山區農業縣耕地撂荒原因及治理對策

摘 要： 【目的/意義】研究分析山區農業縣耕地撂荒現象，有助于保證糧食安全和鄉村振興。通過分析山區農業縣農戶撂荒耕地的原因及治理對策，為山區農業縣實現耕地保護、糧食安全、農業發展、鄉村振興目標提供建議。【方法/過程】基于2023 年寧化縣農業農村局公布的耕地撂荒普查結果，通過部分鄉鎮、村現場核實、入戶座談、問卷調查，進一步掌握耕地撂荒的現狀，分析耕地撂荒主要成因，并提出相應的對策建議。【結論/結果】結果顯示，耕地撂荒是伴隨經濟社會發展轉型而發生的一種持續性土地利用變化現象，是自然因素、社會因素、政策因素共同影響的結果。政府應發揮政策功效，構建利益聯結機制，增加基礎設施投入，降低耕地經營成本，提高農耕效率，以遏制耕地撂荒。

關鍵詞： 山區農業縣；耕地；撂荒；對策

中圖分類號： F327 文獻標志碼： A 文章編號： 1673?5617 （ 2024 ） 04?0018?06

糧安天下安，土為糧之母。2024 年“中央一號文件”明確指出：要扎實推進新一輪千億斤糧食產能提升行動，確保糧食播種面積穩定，同時把糧食增產的重心放到大面積提高單產上，確保糧食產量保持在1.3 萬億斤以上。耕地撂荒發生率高已成為中國山區土地利用變化的一種重要表現形式[1]。盡管政府職能部門和學術界不斷關注農戶耕地撂荒行為，從農業勞動力轉移[2]、土地細碎化[3]、治理法制體系[3]、改革種糧補貼制度[4]、增加農業保險投入[5]、健全農業社會化服務體系[6] 等角度進行了分析研究，但鮮有研究從基層工作者調查視角和小農戶農業種植意愿層面來分析農戶的耕地撂荒行為。

福建省地處海西，“八山一水一分田”是客觀自然概貌，糧食自給率僅23%，加強耕地保護、提高耕地利用率具有戰略意義。寧化縣是福建省十大產糧縣之一，2023 年糧食總產18.01 萬t，位居三明市首位、福建省第五。作為國家級和省級商品糧基地縣，該縣耕地撂荒發生率的高低，在閩西北糧食主產縣中具有一定的縣域代表性，一定程度上影響著福建省糧食自給率。為考核耕地保護制度落實情況、了解基層和農戶對糧食生產的真實想法，2023 年初，寧化縣開展了農村耕地撂荒情況普查。同年4—9 月，針對耕地撂荒突出問題，縣政府責成縣農業農村局牽頭，聯合自然資源局、鄉、村等部門成立專項核實組。調查核實采取村組自查、實地查勘、問卷答題、入戶座談、結果公示等方法，在掌握了第一手資料后，統計出耕地撂荒詳細數據，形成并上報了調查報告。基于此，本文從調查參與人和基層農經工作者的視角，梳理并分析了該縣撂荒地調查微觀數據，以期為有序推進山區撂荒地復耕和治理提供決策參考。

1 寧化縣耕地現狀

1.1 耕地概況

寧化縣位于福建西部，與江西接壤，是福建糧食主產區，也是全國商品糧基地縣和福建最大的烤煙生產基地。寧化全縣國土總面積為240746 hm2，其中：耕地面積31528 hm2，占國土總面積的13.09%，丘陵和盆地占全縣總面積的52.7%、低山占43.6%；現有耕地中，洋面田占25.21%，山垅田占63.31%，梯田坡地占11.48%，屬于典型的山區農業縣[7]。

1.2 耕地撂荒情況

2023 年，寧化縣農業農村局聯合寧化縣國土資源局開展了農村耕地撂荒情況普查，普查采用村組自查申報，鄉鎮核實統計，縣級抽查查勘的方法。調查統計顯示，2023 年末全縣撂荒耕地2028 hm2（表1），撂荒地占全縣耕地總面積的6.43%；耕地撂荒現象涉及全縣16 個鄉鎮189 個行政村（表2），占鄉鎮總數的100%、占行政村總數的90%；撂荒原因及分項面積見表3。

