城市更新的多元主體參與機制研究

蔣 紋，劉 暢

1.浙江省建筑科學設計研究院有限公司，浙江 杭州 310012

2.多倫多大學文理學院，安大略 多倫多 M1C1A4

0 引言

城市更新是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及多元的利益和訴求。經(jīng)過多年的發(fā)展，各國城市更新模式也在不斷地演進，從政府主導到政府與市場主體共同推進，再到政府、市場主體、社會組織、自治組織等多元主體的協(xié)同合作［1］。近年來，加拿大城市更新多元主體的合作形成了獨具特色的發(fā)展模式，成為全球最佳實踐的主要來源。多倫多麗晶公園社區(qū)（Regent Park）項目是一個多元主體參與下的城市更新的典型案例，它將一個保障性住房社區(qū)重新開發(fā)為一個綜合性的社區(qū)，其創(chuàng)新的模式和成功的經(jīng)驗，對推動我國城市更新的發(fā)展，具有典型而獨特的研究價值。

1 多元主體參與機制在加拿大的發(fā)展歷程

城市更新多元主體的參與機制在加拿大經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

第一階段是公私合營階段。從20 世紀90 年代至21世紀初，這一階段通常由政府部門和私人部門合作，在不增加公共債務的前提下，通過制定政策吸引私人投資，較好地推動了加拿大的城市發(fā)展。但是由于缺乏前期評估、專業(yè)知識、透明度和問責制，私人融資成本較高以及合同不穩(wěn)定等因素，而使項目更多的責任和風險被轉移給私營部門［2］，導致合作難以開展。

第二階段是公私合作伙伴階段。從21世紀初開始，政府意識到公私合營模式的局限性，自2002 年不列顛哥倫比亞省引入資本資產(chǎn)管理框架開始，各地政府實施了一系列改進措施，其中包括引入新的項目評估工具、成立專門的管理機構、加強前期項目規(guī)劃、基于激勵的捆綁合同等，并制定了標準化采購流程、評估方法（例如公共部門比較值、風險矩陣和物有所值評估）［2］以及相關的法律合同，從而提高了合作效率并降低了交易成本。

第三階段是多元主體參與階段。隨著城市更新的不斷推進，涉及越來越多的利益相關群體，以采購為策略的合作關系已經(jīng)不能滿足城市更新的綜合目標。政府開始從更廣泛的角度來整合合作伙伴，促進多元主體全面參與城市更新。除了私人部門（包括土地所有者、開發(fā)商、建筑商等），非營利機構（包括社區(qū)團體、非營利住房協(xié)會或社區(qū)企業(yè)組織等）［3］也廣泛地參與到項目中。政府注重識別和利用每個合作伙伴的相對優(yōu)勢，積極推動項目實施，并始終保持有效的公共控制。

麗晶公園社區(qū)再開發(fā)項目于2006年正式啟動，項目共分為5期（圖1），前3期已完成，目前開始進入第4和第5期，預計將在2035 年完成。本文將對多倫多麗晶公園社區(qū)更新過程中的多元主體參與機制進行梳理和剖析。

圖1 麗晶公園社區(qū)的總平面圖和開發(fā)時序

2 多倫多麗晶公園社區(qū)的背景介紹

麗晶公園社區(qū)是多倫多市中心歷史最悠久、規(guī)模最大的居民區(qū)，占地27.9 hm2。始建于20世紀40年代，是政府為低收入者提供的保障性住房區(qū)域，約有7 500名居民居住在兩千多套保障性住房中。這些居民大約有一半是來自世界各地的移民，這些不同民族、語言、文化以及宗教信仰的人們賦予了這個社區(qū)獨特而多樣的文化。

到20世紀90年代后期，由于缺乏教育和工作機會，麗晶公園社區(qū)大部分居民的收入低于全國平均水平的三分之一，超過半數(shù)的居民被劃為“社會邊緣人群”。住房已經(jīng)非常破舊和擁擠，公共服務更是嚴重缺位，加上失業(yè)率高企，治安混亂，搶劫、販毒、槍擊等暴力犯罪事件頻發(fā)，麗晶公園已經(jīng)成為多倫多最危險、最貧困的社區(qū)之一。

