在的問題

根據數據分析與調研成果，調研小組認為嘉善縣工業項目分期管控主要存在以下問題。

1.工程審批缺乏融合

目前工程建設方面，規劃與土地的融合缺乏前期交叉。項目開工前，核發工規證，主要依據的是控規及規劃條件，出讓合同不作為法定審查要素，合同約定的容積率下限、開竣工時限要求等土地約束也就疏于審查。項目能夠通過設計圖審，卻可能會因疏忽了土地指標的限制，在竣工環節耗費較高的經濟、時間成本予以修正。

2.分期建設缺乏指引

分期建設僅有“項目分期原則上不超過三期”的約定，缺乏操作細則指引。對健康的項目來說，在拿地后幾十年的生命周期里，勢必會根據市場變化、技改創新需要，持續開展建設行為。新拿地的企業，也可以局部小面積開工來規避開工違約問題，將自身問題拖延至幾年后的土地竣工階段再暴露，導致問題解決難度增大，土地空閑擱置周期較長。

3.驗收政策缺乏連貫

目前政策規定：“在最后一期時再進行規劃與土地的聯合驗收”，導致分三期建設的項目，第二期建成時就達到了合同約定的土地指標要求。但必須完成全部建設才能進行土地核驗、不動產登記。這便限制了企業提前辦理不動產證及抵押融資等行為，澆滅了建設熱情，甚至導致竣工違約發生。考核標準從“又好又快”變回了“快”字優先，企業“少造無過、多造多錯”，違背了土地節約集約利用的初衷。

▲浙江省首批國際產業合作園之一——嘉善“浙江中荷（嘉善）產業合作園”

（二）分期建設標準的建議

為進一步融合規劃審批和土地管理，應研究細化建設工程規劃許可分期實施的技術標準，強化合同履約的前期介入，具體建議如下。

1.引入合同約定指標管控分期標準

對新拿地的工業項目，不分期建設的，其首次辦理建設工程規劃許可的規模應達到合同下限要求。分期建設的，在首次辦理建設工程規劃許可時，也需按照原則不超過三期的標準，提出總的建設時序，建設時序必須合理，且總的建設規模必須達到合同中約定的容積率下限指標。而對于20 畝以下的地塊，考慮到本身項目面積較小，開發難度較低，除特殊情況外，不建議其分期建設。

2.合理設置首期建設標準，全過程管控分期進度

為進一步加快土地利用節奏，避免土地閑置浪費，防止企業利用分期漏洞規避開工違約責任，對分期建設的新拿地工業項目，合理設置首期建設規模（如類似桐柏縣規定首期建設規模原則上不得低于總建筑面積的60%；包頭市規定每期建筑規模不少于總建筑規模的三分之一等）。同時建立大數據預警機制，根據開工時間與建設規模之間的數據模型，建立一套合理、及時、主動提醒的預警機制，對開工規模較小、施工較緩的企業，自動預警并加強事中監管，避免將合同履約問題拖延至建設后期。

3.改進驗收規則管控分期建設標準

為鼓勵加大投資力度，從企業實際出發，建議將規劃與土地的合并驗收從“最后一期”提前到“達到合同下限后的最后一期”。在合同下限達到后，即完成合并驗收并核發不動產權利證書。對企業首次合并驗收后持續的建設需要，按照技改提升、擴建改造、轉型升級等原則，不受分期管控的限制，可直接進行規劃許可、核實及不動產登記，不再進行土地核驗。以政策扶持打消企業顧慮，放開驗收束縛，營造良好營商環境，助力打造長三角營商環境最優縣。

4.加強部門聯動科學管控分期建設

應加強與商務、經信、發改、住建等部門的業務協同，建立科學高效的審批機制。如若能夠做到在招商環節與企業洽談時即確定分期，或在發改立項階段即厘清項目分期建設情況，將有助于靠前發現隱患，提前解決問題，將工業項目分期建設的內容進行會議聯審、事前審批、規范管控，形成合理方案，加速項目落地投產。同時，政府招商引資要加強審查，明確區域發展的切實需要，不能脫離當地發展實際，不要盲目“貪大求洋”；在后續的開發建設中，需要和投資方繼續保持溝通，定期參觀、審查和更新項目的進度和績效。

四、結語

為研判嘉善縣工業項目分期建設情況，設立合理管控規則對分期建設加以規范，提高土地節約集約利用效率，開展了本次調查研究。通過數據分析、實地調研等，以首期容積率占比等數據為線索，發現存在規劃與土地審批融合程度低、分期細則缺失、驗收規則不靈活等問題。根據實際情況，提出規劃許可階段需考慮土地要素，約束首期建設規模，改進驗收規則等建議，為嘉善縣工業項目分期建設管控規則的設立、完善提供思路。