1.3 耕地撂荒特點

1.3.1 普遍性 近幾年，盡管寧化縣采取了一系列治理撂荒地行政措施，但全縣撂荒耕地問題依然嚴峻，具有普遍性。具體來看，一是耕地撂荒時間長，撂荒2 年以上耕地占全縣撂荒面積的70.46%；二是撂荒面積占比高，截至2023 年末全縣撂荒耕地仍占全縣耕地總面積6.43%；三是耕地撂荒現象覆蓋范圍廣，影響群體多，涉及全縣所有鄉鎮、90% 的行政村，以及近30% 的小農戶，尤其是一些邊遠山區村組，撂荒戶數甚至超過當地總戶數的70%。

1.3.2 地域集中性 寧化縣耕地撂荒在地域分布上存在較大差異和不均勻性，呈現“山區村組重，盆地（平原）村組輕”的特點，全縣210 個行政村中，非公路沿線山區村達115 個，占比60.84%（表2），撂荒面積1236 hm2，占撂荒地總面積的60.95%。

2 農村耕地撂荒的成因

2.1 自然因素

2.1.1 耕作條件 耕種自然條件差、耕作成本高成為山區耕地撂荒的主要原因。“早上出門一擔肥，午間泉水把飯配，傍晚（挑糧）回家累又累”是山區農民生產生活的真實寫照。調查組對寧化縣治平鄉、城郊鎮、曹坊鎮、濟村鄉4 個山區鄉鎮的33 個高山村耕地撂荒情況作了專項調查。調查結果（表4）顯示，耕地撂荒率依次為27.69%、17.29%、17.20%、12.82%。這說明，耕地撂荒率與村組海拔高度和耕作惡劣程度及耕作成本高低正相關。

2.1.2 自然災害 寧化縣屬亞熱帶季風氣候，極端降雨、泥石流、臺風、洪澇等自然災害頻發，災害性天氣造成損毀耕地難以避免。2016—2023 年因災撂荒耕地面積達130 hm2，占撂荒總面積的6.41%。

2.1.3 山害影響 國家實施了一系列生態保護政策，包括退耕還林、封山育林以及嚴禁狩獵等措施，旨在改善和優化鄉村生態環境。然而，這些政策在帶來環境益處的同時，也導致野獸、鳥類等野生動物對農作物造成了一定程度的損害，進而影響了農民的耕種收入和生計。寧化縣財產保險公司理賠資料顯示，因野豬、山羊、鳥類等動物對農業種植的侵害而引起的保險理賠支出逐年增加大，2023 年達到60 余萬元。2023 年，全縣因山害而撂荒耕地達到122 hm2，占總撂荒地的6.02%。

2.1.4 耕地細碎 在山區農村，“巴掌田”占比大是客觀因素，而抓鬮分包洋面田形成的“插花地”，更是加劇了細碎化程度。寧化縣農村土地承包經營權確權登記頒證項目資料顯示，全縣農戶6.52 萬戶，戶均耕地0.47 hm2，戶均地塊數為5.43 個，農村“一戶多塊田，一田多戶耕”現象十分普遍。耕地細碎化不但增加了農業經營成本，更阻礙了耕地集中使用和農業現代化發展[8]。耕地細碎化嚴重影響耕地利用率，農村耕地陷入機械作業難、規模流轉難、調整產業難的“三難”境況。

2.2 社會因素

2.2.1 保護耕地意識淡化 一方面，地方政府的政績目標往往將GDP 增長和財政收入作為主要政績指標，而耕地保護的考核指標則缺乏剛性的約束力。當經濟發展與耕地保護產生沖突時，耕地保護往往會被置于次要地位，以服務于經濟發展的需要。因此，地方政府更側重于保障城鄉建設用地供給，以促進區域經濟的快速發展，有時甚至不惜采取各種手段違規占用耕地[9]。另一方面，作為耕地保護的最直接受益主體，農民本應具有保護耕地的自覺。但是，隨著經濟的多元化發展，農業兼業現象日益普遍，農民從耕地尤其是糧食生產中獲得的收入占比正逐步降低，耕地已不再是農民賴以生存的唯一生產資料[9]。甚至大批農民選擇了外出打工，直接導致了耕地撂荒。2023 年，全縣因經濟驅動因素造成的耕地撂荒面積為214 hm2，占比達10.56%。以寧化縣湖村鎮店上村諶坑橋小組為例，全組85 戶農戶，60 周歲以下成年勞動力136 人，但全職從事農業生產的僅8 人，半工半農的勞動力占比高達95% 以上。此外，全組已有26 戶在縣城及以上城市購房，15 戶更是舉家外遷定居。這也造成了村莊1 km 外的4.9 hm2 的山垅田幾乎全部撂荒，特別是那些外遷定居農戶的家庭承包責任田，大多已長年無人耕種，處于荒廢狀態。

