事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題及對策研究

陳彤 國防科工局核應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)支持中心

引言

黨的十九大提出，要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理，深化改革政府部門的財政管理以及財政治理效能[1]。事業(yè)單位預(yù)算績效管理是財政預(yù)算收支管理的重要領(lǐng)域之一，也是財政預(yù)算收支管理要關(guān)注和探索的重點。

一、事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要意義

（一）優(yōu)化資源配置，提高資金使用效率

事業(yè)單位的資源包括資金、人力、物力和時間等諸多方面，如何合理配置以上資源是事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重點。加強預(yù)算績效管理，可以通過設(shè)定明確的績效目標和評價指標，合理分配、調(diào)用資源，并評價預(yù)算執(zhí)行情況[2]。同時，預(yù)算績效管理可以通過對資金的分配、使用和監(jiān)督進行全面分析和把控，有助于提高資金的使用效率，防止資源的浪費和濫用，營造事業(yè)單位勤儉節(jié)約的良好氛圍。

（二）強化責(zé)任意識，提升服務(wù)質(zhì)量

預(yù)算績效管理通過設(shè)定預(yù)算目標、績效計劃、績效執(zhí)行情況和績效監(jiān)控等環(huán)節(jié)，明確了各部門和員工的職責(zé)，有助于加強責(zé)任意識，避免工作推諉和拖延，增強事業(yè)單位員工的責(zé)任感。預(yù)算績效管理中設(shè)定了成本指標、經(jīng)濟效益指標、社會滿意度指標等，不僅從財務(wù)角度進行績效分析，同時加入了社會影響等長期規(guī)劃、服務(wù)對象滿意度等指標，有助于實現(xiàn)快速發(fā)展和滿足社會需求，提升服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化服務(wù)效率，提高服務(wù)滿意度。

（三）創(chuàng)新管理模式，促進信息化管理

事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中，需要收集大量的數(shù)據(jù)和信息，這些信息需要借助信息化手段進行收集、整理和分析，如大數(shù)據(jù)分析、人工智能等提高數(shù)據(jù)分析的效率和精確性，重要數(shù)據(jù)、安全數(shù)據(jù)，需要搭建專用網(wǎng)絡(luò)才能夠?qū)崿F(xiàn)。預(yù)算管理一體化的實施，從需求拉動事業(yè)單位提高信息化建設(shè)水平，創(chuàng)新管理模式，有助于提高事業(yè)單位信息化管理效率，促進信息化發(fā)展。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

我國事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中，主要存在以下四個方面問題：

（一）預(yù)算編制不科學(xué)，準確性較低

第一，預(yù)算編制方法不科學(xué)。事業(yè)單位在編制預(yù)算時，主要采用“增量預(yù)算法”和“調(diào)整預(yù)算法”，未采用先進科學(xué)的編制方法。依賴歷史數(shù)據(jù)和信息，可以減少預(yù)算編制的工作量，但也可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息落后，無法真實反映未來預(yù)算需求，忽略需求變化和整體環(huán)境變化帶來的影響，難以發(fā)現(xiàn)浪費和低效情況，缺乏靈活性和適應(yīng)性，導(dǎo)致預(yù)算編制與實際需求存在較大偏差。

第二，預(yù)算編制時間較短。事業(yè)單位預(yù)算編制時間為每年8-10 月，預(yù)算編制周期過短、工作量較大，難以在短時間內(nèi)完成全面預(yù)算編制。由于現(xiàn)行預(yù)算編制主要由財務(wù)人員負責(zé)牽頭，各處室通過需求進行上報，那么需要財務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員都充分了解預(yù)算編制需求內(nèi)容，短期內(nèi)對需求培訓(xùn)不足，不能讓每一位參加預(yù)算編制的人員都能了解相關(guān)政策和要求，也不能對需要調(diào)查的資金計劃開展專項工作，數(shù)據(jù)調(diào)查不充分、不全面，編制過程過于倉促。

第三，預(yù)算編制后未及時總結(jié)與改進。一方面，由于預(yù)算上報時間不充分，事業(yè)單位財務(wù)人員在編制上報后未對編制底稿進行整理和留存，不完善的數(shù)據(jù)資料延續(xù)至次年繼續(xù)作為基期數(shù)據(jù)使用，導(dǎo)致準確性下降。另一方面，預(yù)算編制后，未對本年預(yù)算編制過程中遇到的問題進行分析并提出應(yīng)對或改進措施，本年遇到的問題下年可能重復(fù)出現(xiàn)。對未解決事項也未深入思考，尋找解決方案和解決路徑，最終可能影響預(yù)算編制的準確性，后期績效監(jiān)控也可能無法和實際情況相匹配。

（二）預(yù)算績效目標設(shè)定不合理

首先，績效目標管理的主要工作之一是設(shè)置科學(xué)、合理的績效目標，績效目標的“標尺”作用只有項目實際實施后才會顯現(xiàn)，績效目標設(shè)置時預(yù)算單位對績效目標在績效管理體系中的重要地位認識不足。同時，績效目標的審核不同于績效自評審核，績效目標審核只是提出優(yōu)化建議，沒有設(shè)置相應(yīng)的評審等級，而績效自評將會根據(jù)執(zhí)行情況進行評分，使事業(yè)單位忽視績效目標的建立[3]。