麗晶公園社區(qū)保障性住房的產(chǎn)權屬于“多倫多社區(qū)住房公司”（Toronto Community Housing Corporation 簡稱TCHC），該公司是加拿大最大的社會住房提供商，由多倫多市全資擁有，以非營利方式運營。作為產(chǎn)權主體，TCHC資金匱乏，難以負擔麗晶公園社區(qū)更新。

3 麗晶公園社區(qū)更新中的多元主體參與機制

作為加拿大最貧困的城市社區(qū)，麗晶公園存在諸多社會問題。對該社區(qū)進行更新，不僅要改善基礎設施和居住環(huán)境，還要改變經(jīng)濟和社會環(huán)境。加拿大政府在麗晶公園項目的規(guī)劃、設計、實施、運營和監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)中，廣泛地引入了不同的利益相關者，建立起一種包容、民主、開放和協(xié)作的工作機制。該機制包括：雙軌制的更新計劃，多元主體參與機制，總體協(xié)調機制和公眾參與機制。

3.1 雙軌制的更新計劃

麗晶公園社區(qū)最具特色的更新方法是其“雙軌更新法”（圖2）。2006 年麗晶公園社區(qū)開始實施其“物理環(huán)境更新計劃”，次年，多倫多議會批準了其新版的“社會發(fā)展計劃”（Regent Park Social Development Plan，簡稱SDP）［4］。前者主要是對該區(qū)域的街道、公園、公共設施以及住宅樓等物理環(huán)境提出更新計劃，后者則是對該區(qū)域的安全、就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展和社區(qū)治理等重點領域的社會環(huán)境改善提出了戰(zhàn)略要求。

圖2 麗晶公園社區(qū)的“雙軌更新法”

“雙軌更新法”使麗晶公園社區(qū)的物理更新能夠緊緊圍繞其社會發(fā)展目標，特別是對于參與更新的多元主體，可以通過SDP進行良好的目標管理。

SDP由TCHC牽頭，通過廣泛的社區(qū)參與和社區(qū)協(xié)商，與居民共同制定。基于麗晶公園居民的意見和反饋，TCHC對居民提出的想法，按其社會包容性和社會凝聚力的權重，進行排序和分類，篩選出安全、就業(yè)、活力建設和宣傳溝通等四個社會發(fā)展的重點領域。對每個重點領域都提出一個發(fā)展目標和若干個實現(xiàn)該目標的“行動建議”。“行動建議”分為事物、人員和政策三類，很多內容直接針對具體的參與主體提出工作建議。

在安全方面，其目標是創(chuàng)造積極的社區(qū)形象，讓麗晶公園社區(qū)成為每個人的安全空間。行動建議，一是針對物理空間，不僅提出安裝更多的攝像頭、及時修理門鎖等具體措施，還提出了在設計中考慮預防犯罪的空間設計要求；二是針對人員，不僅要求培訓和雇傭當?shù)鼐用駨氖卤０补ぷ鳎€要求改善當?shù)鼐旌途用竦臏贤ㄇ溃焯岢隹缥幕呐嘤栆螅蝗轻槍φ撸粌H要求政府部門制定保護居民舉報罪犯、定期進行安全性審核的政策，還要求相關單位制定政策承諾雇傭當?shù)鼐用褡鳛楸０病?/p>

在就業(yè)方面，其目標是提高當?shù)鼐用竦目沙掷m(xù)就業(yè)率和創(chuàng)業(yè)機會。行動建議：一是針對物理空間，要求為小型創(chuàng)業(yè)活動提供空間；二是針對人員，不僅要求社區(qū)舉辦更多的招聘會和就業(yè)培訓，還明確要求相關單位制定優(yōu)先雇傭當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)計劃表；三是針對政策，不僅要求各個單位制定本地招聘和社區(qū)福利政策，將本地招聘納入租賃協(xié)議，還要求相關部門就租金與收入掛鉤政策和就業(yè)政策對居民進行輔導。

