逆勢增長：全球性公共衛生危機下英國國際教育治理的權變與不變

高晨輝 滕珺

摘? ?要：在不確定性增強、全球性公共危機頻發的當代，人們越來越難以通過“依循先例”的經驗方法應對挑戰，必須對成功應對危機的“智慧”進行方法論本身的探索。英國國際學生在新冠疫情期間的逆勢增長表明，英國教育部在危機中做出積極應對，使其國際教育體系體現出較強的韌性，因此有必要分析其背后原因，挖掘其方法論層面的現實價值。基于國際教育的戰略性地位，英國采用權變和不變相結合的做法，一方面基于疫情的變化狀態對政策加以動態而迅速地調整，另一方面不因疫情這一突發的公共危機而改變長期堅持的國際教育戰略。這一做法保證了國際教育政策既具有一定的連續性，也具備足夠的靈活性，是英國國際學生在疫情期間逆勢增長的主要原因。

關鍵詞：國際學生；公共危機治理；權變理論；教育治理

中圖分類號：G649.5? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ?DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.01.03

作者簡介：高晨輝，北京師范大學國際與比較教育研究院碩士研究生（北京 100875）；滕珺，北京師范大學國際與比較教育研究院教授（北京 100875）

當前，有三種要素在不確定性日益增強的世界中起到關鍵作用。一是新興技術的不可預測性。例如，區塊鏈技術以其“完全匿名性”保障人們隱私安全的同時，也降低犯罪分子實施互聯網詐騙的成本；人工智能技術向人們編織前所未有的美好未來圖景的同時，人臉識別、深度偽造（Deep Fake）、人工智能生成圖像、以ChatGPT為代表的大型語言模型等也讓人們對未來的信息安全和信息可靠性產生質疑。

二是各個國家和地區聯系的緊密性。在全球化浪潮下，世界越來越成為不可分割的整體，這意味著一國或一地區的危機將越來越容易擴散至全球。即便有英國“脫歐”和美國右翼興起等逆全球化事件和現象出現，全球化進程在信息技術和國際貿易的推動下也從未真正停止。各個地區的高度聯系意味著人類整體的系統性風險正在擴大，任何“零件”的損壞都可能導致整個系統的癱瘓。

三是地緣政治格局的復雜化。蘇聯解體以來，美國成為唯一的、絕對的強勢地緣政治力量，通過遍布全球的貿易網絡、國際組織以及軍事力量在全球范圍內建立了巨大影響力和話語權。然而美國絕對強勢地位受到越來越多的挑戰。通過地區性國際組織，東南亞正在成為新的世界工廠，歐洲各國通過歐盟建立起不亞于美國的政治和經濟實體，金磚五國作為新興市場為全球經濟注入強勁動力。以美國為唯一“裁判”的國際格局正在逐步地被打破。與此同時，國際組織的頻繁脫離，邊境沖突正在令世界變得更為動蕩。一種全新的國際政治格局正在動蕩中醞釀。

新冠疫情是對人類產生重大影響的一次全球性重大公共危機。在疫情的影響下，各國政府被迫采取限制入境、關閉公共場所等措施來抑制疫情擴散。同時，人們也更多地選擇在本國接受教育以規避跨國流動風險，這造成國際學生跨國流動困難。美國、加拿大和澳大利亞均在此期間面臨國際學生招生人數的下降。然而作為同樣以英語為母語的世界主要留學目的地國，英國在疫情期間招生人數不降反增，獲得8.64%的高速增長。[1][2][3][4]這與其政府公共危機下的國際教育政策緊密相關。

一、增長點：不確定性增強的

教育治理環境中尋找確定性

要回答哪些因素導致英國國際學生招生人數的增長，就要首先回答這些國際學生從何而來。“招生人數增長貢獻率”指標可以量化分析來源國在一學年中對目的地國招生人數增長的貢獻，即該來源國招生人數變化和目的地國招生人數變化的比值。這一數值的大小可以較好地反映該學年此來源國在多大程度上導致目的地國招生人數增長。英國在疫情期間招生人數增長貢獻率前四位的國家是印度、尼日利亞、巴基斯坦和孟加拉國。其中，印度入學人數增加29，060，增長率為52.37%，對英國招生人數增長貢獻率為60.12%；尼日利亞入學人數增加8290人，增長率為63.70%，對英國招生人數增長貢獻率為17.15%。四國總貢獻率達到95.05%，是英國疫情期間國際學生招生人數增長的主要來源國。[5]這些國家成為對英國招生人數增長貢獻率最高的國家，主要原因在于：一是隨著人口和經濟的穩定增長，國民收入水平上升，這些國家的高等教育市場需求逐漸擴大；二是隨著產業結構的變化，勞動力市場對高技術人才的需求旺盛，但這些國家缺乏優質高等教育資源；三是隨著人才儲備的上升，越來越多的高技術人才謀求去發達國家獲得更好的發展前景。

