高校預算績效管理與成本控制機制融合研究

李曉清 臺州學院

引言

2018 年，中央全面深化改革委員會第三次會議通過的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，強調(diào)對預算績效管理要“更加注重結(jié)果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束”。2021 年，財政部印發(fā)《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》對績效目標進行重新定義，在以往預期產(chǎn)出和效益的基礎上引入成本控制，明確“項目支出績效目標，是通過預算安排的項目支出，預期在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果以及相應的成本控制要求。”2022 年，財政部印發(fā)《事業(yè)單位成本核算具體指引——高等學校》指出：“高校開展成本核算的主要作用包括但不限于：提升高校資金使用效益及開展預算績效自評提供依據(jù)。”隨著我國教育事業(yè)的高速發(fā)展，尤其是高校“雙一流”建設目標啟動以來，高校對辦學資金需求越來越大。近年來，我國經(jīng)濟增長放緩，教育經(jīng)費財政供給緊張，如何將有限的資金運用得更加合理高效，提高高校的經(jīng)費使用效益？

一、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)關于預算績效管理與成本控制機制融合相關文獻不多，所能查到的相關文獻主要是研究將成本分配融入預算績效管理，從而解決政府公共產(chǎn)品和服務資源分配等作用機制。如：王霏（2021）指出，加快推進預算績效管理體系建設，形成以事前績效評估為引領，以全成本預算績效管理為基石的預算績效一體化管理“北京模式”；王麗霞，劉偉秀（2022）指出，山東省蘭陵縣積極探索成本預算績效管理新路徑，大力推進成本效益分析，將預算績效管理向縱深推進。

關于高校預算績效管理與成本控制機制有機融合的研究更是少之又少，目前主要研究是認識到兩者之間存在相互依存的關系。如：齊向麗（2022）指出，預算績效工作能否正常運行，關鍵在于成本信息是否準確可靠，如果成本核算不規(guī)范、不標準，那么將難以科學合理地對高校預算績效情況進行考核評價；簡穎頤（2022）指出，在績效評價方面對于成本核算的指標缺乏了解，評價意識淡薄，也降低了成本核算在績效評價的權威性；李曉清（2023）指出，高校成本核算工作是完善高校成本分擔機制、實現(xiàn)政府資源配置、績效評價等工作實施的基礎。

二、兩者融合的理論可行性分析

協(xié)同理論研究不同影響要素在同一目標體系下，通過相互影響、相互配合，產(chǎn)生新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)形態(tài)，從而達到更加高效的狀態(tài)，實現(xiàn)“1+1＞2”的協(xié)同效應。高校預算績效管理與成本控制機制在管理目標、責任主體、管理對象、控制過程方面都是相互影響、相互配合的，極易形成協(xié)同管理效應。

（一）管理目標方面

高校進行預算績效管理與成本控制的目標都是為了高效合理地分配資源，促進財務的可持續(xù)發(fā)展，最終確保高校的戰(zhàn)略目標得以順利實現(xiàn)。

（二）責任主體方面

根據(jù)《事業(yè)單位財務規(guī)則》高校預算績效管理和成本控制機制的第一責任主體都是單位法人。在落實單位主要負責人的基礎上，形成財務部門、職能部門和各二級學院等多元主體協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)。

（三）管理對象方面

高校預算績效的主要管理對象分為預算績效產(chǎn)出和預算投入，預算投入進一步分為資本化投入和費用化投入。高校成本按經(jīng)濟形態(tài)可分為固定成本和變動成本。預算績效管理中的資本化投入間接地影響著成本控制中的固定成本，費用化投入的工資福利支出、商品和服務支出以及對個人和家庭的補助通常可以歸集為成本管理中的變動成本，具體如圖1 所示。高校財務管理目標通常可以表述為：既有預算投入一定的情況下，實現(xiàn)項目績效最大化；或者既有收入（績效產(chǎn)出）一定的情況下，成本控制最小化。從財務管理的角度來看，在項目立項前，主要側(cè)重于研究在預算投入或成本控制目標既定的情況下，如何獲得更多的績效產(chǎn)出（收入）；項目立項之后，也就確定了項目績效目標，則主要側(cè)重于主要研究收入（績效產(chǎn)出）一定的情況下，如何用最少的預算投入實現(xiàn)既定的績效目標和成本控制最小化。