在活力建設方面，其目標是消除社會和物質障礙，建立橋梁，特別是在市場、TCHC 和居民之間建立橋梁，通過營建空間、組織活動和創(chuàng)建團體，將居民聚集在一起。行動建議：一是針對物理空間，對營建適宜居民互動的無障礙非正式和正式空間提出了建設要求；二是針對人員，不僅對麗晶公園社區(qū)的公眾參與提出了要求，也對相關部門組織與居民的互動活動進行了具體的規(guī)定；三是針對政策，提出了簡化優(yōu)化當?shù)鼐用袷褂每臻g的申請流程。

在溝通宣傳方面，其目標是讓社區(qū)中的每個人都能輕松獲取信息。行動建議：一是針對物理空間，提出了基本硬件設備的安裝要求；二是針對人員，要求TCHC作出有利于居民、租戶獲取信息的各項舉措，改善溝通的條件；三是針對政策，提出了在特定空間發(fā)布社區(qū)活動和服務信息的許可，并提出在社區(qū)的主要站點創(chuàng)建信息發(fā)布屏的要求。

總之，SDP的實施，對社區(qū)居民、自治組織、合作伙伴、各種機構、政府及其相關部門等多元主體提出了明確的行動要求，使麗晶公園社區(qū)紛繁復雜的更新工作有了一個貫穿始終、統(tǒng)領全局的綱領性文件。

3.2 多元主體參與機制

多倫多市政府將各個不同的利益相關者納入到城市更新的決策和實施過程中，通過多元主體的協(xié)同合作，確保各方利益得到協(xié)調和平衡。多元主體的參與提高了項目的社會認同度，有效地推動了麗晶公園社區(qū)更新項目的實施。除了各級政府及其相關部門，參與主體還包括眾多的市場主體和各類社會組織。

3.2.1 各級政府及其相關部門

各級政府主要在提供政策保障、組織保障和監(jiān)督把控等方面對麗晶公園社區(qū)更新項目作出頂層設計。

第一，各級政府通過住房計劃補貼、稅收減免、貸款支持等方式，制定各種優(yōu)惠政策，以降低開發(fā)成本，激發(fā)市場主體參與投資建設保障性住房的積極性。例如，在麗晶公園復興計劃中，加拿大聯(lián)邦政府及安大略省政府為麗晶公園社區(qū)的保障性住房提供了161萬加元的資助；多倫多政府則以低于市場的價格將開發(fā)土地出售給麗晶公園的開發(fā)商，并提供項目的運營補貼。

第二，政府為麗晶公園社區(qū)的更新成立了專門的組織機構。2002 年多倫多政府將原多倫多大都會住房管理局和多倫多住房公司合并成立了TCHC，作為該市保障性住房更新項目的更新主體。之后，在加拿大聯(lián)邦政府和安大略省政府的聯(lián)合資助下，成立了丹尼爾斯光譜文化中心，作為推動該地區(qū)文化建設的主體。

第三，多倫多政府對麗晶公園社區(qū)的更新項目建立了全面的公共監(jiān)督和控制體系。主要表現(xiàn)在三個方面：一是通過對更新主體TCHC的監(jiān)督管理，來確保政策落實和資金使用的合理到位，防止公共利益受損，確保項目開展的公平性。二是通過對項目方案審批流程的機制設計（圖3），把控項目的經(jīng)濟性、環(huán)境性和社會性；三是通過對其“社會發(fā)展計劃”的目標管理，對多元主體的參與進行總體把控，確保項目的實施能推動該地區(qū)的社會發(fā)展。

圖3 麗晶公園社區(qū)更新項目規(guī)劃修改的申請流程

政府的相關部門是麗晶公園社區(qū)更新項目實施進程中重要的支持體系。包括多倫多市的社區(qū)安全部門、警察局、城市規(guī)劃部門、就業(yè)和社會服務部、公園林地和娛樂中心、社會發(fā)展金融與行政中心、兒童服務中心等，這些公共部門根據(jù)SDP的要求，在社區(qū)安全、就業(yè)服務、衛(wèi)生健康、文化藝術、教育培訓、財政金融、社會創(chuàng)新以及特殊群體的幫扶方面，配合TCHC，指導和培育社會組織，推動麗晶公園社區(qū)社會發(fā)展各項目標的實現(xiàn)。