其次，在現(xiàn)有的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，預(yù)算績效目標申報表缺少更具體的填報指引，填報人員對此項填報方法不能完全了解。預(yù)算績效目標申報表內(nèi)缺少必要的邏輯校驗，一旦填報出錯無任何提示，填報人員很難了解表內(nèi)設(shè)定的邏輯，容易發(fā)生預(yù)算績效目標設(shè)定錯誤的情況。

最后，預(yù)算績效目標是為了評估和衡量組織或事業(yè)單位在一定時間內(nèi)所取得的成果和效益預(yù)算績效目標，通常包含多個維度指標，這些指標旨在全面反映組織的運營情況。其中，一級指標是預(yù)算績效目標的基本要求，二級指標在一級指標的基礎(chǔ)上更加具體和詳細。這些指標的選擇性要求組織根據(jù)自身情況進行判斷和決策，根據(jù)重要性和優(yōu)先級制定相應(yīng)的指標。這樣可以更加具體和準確地評估和衡量組織的績效。但在細化層面，由于缺少細化說明，事業(yè)單位往往存在細化不足，沒有按財政部門設(shè)定的要求進行細化，進而出現(xiàn)細化不合理的情況，影響預(yù)算績效目標的準確性。

（三）預(yù)算績效監(jiān)控和自評價不到位

事業(yè)單位在完成預(yù)算績效目標之后，還需要對其進行監(jiān)督和自評。第一，在預(yù)算執(zhí)行的全過程中，績效監(jiān)督對保證預(yù)算目標的實現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用。財政部門根據(jù)財政部的規(guī)定，自8月起開始績效監(jiān)控，主要對1-7 月的預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標完成情況進行考核，同時對年度預(yù)算的執(zhí)行情況進行預(yù)測。然而，事業(yè)單位的工作模式導(dǎo)致一般會在上半年度組織開展工作，而下半年度甚至年底才開始集中撥付預(yù)算資金。所以在績效監(jiān)控過程中，有的時候會存在預(yù)算資金執(zhí)行情況與實際績效完成不一致的情況。同時，在填報預(yù)算績效目標監(jiān)控過程中，可能會存在對年度預(yù)算績效目標完成情況預(yù)估不準確、不完整的情況。因此，預(yù)算績效監(jiān)控的結(jié)果難以有效地引導(dǎo)年度預(yù)算的實施。

第二，在績效評估中，事業(yè)單位績效評價主要以自評為主，在此階段容易出現(xiàn)諸多問題。首先，大部分的自評工作都是在財務(wù)部門進行的，而資金使用部門一般都把預(yù)算支出看作一項工作的完成，而忽略了預(yù)算支付效果以及預(yù)算使用效率。其次，自評賦值的科學(xué)性不足，因為自評是由財務(wù)部門進行的，對各個三級指標的賦值打分時并未考慮其相對重要性，存在較大的主觀性，無法有效評估項目執(zhí)行效果。

（四）預(yù)算績效管理信息化水平不足

第一，信息系統(tǒng)缺乏集成，響應(yīng)速度緩慢。目前，事業(yè)單位使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進行預(yù)算績效填報和評價工作，但是現(xiàn)階段預(yù)算管理一體化系統(tǒng)并不穩(wěn)定，尤其是涉及重要信息的單位使用單機版一體化系統(tǒng)，缺少完整的、集成的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致各個環(huán)節(jié)之間難以實現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)交互，降低了整體效率。此外，在預(yù)算績效管理過程中，由于信息化水平不足，各部門間無法快速響應(yīng)需求和變化要求，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作滯后或延誤。各個環(huán)節(jié)之間的信息溝通不暢，信息傳遞不及時、不準確，影響整體預(yù)算績效管理工作的進展和效果。

第二，信息溝通標準化低。在預(yù)算績效管理過程中，缺乏標準化和規(guī)范化的建設(shè)管理，各部門之間難以實現(xiàn)信息的共享和交互，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的重復(fù)和浪費。由于預(yù)算數(shù)據(jù)來源眾多，數(shù)據(jù)標準化程度低，給數(shù)據(jù)質(zhì)量檢驗帶來較大困難，嚴重影響預(yù)算績效管理的效果。

第三，數(shù)據(jù)分析能力不足。由于缺乏專業(yè)的數(shù)據(jù)分析人才和技術(shù)，事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中存在數(shù)據(jù)分析能力不足的問題。無法對大量的數(shù)據(jù)進行深入分析和挖掘，不能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值，影響了預(yù)算績效管理的效果。

第四，存在信息安全與“信息孤島”問題。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，預(yù)算績效管理信息化過程中也面臨著信息安全性問題。事業(yè)單位在安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面建設(shè)不足，有些只是單方面進行物理隔絕，無法實現(xiàn)在信息化聯(lián)網(wǎng)的同時保證數(shù)據(jù)安全性，從而導(dǎo)致“信息孤島”現(xiàn)象。