2.2.2 務農收入差異明顯 寧化縣農戶的主要種植結構模式所帶來的收入，與務工收入相比，存在著顯著的差距。“上季煙下季稻”是寧化縣農戶主要種植結構。在調查過程中，一名基層農業成本調查員的農業成本收支臺賬內容顯示，該調查員家中有5 口人，家庭承包耕地面積為0.65 hm2。在2023 年上半年，他們收獲煙葉705 kg，平均售價36.5 元/kg，即種煙毛收入46500 元。在扣除化肥、地膜、烤費及機械服務費等種煙成本19400 元后， 其上半年種煙純收入為27100 元。下半年，他們種植煙后稻，收獲糧食4.33 t，實現產值（含補貼）13320 元。在扣除農藥、化肥、種子及季節性雇工成本8980 元， 種糧純收入為4340 元。該家庭共有4 個勞動力（夫妻倆加上父母），他們每年的農業純收入僅為7860 元。相比之下，如果選擇外出務工，根據2023 年寧化縣非農務工收入行情價，普通民工日均收入超過150 元，年均收入可超過4 萬元。而對于建筑、裝潢、機械操作等技能的勞力，年均收入更是能達到8～12 萬元。

在寧化縣農戶的主要種植結構中，相較于煙葉種植，種植水稻所獲得的收益相對較低。調查人員入戶調查了350 戶煙糧種植戶，其中95% 以上的小農戶反映，種植水稻收益相對低下。水稻每公頃年平均產量6.63 t，每噸稻谷平均售價2900 元，加上國家種糧補貼，種稻每公頃毛收入20390 元，扣除農業機械服務費、種子、化肥、農藥平均成本13770 元，每公頃種糧純收入僅6620 元。同等面積種煙收入是種稻收入的4～5 倍。種植行業收入差異日益突出的當下農村，如果沒有煙葉種植訂單，極少農戶會選擇在家種糧。

2.2.3 農村人口流失加速 2023 年寧化縣農村政策與改革統計年報顯示，寧化縣2023 年人口城鎮化率達到45.6%，全縣農村勞動力人口17.83 萬人，其中外出勞動力數8.46 萬人，農村人口城鎮化正處在快速發展階段。城鎮的快速擴張，吸引了大批農村人口流入城鎮，而政府教育資源整合政策，進一步加快了農村人口轉移速度。20 世紀90 年代，全縣村村有小學，鄉鎮有初中，東西南北還分片設立了高中部，農村子女基本能就近上學。近幾年，為優化教育資源，實施了撤點并校措施，全縣210 個行政村半數以上沒有小學和幼兒園，4 個居住人口不足2 萬人的鄉還撤并了鄉級初中，高中全部集中在縣城區。農民為了子女上學，舉家搬遷到城鎮居住的人數劇增，“祖輩陪讀，父輩外出（打工），荒廢老屋”是農村多數家庭主要特征。邊遠高山村耕地棄耕、宅院閑置的“空心村”“無人村”數量逐年增加。因勞動力流失引發的撂荒耕地面積為339 hm2，占撂荒地總數的16.72%。

2.2.4 農業經營者素質亟需提高 人口老化問題突出，農業種植存在代際失衡，農業經濟面臨著“后繼無人”的斷代風險。農村缺少農業產業型帶頭人，人才不足減緩了現代農業發展步伐。機構改革，解散了田間赤腳農技員隊伍，本科以上畢業的大學生不愿到鄉村工作，山區邊遠村長期缺乏農業技術指導，一定程度上影響了農民務農信心。

國家為提高農民整體素質，頂層設計了人才振興規劃[10]，每年也預算安排了各種涉農培訓專項資金，但基層實際培訓效果并不明顯。在基層，農技培訓基本由中介組織實施，項目績效考評以參訓人數為主，對參訓者年齡、文化程度、職業等未作嚴格要求，參訓對象以農村留守人員居多，存在“領個補貼，吃餐飯，農閑時節逛一逛”資金浪費現象。

2.3 政策因素

2.3.1 依法處治難 為切實保護耕地，從中央到地方層層簽訂《耕地保護目標責任書》，并實行中央管省、省管市縣、縣管鄉鎮、鄉鎮管村，通過層層傳導責任，的確壓實了耕地保護責任。但受限于執法處罰依據和治理經費，基層往往停留在“標語式”宣傳引導層面，撂荒地治理和處罰“兩難”成為現實問題。