3.2.2 市場主體

麗晶公園社區(qū)復興計劃中市場主體扮演著關鍵的角色。市場主體通過公共采購流程成為麗晶公園社區(qū)的合作開發(fā)伙伴，他們不僅承擔了項目的融資、建設和運營工作，還為整個社區(qū)就業(yè)狀況的改善和公共福利的提升作出了很大的貢獻。

第一，開發(fā)商是主要的出資方。TCHC沒有足夠的資金，在多個優(yōu)質開發(fā)商的參與下，較好地解決了項目的融資問題，改善了項目的資金結構。第二，開發(fā)商負責項目的建設和運營。開發(fā)商擁有在設計、建造、土地開發(fā)、營銷、物業(yè)管理等方面能力突出的專家，在平衡各方面資源與管理風險等方面具有豐富的經(jīng)驗［3］，不僅保證了工程的質量和安全性，還憑借其良好的社會聲譽和口碑，提高了購房人的信心，最終成功地完成了住宅的銷售和商業(yè)的租賃，在為社區(qū)注入經(jīng)濟活力的同時，促進了物業(yè)價值的提升，實現(xiàn)了項目的盈利。第三，履行社會責任。開發(fā)商按照SDP的要求，在教育培訓、公益活動、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、公共福利等社會發(fā)展方面作了很多貢獻，較好地改善了麗晶公園社區(qū)的公共形象。例如，開發(fā)商特里德爾公司為麗晶公園社區(qū)捐助了一項價值26萬美元的社區(qū)援助計劃；丹尼斯公司贊助了許多社區(qū)社會組織和公益項目。

此外，其他的合作企業(yè)也在麗晶公園社區(qū)復興計劃中發(fā)揮了重要作用，這些企業(yè)涉及零售業(yè)、餐飲業(yè)、娛樂業(yè)等服務性行業(yè)，它們開設新的零售店鋪、餐廳、咖啡館等，增強該區(qū)域的功能，吸引更多的游客和居民前來參觀和休閑（圖4）。例如加拿大最大的連鎖餐廳、加拿大第二大超市連鎖機構、加拿大皇家銀行等著名企業(yè)都入駐了該社區(qū)，并捐助社區(qū)的社會組織。還有許多工程和服務供應商，包括材料、設備的供應商，設計師、工程顧問等專業(yè)服務供應商，都為社區(qū)復興計劃提供了重要的資源和資助。

圖4 更新后的麗晶公園社區(qū)

3.2.3 社會組織

眾多社會組織以其專業(yè)的服務能力參與到更新項目中，包括教育培訓、就業(yè)指導、綜合服務、文化藝術、衛(wèi)生健康、財政金融，以及特殊群體幫扶等各類社會組織（圖5），形成了巨大的合力，有效地推動了麗晶公園社區(qū)的復興計劃（表1）。這些社會組織有三個特點。

表1 參與麗晶公園社區(qū)更新項目的社會組織

圖5 麗晶公園社區(qū)的公共活動

一是具有非常專業(yè)的服務領域，都是針對社區(qū)發(fā)展的某一個領域或某一類群體進行專業(yè)服務，使之能在該領域做專做精，做出成效。例如，“麗晶公園媒體藝術中心”是麗晶公園社區(qū)的媒體，專門負責報道麗晶公園社區(qū)的建設過程。他們策劃了一個叫《瓊斯偵探和失蹤建筑物的案件》的系列節(jié)目，是關于一個笨拙的偵探努力“偵破”麗晶公園“案件”的視頻，通過瓊斯偵探的調查過程，使觀眾了解關于更新項目的詳細情況。最令人矚目的是，該媒體旗下的“麗晶廣播電臺”是一個社區(qū)級的數(shù)字廣播電臺，但是其聽眾群已經(jīng)擴展到143 個國家和地區(qū)，每月有25 000 名聽眾，這個社區(qū)電臺極大地提升了麗晶公園社區(qū)的社會影響力［5］。