圖1 預算績效管理與成本控制對象關系圖

（四）控制過程方面

高校進行預算績效管理、成本控制的過程，應形成這樣一種螺旋式上升的過程管理模式：學校總體戰(zhàn)略目標→按照項目標準成本編制預算項目支出預算→預算執(zhí)行過程中成本控制→結(jié)合成本效益綜合評價預算績效→將評價結(jié)果應用于新的戰(zhàn)略規(guī)劃。

三、兩者融合存在的主要問題

（一）預算績效目標中缺乏標準成本指標指引

預算績效目標包括總體目標和績效指標。預算績效指標是具體化的績效目標，是進行項目績效評價的總要依據(jù)。目前，高校進行預算資金安排缺乏標準成本作為測算依據(jù)，導致項目負責人進行項目申報時，對項目預算績效的成本預算測算依據(jù)、預算資金測算過程不甚了解，通常抱著“寧高不低，寧多不少”的申報原則，導致申請的金額經(jīng)常高于實際需要的金額，造成資金浪費、使用效率低下等問題。

（二）預算績效運行監(jiān)控考核核心與成本控制的初衷相悖

根據(jù)成本效益原則，同樣的項目產(chǎn)出成果情況下，所耗費資源越少，項目成本越低，是值得鼓勵推崇的。而有的地方財政部門進行預算績效經(jīng)費支出考核的核心是預算執(zhí)行率，將預算執(zhí)行率95%-100%設置為合格，而預算執(zhí)行率低于95%設置為不達標。預算內(nèi)執(zhí)行率低于95%的項目，績效目標自評不得評為“優(yōu)”，這種評價模式下節(jié)約成本的行為不但沒有獎勵，反而需要受到一定懲處，變相地鼓勵項目負責人無視資金的浪費，盡可能把預算用完。

（三）成本核算條件不充分，導致成本信息價值不高

雖然財政部印發(fā)《事業(yè)單位成本核算具體指引——高等學校》，已經(jīng)明確了高校成本核算應遵循的原則、確定了成本核算對象、范圍、項目以及成本歸集與分配等方面的內(nèi)容，為高校成本核算提供了制度依據(jù)。但是每所高校的性質(zhì)不同、所設專業(yè)不同，還有每所高校科研服務地方的能力差異也非常大，按照目前的核算方法、間接費用攤銷比例計算出來的結(jié)果，導致綜合院校理工類專業(yè)的成本虛低，而文史財經(jīng)類專業(yè)的成本虛高。同時，高校教育成本中的工資福利支出及折舊攤銷支出兩項占比60%-80%，這兩大部分費用高校在進行成本核算時都難以收集充分適當?shù)馁Y料作為支撐，而較多地是采用一定的系數(shù)比例分攤，這樣計算出來的成本結(jié)果，用于指導實際成本控制的價值甚低。

（四）預算績效評價結(jié)果應用價值有待提高

絕大多數(shù)高校開展預算績效評價的積極性和主動性不高，還是以落實上級部門績效自評任務安排為主，在整個績效評價過程中，主要起到上傳下達、匯總上報的作用。高校定期開展績效評價的制度尚未建立，績效管理的過程監(jiān)督缺失，績效評價方式上單一。因此，高校在這種應付式的預算績效評價模式下進行的預算績效評價，其評價結(jié)果的應用價值必然大打折扣。

四、構(gòu)建兩者融合的主要途徑

（一）項目準備立項階段分析成本

項目準備進行立項，應根據(jù)項目績效目標，結(jié)合以往類似項目開展過程中所形成的標準成本，分析本項目開展過程中預期所需投入的各項成本：設備購置（使用）費、會議費、差旅費、測試費、專用材料費以及人工費等；以及所需投入的間接成本：水費、電費、激勵費、輔助部門攤銷費等。

（二）預算編制細化項目成本

根據(jù)項目準備階段的成本分析，結(jié)合單位現(xiàn)有資源情況，將所需資源分為已有資源和需要補充資源。單位已有資源暫不安排經(jīng)費預算，但項目成本核算應包括該部分資源利用成本。以及根據(jù)成本效益原則，權衡不同方案的利弊。比如機器設備，需要辨析是租用設備、改進現(xiàn)有機器設備還是購置新設備。