薩塞克斯大學發布的《2022年尼日利亞市場觀念和學習動機報告》（The Nigeria Market Sentiment & Study Motivations Report 2022）顯示，32.71%的尼日利亞學生希望前往英國留學。英國是尼日利亞學生的第一選擇，而其吸引尼日利亞學生的最主要原因在于安全的環境和較高的獎學金。[6]英國文化教育協會于2022年進行的一項研究表明，近50%的印度學生前往英國學習，理由在于英國擁有更好的教育質量和職業前景。[7]英國較好地回應了尼日利亞、印度等新興市場國家對于高等教育的需要。這是英國之所以能夠在疫情期間保持招生人數逆勢增長的重要原因。

二、不變：清晰明確的國際教育戰略定位

英國高等教育吸引印度、尼日利亞等國家學生的原因在于國際教育發展歷史和逐漸市場化的國際教育戰略。這一有利于欠發達國家的國際教育戰略在疫情期間依然堅持執行，成為英國國際學生招生人數增長的重要原因。

（一）殖民時代至20世紀末英國國際教育的誕生與市場化

英國的國際教育可追溯至殖民時代。在殖民時代，英國政府鼓勵與英國有貿易往來的國家的貴族階級在英國教育后代。在殖民地逐步走向獨立之時，原屬于英國殖民地的國家（印度、尼日利亞等）與英國繼續保持緊密的貿易和外交關系。英國將這些國家的頂尖人才和政府中具有影響力的人送往國內的優質大學，并提供豐厚的獎學金。在這時，英國的高等教育普遍被認為是非營利性的。

但國際學生人數的迅速增長以及經濟的下行等問題，使得國民逐漸難以接受面向國際學生的高額獎學金。自1969年起，英國政府采取一系列措施試圖削弱英國國際學生人數的增長態勢，其中包括減少獎學金。然而英國的國際學生并沒有因此而不斷流失。20世紀90年代開始，英國的國際學生群體構成已經發生了重大變化，即來自發展中國家的學生人數不斷減少，而來自歐盟老牌發達國家和東亞新晉發達國家的學生人數不斷增多。英國各大學看到了用營利性教育取代非營利教育的機會。高等教育的商品化、國際化在英國蓬勃發展。在此期間，招生人數真正呈現指數級增長的學生只是具有較高支付能力的歐盟國家學生。1997年9月，英國高校決定對本國學生收取學費。此時，英國高等教育徹底完成商業化轉型。

自20世紀末21世紀初以來，歐洲等國作為發達經濟體，市場已經相對成熟，招生人數增長空間已經較為狹小。為了維持自身在高等教育領域的領先地位，并進一步擴大教育出口，英國將視線更多地投向國際教育市場有待開發的發展中國家。但是英國作為歐盟成員國的一員，國際貿易政策和移民政策受制于歐盟政策，一定程度上影響了英國國際教育的發展。

（二）“脫歐”后的貿易、移民與國際教育戰略

2016年，英國公投決定脫離歐盟，開始積極尋求獨立于歐盟的貿易政策。2017年10月，英國國際貿易部發布《貿易白皮書：我們未來的英國貿易政策》（Trade White Paper： Our Future UK Trade Policy）。[8]英國在新的歷史階段重新審視與歐盟和非歐盟國家的貿易關系，將自身建立為全球性的自由貿易國家。2018年12月，英國政府發布《英國面向未來的基于技能的移民制度》（The UKs Future Skills-Based Immigration System）報告。[9]該政策確立的移民制度有以下幾個特點：向所有國籍的人推出“技術工人”移民方案；降低該移民方案所需要的技術門檻；該移民方案沒有人數上限；移除部分進入勞動力市場所需的測試；為所有技術水平的臨時工人提供新的延時移民路線；延長非本國國籍學生的畢業后停留期限。這一新移民制度的特點鮮明地體現出英國擺脫歐盟框架限制、接收更多歐盟以外技術移民的訴求。而這一非歧視、無上限的移民制度無疑對謀求發展機遇的新興市場國家的學生有著強烈的吸引力。