二是具有非常廣泛的合作伙伴群體，使之不僅擁有強大的專業(yè)支撐，還擁有豐富的外部資源。例如，“特里德爾社區(qū)工作中心”是為麗晶公園社區(qū)的居民專業(yè)開展職業(yè)培訓和就業(yè)指導的社會組織，這個組織和麗晶公園項目的開發(fā)商、承包商、供應鏈企業(yè)、顧問企業(yè)，以及相關的合作院校建立了緊密的合作關系，充分利用了合作伙伴的資源服務社區(qū)。

三是具有多元化的贊助渠道，無論是政府、私營企業(yè)、專業(yè)基金還是個人，都可以成為這些社會組織的贊助商。例如，“道明社區(qū)學習和發(fā)展中心”主要服務于麗晶公園社區(qū)定居的東南亞人口，以促進其家庭和諧，該中心的贊助商有加拿大各級政府、TCHC、市公共衛(wèi)生部門、兒童援助協(xié)會、協(xié)平世博集團、明報、星島基金等各類組織。

3.3 總體協(xié)調機制

TCHC作為麗晶公園社區(qū)項目的更新主體，是項目的總策劃和總指揮，其職責除了管理和監(jiān)督項目的實施，還承擔了多元主體間的協(xié)調工作，從這個意義上講，TCHC是一個城市級的綜合治理平臺，眾多的參與主體在TCHC的統(tǒng)領下服務更新項目。

第一，TCHC的組織架構有利于協(xié)調工作的分工（圖6）。TCHC下設董事會、董事委員會和董事會會議代表。其中，董事會會議代表專門負責與各個參與主體的溝通和反饋。其董事委員會下設的治理溝通和人力資源委員會負責參與主體中的利益相關者關系和企業(yè)的協(xié)調工作。租戶服務委員會則負責居民的溝通和協(xié)調。另外，TCHC下設麗晶公園社區(qū)開發(fā)公司，該子公司沒有具體的業(yè)務活動，主要是監(jiān)督麗晶公園社區(qū)合作開發(fā)商的建設工作，負責協(xié)調各個開發(fā)商。

圖6 TCHC的組織架構

第二，TCHC的人員配置有利于協(xié)調工作的開展。一方面，TCHC擁有金融、法律、建筑、企業(yè)管理、項目管理、教育等各領域的專業(yè)人才；另一方面，TCHC建立了由專業(yè)顧問組成的咨詢團隊，這些顧問具有不同背景和不同領域，有城市規(guī)劃師、社會學家、環(huán)保專家、建筑師等，為城市更新項目提供不同的視角和解決方案。TCHC還專注項目評估方法的升級更新，相關理論與實踐的研究，以及工作人員專業(yè)技術培訓，以不斷提升工作人員的協(xié)調能力。

第三，TCHC建立了動態(tài)靈活的協(xié)調機制。面對眾多的參與主體和合作伙伴，TCHC采用了一套動態(tài)協(xié)調機制，根據(jù)合作需要，TCHC成立不同的專業(yè)化團隊，協(xié)調不同的參與主體。例如，“激活生活團隊”“社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展團隊”“租戶參與系統(tǒng)團隊”“戰(zhàn)略服務合作伙伴團隊”等，其中，“激活生活團隊”是通過對接不同的參與主體，為租戶提供免費的體育訓練、就業(yè)機會和藝術培訓。“戰(zhàn)略服務合作伙伴團隊”是專門協(xié)調公共空間使用的管理團隊，服務于207個組織機構和112個團隊，協(xié)調安排TCHC的公共空間，供各組織的活動使用［6］。

3.4 公眾參與機制

公眾參與是多元主體參與中非常重要的部分。麗晶公園社區(qū)項目的公眾參與經(jīng)歷了曲折而漫長的發(fā)展，因為麗晶公園社區(qū)的居民是極度貧困的多語言人口，他們經(jīng)歷過不公正的對待，對社會不信任，抵觸情緒很大，最初的公眾參與面臨著重大障礙［7］。麗晶公園項目的公眾參與經(jīng)歷了社區(qū)激活、制度推動和體系參與三個階段。