（三）預算執(zhí)行監(jiān)督控制成本

按項目進展情況，客觀細化各類需要補充資源的成本信息，如實驗專用材料費用需要預計每次實驗耗用材料種類、用量、單價、實驗次數(shù)等；檢驗實驗成功與否需要進行哪些測試化驗加工，需要多少次；項目開展過程中的疑點、難點問題，需要哪些人去哪些地方調(diào)研學習？或者需要向哪些專家咨詢？這些類似經(jīng)費支出都需要結(jié)合預算進行監(jiān)管，強化成本控制的作用，對偏離成本控制目標的事項及時糾正，必要時也可以調(diào)整預算安排，一定要重視資金使用的效率和效益。

（四）預算績效評價結(jié)果運用于成本標準的修訂

高校實施預算績效管理的最終目的，不僅僅是為了評價項目績效為“優(yōu)、中、差”，而是為了加大預算績效評價結(jié)果的應用力度，更好地改進績效管理，充分發(fā)揮資金績效。將績效評價結(jié)果為“優(yōu)”的項目支出，剔除偶然性支出以及非必要支出，作為標準成本制定的重要參考依據(jù)。科學規(guī)范的支出標準和定額，為成本控制效果評價提供依據(jù)。

五、關于兩者融合的幾點建議

（一）強調(diào)“全員”參與，達到全面控制

為提高預算績效管理水平，調(diào)動全校師生積極性，應建立以校長為主要負責人的預算績效管理工作領導小組，自上而下地推動預算績效與成本控制機制的融合，加強預算績效、成本控制理念的宣傳，培養(yǎng)高校師生員工將預算績效、成本控制的意識融入到日常的教學、科研等業(yè)務活動過程中。落實預算績效、成本控制相應責任，定期開展項目績效評價、成本控制檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時分析查找原因，第一時間告知項目第一責任人，并追蹤落實整改情況。為了進一步確保成本控制責任落實到部門甚至相應責任人，應將高校經(jīng)費項目成本控制成效納入年度預算績效范疇進行考核。

（二）注重復合型人才的培養(yǎng)，提供人才保障

協(xié)同理論下預算績效管理與成本控制機制的融合，不是簡單地將預算、成本、績效管理方法進行堆砌，而是需要管理人員充分理解相互之間的作用機理，結(jié)合高校的業(yè)務運行機制，才能發(fā)揮協(xié)同效應。因此，高校應加強財務管理人員定期輪崗制度的建設，關注其在崗期間多業(yè)務能力的學習、培訓，培養(yǎng)具備財務、管理、統(tǒng)計、教學、科研等多方面知識儲備的財務管理能手，為預算績效管理與成本控制機制的高效融合提供人才保障。

（三）著力建設高度融合的財務管理系統(tǒng)

高校進行預算績效管理、成本控制確保高校各個二級單位（部門）的目標得以保質(zhì)保量完成，都是為了實現(xiàn)高校整體的戰(zhàn)略目標。高校進行預算績效管理、成本控制均處于探索階段。實際工作中主要表現(xiàn)為：預算績效相關信息通常只是在項目申報時通過預算申報系統(tǒng)報給經(jīng)費預算管理科室，而成本核算通常是由核算管理科室在財務核算系統(tǒng)中根據(jù)一定的核算辦法進行分配，系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)各自獨立，不能直接共享。高校應著力建設以學校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為導向，以各項教學、科研等業(yè)務活動為基礎，遵循“業(yè)財融合、信息共享，系統(tǒng)互聯(lián)”原則，將預算、預算績效、成本控制管理高度融合的財務管理系統(tǒng)。通過該系統(tǒng)定期或不定期地檢查預算執(zhí)行情況以及分析項目成本效益，盡早發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中的偏差，及時糾正偏差，在成本控制融合于預算績效的過程管理中，預算績效評價結(jié)果又反饋到成本控制效益分析中，作為成本控制標準修訂的重要參考依據(jù)，實現(xiàn)高校業(yè)務的全過程、全方位、全覆蓋的管理。

結(jié)語

高校應從項目立項、預算編制、執(zhí)行監(jiān)督、績效評價等方面，充分運用業(yè)務流、資金流和信息流，將預算績效管理與成本控制機制有機融合起來，通過定期或不定期進行預算績效評估和成本分析，及時優(yōu)化資源配置方案，實現(xiàn)“1+1＞2”的協(xié)同效應，助力高校優(yōu)化資源配置、提升綜合治理能力，早日實現(xiàn)高校內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。