在新國際貿易戰略和移民計劃的影響下，英國教育部和國際貿易部于2019年3月16日聯合發布《國際教育戰略：全球潛力，全球增長》（International Education Strategy： Global Potential， Global Growth）[10]并持續執行至今。該戰略提出在2030年之前，教育出口價值提高到每年350億英鎊，高等教育系統中國際學生的招生人數提高到每年60萬人。英國政府進一步細化了國際學生延長停留期限和申請工作簽證的政策，使國際學生更容易留在英國參與技術工作并移民。同時英國政府選定了國際教育合作優先發展的區域，即中國內地和香港、東盟地區、中東和北非、拉丁美洲。英國政府強調尼日利亞和印度作為潛在增長區域的重要性。

英國的全新移民政策和國際教育發展戰略充分地回應了印度、尼日利亞等新興市場國家的需要。在提出該計劃之前的6年，平均招生人數增長率僅為2.67%。在最新移民計劃和國際教育戰略推出的學年（2019—2020學年），英國招生人數增長率達到12.27%，是2012—2013學年以來的最高增長。2021—2022學年，英國招生人數的增長率更是達到12.37%。由于國際教育在英國具有國家戰略地位，該戰略在疫情期間得以堅定執行，疫情間國際學生的高增長率在很大程度上是上述移民計劃和國際教育戰略影響力的延續。

（三）地緣政治因素對英國國際教育戰略定位的影響

英國政府近年來的國際教育戰略呈現出其對印度、尼日利亞的明顯投資偏好，這不僅與印度和尼日利亞的教育市場發展前景有關，也與地緣政治因素有關。在殖民時代，印度是英國最重要的殖民地之一。通過17世紀初建立的東印度公司，英國長期間接控制印度，并在19世紀中葉直接控制印度。在殖民時代，英屬印度是英國在亞洲地區拓展影響力的核心，也是該地區的英國軍事和貿易中樞。英國對尼日利亞的影響始于19世紀初的《廢除奴隸貿易法》，其政令得到民眾的支持。從19世紀中葉開始，尼日利亞逐漸成為英國對非洲貿易的中樞。

二戰后，英國殖民地紛紛走向獨立，英國軍事、貿易、外交影響力受到美國及亞洲新興發達國家的重大挑戰。英國與眾多的前殖民地國家締結條約，以盡可能地維持國際影響力。其中，印度和尼日利亞依靠其人口和資源優勢，延續了其作為亞洲、非洲貿易核心的戰略地位，是英國當下塑造超越國界影響力的重要中介。近年間，隨著國力的上升，印度、尼日利亞的戰略價值日益凸顯。尤其在“脫歐”之后，英國在歐洲的影響力有所削弱，不得不將視線投向其他大洲的發展中國家以維持國際地位。因而英國有充分的動機再次強調國際教育的外交功能。而這正是英國國際教育向誕生之初傳統的回歸。

總體來看，英國在疫情期間能夠維持國際學生入學人數的逆勢增長，很大程度上依賴于其長期堅持的國際教育發展戰略。這一戰略的執行重點于21世紀初在歷史、內部及外部因素的作用下轉向新興市場國家。英國即便在疫情期間被迫面對更為復雜、嚴峻的安全態勢，對這一總體戰略的堅持也始終未變。

三、權變：高效科學的配套政策系統

及相關行動

權變理論是管理學中的組織理論之一。該理論的核心觀點是，對于一個組織，不存在領導或做出決策的最佳方式，最佳行動方案應隨著內部和外部情況（即情境）的變化而變化。遵循權變理論的領導者（組織者）會靈活地選擇并調整戰略計劃，以適應組織運作中特定時期的情境變化。其原因在于，情境、組織與個人或群體間存在復雜的關系，而這種關系會影響到領導者的戰略決策。如果領導者不能夠捕捉到這種復雜的關系的變化，那么其做出的戰略選擇將很可能對組織發展無益。領導者面對不同情境的變化而靈活且準確地做出的組織政策調整就是權變。[11]除了長期堅持的國際教育戰略，疫情期間，英國還直接地采取一系列政策行動，直接或間接地影響期間的國際學生招生人數。這種權變是英國結合自身的人口規模、經濟結構特點做出的決策。

2020年4月，英國教育部宣布推行緊急招生政策，允許英國大學為歐盟的學生設置特別的招生人數指標，即在當學年的預期招生人數基礎上，增加5%的額外名額。同時，英國大學額外開放1萬個就讀名額，其中5000個名額提供給護理、保健相關的課程。[12]英國的政策決策者采用權變的組織方法和邏輯，盡可能及時地在疫情的動態變化中對政策做出迅速調整。