我國現行的《土地管理法》第38 條中規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”，并對農轉非耕地閑置、荒蕪情況作了恢復耕作規定，但對耕地撂荒處置未作相應禁止規定，更沒有相應的具體罰則。《土地承包法》僅規定了當耕地承包戶將耕地流轉給第三方后，若造成耕地連續2 年以上撂荒，承包方有權終止流轉合同并收回耕地。然而由于法律缺乏具體的處罰條款，行政機關在執行過程中面臨困難。同樣，作為農村土地發包方的村集體經濟組織，在沒有明確的硬性規定和法律依據來支持回收或中止土地承包的情況下，處理農戶耕地撂荒問題時顯得尤為“力不從心”。

農村耕地撂荒后，治理復耕經費全由縣、鄉政府承擔，增加了山區農業縣財政壓力。出臺的地方性撂荒復墾補助政策，政府補助和復耕投資存在較大的缺口，對撂荒地整治的推動作用并不明顯，很難吸引個人和社會資金加入治理行列。2023 年寧化縣政府下達了治理撂荒耕地行政文件，并出臺補助9000 元/hm2的獎勵政策，但基層反映，復耕1 hm2 撂荒地的機械人工成本在13500 元，每公頃缺口在5500 元。

2.3.2 政策激勵效應弱 為激勵農戶和新型主體種糧，政府出臺了耕地地力補貼、農資綜合補貼、農作物良種補貼、種糧大戶補貼等一系列財政補貼政策。但在小農戶多、耕地細碎、種植品種繁雜等客觀條件下，兌現補貼政策面臨田畝核實難、補貼品種不全、補貼方式不科學等政策偏差，導致財政資金在激勵種糧環節的效應越來越弱化[4]。以二輪承包耕地為基數下達一次性種糧補貼，“糧補”變成了“地補”，存在撂荒地同樣享受種糧一次性補貼的現象；以土地流轉面積為依據的土地流轉補貼和以種植面積為依據的種糧大戶補貼和良種補貼，因流轉面積和實際種植面積核實困難，難以從根本上杜絕套取種糧補貼現象。

2.3.3 農田設施建設資金投入不足 一方面，在邊遠山區，大集體時修建的農業設施大部分已失去使用功能，在小農戶經營為基本面的山區農業縣，單個農戶要修復或新建農田設施，資金和勞力不足是現實問題，農業設施建設面臨“想做做不了，能做心不齊”現實困難。另一方面，國家扶持政策不利山區農田設施建設。在實施高標準農田時，上級設置了“連片面積0.067 hm2 以上，坡度不大于25°”的立項審批前置條件，致使項目資金基本被安排于符合條件的洋面田區域，而耕作條件原本低劣的山垅田、梯田坡地因難過立項關，基礎設施長期得不到改善，加劇了農民撂荒耕地的可能。

2.3.4 農資漲價挫傷種糧積極性 2022 年，種糧農民遭遇了農資漲價高潮，在種糧普惠補貼增輻低于農資漲幅的情形下，農民種植意愿大幅下降，加大了耕地撂荒風險。2022 年4 月市場價格資料顯示（表5），水稻常用化肥價格上漲60%～80%，當年水稻每公頃成本較上年增加近1500 元，增輻超過70%。但2022年農民種糧普惠性補貼金額為1163 元/hm2，較2021年的1036 元/hm2，增加127 元/hm2，增輻僅為12.26%。

3 治理耕地撂荒的措施建議

3.1 保護好耕地資源

3.1.1 健全土地承包制度 在深化農村土地承包制度改革，賦予農民更加充分的財產權益的過程中，要進一步明確土地承包權利與義務，并在法律層面賦予村集體組織行使其所有權職能及管控集體土地用途的權力。對于那些長期缺乏耕種意愿、導致土地荒蕪的承包戶，村集體組織應遵循法定程序，有權收回其承包權，并可將該土地重新對外發包。要健全耕地保護監管體系，建立由多部門聯合參與的監管制度，加強日常監管，適時組織開展監督檢查，及時發現和處理耕地保護中的問題，力避扯皮、推諉現象。

3.1.2 治理耕地細碎化 建立“政府引導、村集體牽頭、農民參與、市場耦合”治理機制。在土地細碎化治理過程中，地方政府要發揮政府行政引導作用，提供土地細碎化治理所需的物質資源和政策支持，大力培育農業新型經營主體，規范土地流轉行為，吸引社會工商資本投入農業領域；村集體要發揮統籌機制，探索農戶承包地“三權分置”有效路徑，引導農民通過民主協商和民主決策的方式，自主參與到土地細碎化治理行動中。在實施細碎化治理的基礎上，引導和鼓勵農戶承包地“三權分置”，將分散在農戶手中的土地經營權集中起來，科學劃分土地自耕和流轉功能區，為規模化流轉土地提供依據。