三、預(yù)算績效管理解決對策

（一）優(yōu)化預(yù)算編制流程

為保證預(yù)算編制和預(yù)算目標的合理設(shè)置，首先，要明確事業(yè)單位總體發(fā)展目標，根據(jù)其總體發(fā)展目標對預(yù)算編制過程中的各項內(nèi)容進行細化，完善整體預(yù)算編制流程，提高預(yù)算績效的管理水平。其次，重新整理分析歷史數(shù)據(jù)。歷史數(shù)據(jù)是預(yù)算編制的重要參考，對其整理分析具有重大意義，可以更好地反映過去的實際需求情況。但也要注意在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，注重實際環(huán)境和情況的變化，綜合考慮歷史數(shù)據(jù)、歷史問題。最后，基于目標和歷史分析，預(yù)估預(yù)算編制所需時間，對預(yù)算編制內(nèi)容按不同項目、不同用途進行細分，合理安排預(yù)算編制的時間，充分考慮各個部門的需求和對信息的理解能力，加強溝通，保證預(yù)算編制能合理穩(wěn)步地開展。

（二）合理設(shè)置預(yù)算績效目標

首先，深入理解預(yù)算績效目標的邏輯性。目前我國政府預(yù)算績效評價項目層級大多以“決策——過程——產(chǎn)出——效益”為一級指標，然后向下細分二級指標和三級指標[4]。根據(jù)這一邏輯主線建立績效評價指標體系框架（如圖1）。該體系框架中，各個部分相互獨立，可以做到不重復(fù)評價。同時，各層級績效評價從一個起點開始貫穿框架，使績效評價具有可比性。績效評價指標既包含定量指標，也包含定性指標。績效評價指標既可以從單一客體評價資金消耗量、工作量、產(chǎn)出量以及社會效益等，也可以通過各階段數(shù)據(jù)交叉運算，考核成本效益、投入產(chǎn)出率等。

圖1 績效評價指標體系框架

其次，需要科學(xué)合理地制定預(yù)算績效目標，使績效目標與工作量相匹配，績效目標與年度目標相匹配，強調(diào)項目的產(chǎn)出和效果，使預(yù)算績效目標形成可量化評價的單項指標，確保設(shè)定的預(yù)算績效目標切實可行，最大程度地發(fā)揮資金使用效力。

（三）優(yōu)化績效目標審核

在審核時可以實施分類審核，對于各年實施內(nèi)容基本相同、績效目標已經(jīng)過多輪審核的項目，審核時主要關(guān)注績效目標設(shè)置的規(guī)范性與全面性，該部分項目績效目標由績效管理部門進行一般審核[5]。對于新增項目及往年績效目標設(shè)置不合理的延續(xù)性項目，可由績效管理部門組織，項目主管部門參與進行重點審核。實施分類審核可以優(yōu)化績效目標審核的效率，將有限的時間集中在重點項目上。另外，優(yōu)化績效目標審核可以引入審核等級，將績效目標審核等級作為項目庫標準之一，只有審核等級達標的績效指標才能入庫，以此通過提高績效目標的審核來推動績效目標管理質(zhì)量的提高。

（四）積極推進預(yù)算績效信息化建設(shè)

事業(yè)單位關(guān)于預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)相對滯后，尚未發(fā)現(xiàn)成熟的事業(yè)單位預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，預(yù)算績效的閉環(huán)管理和績效運行監(jiān)控等信息化管理水平低下，影響了事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實施效果[6]。因此，事業(yè)單位亟須加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，推動預(yù)算績效管理一體化。首先，建立共享數(shù)據(jù)庫，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的支持，實現(xiàn)高效運行和處理。其次，采用智能化和自動化技術(shù)，減少人為錯誤和風(fēng)險，實現(xiàn)準確的動態(tài)監(jiān)督，使預(yù)算績效管理更科學(xué)、合理和有效，提升整體管理水平。利用區(qū)塊鏈技術(shù)，提高預(yù)算績效管理的透明度和安全性。最后，在構(gòu)建財政預(yù)算和績效管理一體化的生態(tài)鏈時，可通過去中心化特殊算法保障節(jié)點的統(tǒng)一管理，并增強網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各節(jié)點之間的連通性[7]。在該生態(tài)鏈中，所有的節(jié)點都必須配合執(zhí)行全過程操作，既保證了信息資源的共享和交互驗證，又能有效地防止第三方未經(jīng)授權(quán)對信息內(nèi)容進行修改，提高了信息傳遞的安全性，從而建立起一個完整的信息共享平臺，以財務(wù)部門的總預(yù)算和績效管理系統(tǒng)為中心，打破各個部門之間的信息壁壘，構(gòu)建“超級賬本”，協(xié)助財務(wù)指標考核與績效考核機制，提高績效管理水平。

結(jié)語

目前，我國事業(yè)單位的預(yù)算績效管理還存在著許多問題，所以，我們應(yīng)該積極地加以研究與探討，并提出相應(yīng)的優(yōu)化與改進措施，以提升事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作的效能，推動社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。