英國實施“先預測、后行動”的學校關閉政策，延長學校開放時間。英國的學校關閉政策思路概括為“先預測、后行動，健康優先，盡量維持學校開放”。這一策略遵循以下邏輯：對于關閉學校的時間點，較為理想的是政府研判疫情可能在未來一段時間內轉為嚴重狀態時提前宣布學校關閉政策，而不是在疫情已經較為嚴重時才宣布關閉政策；對于開放學校的時間點，政府在度過疫情暴發高峰后持續觀察一段時間，確認疫情短時間內不會再度暴發后，再選擇放松學校關閉政策。英國以這樣的策略控制學校的關閉和開放，追求疫情防治和教學效率的平衡。這一政策使得學校在2020—2021年兩年維持長達300天的開放時間。而選擇逐步地、較為緩慢地放開學校關閉政策的美國，兩年間僅有200多天的校園開放時間。值得注意的是，英國之所以能夠采用上述相對靈活的學校開放政策，是因為英國相對于美國等國的人口數量更少，從而減少政策實施過程中的各種不確定性，并不必然意味著英國的政策較之于美國更加合理。英國所采取的“隨機應變”式的政策是在公共安全與經濟發展之間做出權衡，并非百利而無一害。如果政府對疫情發展態勢預測失誤，那么將采用該政策會進一步加劇公共危機。事實上，英國的防疫政策受到國際社會的批評與質疑。英國的部分疫情防治政策，尤其是“群體免疫”政策，被認為缺乏成效。

通過實施面向國際學生的免費疫苗政策，提升國際教育聲譽和形象。英國是世界上第一個擁有臨床批準的疫情疫苗供應的國家，也是全球較早地將疫苗完全免費開放給國際學生的國家。英國疫苗接種和免疫聯合委員會（Joint Committee on Vaccination and Immunisation）制定分階段的疫苗接種計劃，從高危群體到低危群體有序地分配疫苗。[13]2021年6月，英國科學、創新和技術大臣米歇爾·多蘭尼（Michelle Donelan）提出“我們確保國際學生在這里可以獲得新冠疫情疫苗”。[14]較為迅速地向國際學生免費開放疫苗接種，從根本上源于英國國際教育的營利性。在此背景下，政府有充分動機對政府形象與國際教育形象進行“投資”，以起到“品牌投資”的效果。雖然英國為國際學生的免費疫苗投入不少資金；但這一舉動可能讓更多學生赴英國留學，為國際教育戰略的實施提供更好的輿論環境。

四、權變與不變：公共衛生危機下的

國際教育政策反思

在公共衛生危機下，政府要在危機治理和社會發展的權衡中制定政策，并根據情境的變化而不斷調整，即所謂權變。對于疫情此類嚴重危及全民身體健康的危機，政府需將民眾的安全置于首要的位置。但在處理危機時，一些政策將不可避免地影響正常的工作、學習和生活秩序。政府制定的方針政策如若未能保證民眾安全，抑或嚴重地干涉社會發展，都將會招致公眾廣泛的批評。在治理重大公共危機時，政府將不得不在治理效果和經濟發展間做出權衡。因此，政府在非危機狀態的社會治理時應盡可能地建立公眾信任，從而在危機當中減少政策實施的阻力，提升政策執行的合力，同時政府必須有足夠的治理能力，實現科學的方針制定和果斷的政策實施。

此外，在制定國際教育政策時，還需要充分考慮其是否適應國家需要，是否與國家宏觀戰略相協調，這是其中的“不變”。英國并不是將高等教育視為孤立的元素，而是結合國家發展戰略和自身的需求動態調整和控制。對于英國而言，國際教育不僅是一項規模巨大的服務產業，也是其提升國際地位、吸引高質量人才的重要工具。英國的國際教育使國民廣泛受益，因而政府制定了國際教育發展戰略助推其規模的進一步擴大。技術移民、國家發展、教育產業、高等教育之間相互關聯、相互促進，使得英國國際教育的發展具有國家戰略性的地位。鑒于國際教育的重大戰略價值，即便面臨疫情防控的巨大壓力，英國依然堅持推行國際教育戰略，本質上是在經濟發展與公共安全之間做出的取舍。這一政策在結果上穩定了當年的國際學生招生人數，但也無疑為英國的公共安全帶來了風險。必須強調的是，他國的危機治理經驗切忌簡單復制。一國的政策制定應與其國家性質、國家歷史、國家人口、國土面積、經濟發展水平等各種復雜因素相匹配。事實上，任何脫離具體情境的政策合理性的討論均無實際意義。任何國家的國際教育政策始終要滿足國家的長期的總體戰略需要。短期的權衡取舍與長期的堅守兩者相結合，才是公共危機中教育治理更為理性的選擇。

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