第一階段是社區(qū)激活階段。TCHC的工作人員與麗晶公園社區(qū)的居民開始接觸時極少有反饋。針對這一狀況，TCHC雇傭了一個社區(qū)參與方面的專業(yè)公司，由該公司指導麗晶公園社區(qū)的公眾參與。該公司挑選和培訓一些領導力和影響力較為突出的社區(qū)居民作為“社區(qū)激活者”。由“社區(qū)激活者”組織社區(qū)研討會，搜集居民關于社區(qū)更新的意見，并反饋給TCHC，作為重要的參考意見。2002年7—12月，“社區(qū)激活者”和85%的社區(qū)居民進行了交流和溝通，了解居民對麗晶公園社區(qū)重建的想法，大約有2 000名居民提供了反饋。

第二階段是制度推動階段。TCHC制定了公眾參與的流程和定期審查政策，從程序上保證社區(qū)居民的參與，并定期審查社區(qū)居民的反饋意見。例如，TCHC在選擇項目開發(fā)商的過程中制定了公眾參與機制：TCHC成立了一個由居民組成的采購委員會，并選擇了4名委員會成員來審查采購草案；TCHC向麗晶公園社區(qū)的所有居民分發(fā)社區(qū)評估的信息，并培訓居民在開發(fā)商答辯日參加評分；TCHC 舉行了兩次會議就社區(qū)的需求和優(yōu)先事項征求意見，再將這些意見提交給開發(fā)商。

第三階段是體系參與階段。在經(jīng)歷了前兩個階段的“熱身”后，2019年TCHC建立了系統(tǒng)化的“住客參與制度”，來帶領居民更廣泛更深入地開展公眾參與。“住客參與制度”是TCHC推動居民參與社區(qū)決策的正式制度。該制度的結構包括三個層面：樓棟層面、小區(qū)層面、城市層面。在樓棟層面建立樓棟委員會，委員會由樓棟的居民選舉或選擇產(chǎn)生，監(jiān)督其小區(qū)行動計劃的執(zhí)行；在小區(qū)層面建立小區(qū)行動圓桌會，由每個樓棟的居民選舉小區(qū)行動圓桌會的代表，其成員將與TCHC員工和合作伙伴合作，處理該小區(qū)的要務；在城市層面，居民代表和TCHC員工組成全城管治監(jiān)督委員會，該委員會參與全城的治理工作，并為參與住客參與制度的居民提供培訓和機會。

在多元主體的合力參與下，麗晶公園社區(qū)的物理環(huán)境更新和社會環(huán)境發(fā)展都得到了有效的推動，已經(jīng)由原先單一的保障性住房區(qū)域轉變?yōu)榫哂懈鞣N所有權形式住房的綜合性城市社區(qū)，包括保障性住房、出租房、適宜于不同階層購買的個人產(chǎn)權房、商業(yè)用房、企業(yè)用房以及各類混合功能的用房。麗晶公園社區(qū)已經(jīng)由昔日的貧民窟變身為一個多收入階層和多文化融合的活力社區(qū)（圖7）。

圖7 更新后的麗晶公園社區(qū)

4 結論

總之，多元主體參與機制是在城市更新項目的規(guī)劃、設計、實施、運營和監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)中，引入多個不同的利益相關者，建立起一種包容、民主、開放和協(xié)作的工作機制。這種參與機制有助于充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢和創(chuàng)造力，提高更新行動的有效性和可持續(xù)性。從目前的實踐來看，我國城市更新中多元主體參與機制仍有很多需要建設完善的地方，希望麗晶公園社區(qū)項目的成功經(jīng)驗能夠給予我們有益的借鑒和啟示。

圖片來源

圖1，3：來源于網(wǎng)絡：麗晶公園｜多倫多社區(qū)住房（torontohousing.ca）；

圖4，5，7：來源于網(wǎng)絡：倡議檔案-攝政公園（regentparkced.ca）；

其余圖片均為作者繪制。