3.1.3 提高減災防災能力 在優化農業氣象觀測設施，提高農業災害預警能力的同時，要發揮保險的“穩定器”作用，充分考慮自然災害和山害對種糧收入的影響，將政策性農業保險提標擴面，提高對受災農業損失的賠付標準，實現對生產成本的全覆蓋，增強農業抗風險能力[5]。

3.2 發揮好政策功效

3.2.1 加強高標準農田建設 要強化農村基層黨組織政治功能和組織功能，發揮村級黨支部引領聯辦作用，聯村幫戶，開展恢復性、改善性農田基礎建設，著力解決單個農戶“辦不了、辦不好”的農業投入難題。優化農業基礎設施投資，因地制宜，統籌用好國家各類農田水利基礎設施項目資金，支持山區農業縣開展小型農田基本建設，扎實耕地保護工作，提高山區糧食產能。要明確撂荒地整治責任目標，安排專項資金，用于支持基層撂荒地復耕復墾工作，加快撂荒耕地復墾進度。

3.2.2 完善涉糧資金監督體系 減少按承包土地面積普惠式發放種糧補貼，增加種糧農民實際補貼，真正發揮種糧補貼資金的激勵作用。要準確基礎數據，按“利于發展現代農業，利于耕地保護和集約經營，利于增強種糧市場和自然風險的抵御能力，利于財政補貼資金精準投放，利于績效追蹤”的原則[6]，不斷健全涉糧資金監督機制。

3.2.3 完善農資保供穩價應對機制 在穩定糧食收購價格的同時，通過建立科學合理的補貼標準、設置農資價格上漲補貼上限、建立農資補貼資金池等措施，建立農資補貼長效機制，為保障糧食安全，穩定農資價格發揮綜合效應。要充分發揮供銷部門現有農資門店的資源優勢，深入探索供銷系統在穩定農資價格、確保農資質量方面的宏觀調控作用，降低因農資漲價造成的撂荒風險；健全生產區域利益補償機制，擴大產糧大縣獎勵資金規模，加大生態保護區域惠農扶持力度，確保耕地成為農民持續增收致富的穩固基石。

3.3 構建好融合發展機制

3.3.1 科學引導產業布局 利用好自然資源稟賦，樹立大農業觀、大食物觀，構建糧經飼統籌，農林牧漁結合，動物植物微生物并舉的多元食物體系[1]。在完成國家商品糧種植面積，確保糧食安全大局穩定的前提下，地方政府要結合耕地自然條件，因地制宜，科學產業布局，對確實不宜種糧的耕地，允許并引導農戶發展“一村一品”地方特色經濟，讓耕地成為糧食安全、農業發展、農民增收、鄉村振興的基石。

3.3.2 創新利益聯結模式 政府涉農部門要樹立大農業、大市場發展觀，通過宏觀調控手段，大力發展綠色、訂單農業，打通小農戶與大市場銜接最后一公里。鼓勵農民專業合作社、家庭農場等新型經營主體通過服務協作、訂單生產、流轉聘用、利潤返還、保底分紅、股份合作等多種形式與農戶建立緊密聯結機制，探索“公司＋合作社＋成員＋農戶”“黨支部＋合作社＋集體經濟組織＋農戶”“合作社＋家庭農場＋農戶”等全產業鏈組織發展模式。

3.3.3 培育壯大新型農業經營主體 實踐表明，建設農業強國需要培育農業新型主體，健全農業社會化服務體系[10]。要改變小農戶單打獨斗或小規模、弱實力的農企聯結局面，基于該縣農業產業結構，針對性培育一批大宗農產品加工、銷售龍頭企業，構建產業融合 、利益關聯、供需互通、抱團發展現代農業經營體系。要深入開展新型農業經營主體質量提升行動，支持農業新型經營主體規范流轉土地、適度規模生產，實現帶動小農戶合作經營、共同增收目標。要規范農業社會化服務，大力發展代耕代種、代管代收、全程托管等社會化服務。開展整村托管試點，不斷摸索解決農村勞動力不足新途徑。

4 結語

農村耕地撂荒既有自然客觀因素，也是社會發展階段性產物，必須從發展的角度去解決這一社會問題。中國糧食處于緊平衡態勢，糧食安全關乎國家安全和社會穩定，必須高度重視防止耕地撂荒的戰略性意義，將遏制耕地撂荒作為保障國家糧食安全和重要農產品穩產保供的重要任務來抓。