城投融資對地方政府債務風險的影響分析

梁倩

在全球化和城市化的大背景下，地方政府債務管理及其風險控制成為重要的財政政策議題。特別是城投融資，作為一種獨特的融資模式，既推動了城市發展和基礎設施建設，也引發了債務規模、債務結構、債務透明度和償債壓力等一系列問題。因此，對城投融資的研究，尤其是債務風險的防控，具有理論和實踐的重要價值。

城投融資的重要性和地方政府債務風險的現狀

城市投資融資（城投融資）在地方政府基礎設施建設和公共服務提供中起著至關重要的作用。因為我國的地方政府不能直接發債，因此往往通過設立地方政府融資平臺（即城投公司）間接融資。通過這種方式，地方政府可以籌集到更多的資金，以滿足對公共項目的投資需求，如交通、水利、環保、教育、醫療等領域。這有助于推動經濟的持續發展和社會的穩定進步。然而，近年來，地方政府債務風險的問題逐漸暴露。城投融資是地方政府債務的主要來源之一，其規模不斷擴大，已經引發了社會各界的廣泛關注。根據我國財政部發布的數據，截至2022年底，全國地方債務總量合計超過了60萬億元（包含一般債務14.4萬億元，專項債務20.7萬億元，以及25.6 萬億元中央政府國債），再創歷史新高。此外，由于城投融資的復雜性和不透明性，實際的債務規模可能被低估。因此，盡管城投融資在資金籌集方面發揮了重要作用，但也可能帶來地方政府債務風險的增加。債務規模過大可能導致地方政府財政壓力加大，影響地方政府的償債能力。如果無法及時償還債務，可能會對銀行系統穩定性、社會經濟穩定甚至整個國家的金融安全構成威脅。這就需要深入研究和理解城投融資對地方政府債務風險的影響，以便找到有效的應對策略。

城投融資對地方政府債務風險的影響

債務規模的擴大 隨著融資需求的增加和金融市場的開放，城投融資的規模在近年來不斷擴大。在我國，地方政府對基礎設施的投資需求巨大，近年來，由于財政收入的限制和中央政府對地方政府直接借款的嚴格控制，地方債務擴張主要體現在地方專項債發行的擴容，城投公司作為承接專項債的主體，在發揮擴投資穩經濟的積極作用同時，也面臨資金使用效率降低、項目收益預測不準確等問題，這都將影響專項債項目拉動投資的效果，增加地方政府償還風險。考慮到地方政府事權及財權的不匹配且在短期內很難得到本質性的改善，以及城投公司在地方經濟發展中的特殊地位，城投融資的快速增長導致了地方政府債務規模的擴大，這無疑增加了地方政府的財政壓力，對地方政府的償債能力提出了更高的要求。

債務結構的改變 城市投資融資的增長不僅擴大了地方政府債務的規模，同時也引起了地方政府債務結構的改變。從債務期限來看，城投融資通常具有更長的期限。城投公司為滿足基礎設施建設等長期項目的投資需求，通常會選擇長期借款或發行長期債券。因此，隨著城投融資的增加，地方政府債務的期限結構也在延長，這意味著地方政府需要面臨更長期的債務償還壓力。從債務來源來看，城投融資的增加導致了地方政府債務的多元化。傳統上，地方政府主要依賴于中央政府的轉移支付和地方稅收進行籌資。然而，隨著銀行信貸的收緊和土地出讓收入的減少，部分地方政府開始通過銀行表外業務、財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司渠道融資。與傳統銀行信貸融資方式相比，此類融資具有成本高、產品設計復雜、直接債權人分散等特點，風險隱蔽性更強。從債務性質來看，城投等地方國資主體又是地方發展以及公益性項目運作過程中不可或缺的一環，這又讓地方政府不得不通過資產注入、資源置換以及信用增進等方式來協助城投完成各項融資工作。即使有15號文的重重限制，這些新增債務大部分從程序上都不再屬于地方債務以及隱性債務的范疇，但其實際還款來源仍然與地方財政、地方發展息息相關。總之，城投融資的擴大使得地方政府債務的期限結構延長，債務來源多元化，改變了地方政府債務的結構，可能進一步增加了債務風險。

債務透明度的降低 城投融資在為地方政府提供資金的同時，也可能帶來債務透明度的降低。這是由于城投融資的特性和操作方式決定的。具體來說，城投公司通常是地方政府設立的獨立法人實體，其財務報告與地方政府的財政預算報告是分開的。因此，從表面上看，城投公司的債務并不直接體現在地方政府的財務報告中，使得地方政府的債務總體規模并不透明。其次，城投公司的債務多以項目融資的形式存在，這種形式的融資活動往往涉及多個參與方，包括銀行、投資公司、建設公司等，交易關系復雜，易導致債務信息不透明。以上這些因素使得通過城投公司進行的融資活動及其所產生的債務信息更為復雜和不透明，這種不透明度不僅為債務管理帶來困難，也加大了投資者對地方政府債務風險的判斷難度，增加了金融市場的不確定性。對于這種情況，提高債務透明度，加強債務管理，建立健全預警機制，以防范和解決債務風險具有重要意義。

還債壓力的增加 隨著城投融資規模的擴大以及債務結構和透明度的變化，地方政府面臨的還債壓力也日益增大。這種壓力體現在以下幾個方面：首先，融資規模的擴大導致了還債本息的壓力增大。隨著城投融資的增加，地方政府需要償還的債務本金和利息也會相應增加。如果地方政府的財政收入無法滿足這種增長的還債需求，就可能出現債務違約的風險。其次，債務的不透明性增加了還債壓力的不確定性。由于城投融資的復雜性，地方政府可能無法準確預測其還債壓力的大小和時間分布，這使得債務管理變得更為困難。

應對策略與建議

建立健全地方政府債務風險預警系統 為了應對城投融資帶來的地方政府債務風險，建立健全地方政府債務風險預警系統具有至關重要的意義。該預警系統應能夠實時、準確地反映地方政府債務的狀況，以便及時采取措施防止債務風險的發生。一個有效的債務風險預警系統應包括以下幾個要素：首先，建立全面的債務信息收集和監控機制。這意味著需要收集和監控所有類型的地方政府債務，將政府負有直接或間接償還義務的各類債務納入政府性債務的監控范圍。只有全面了解地方政府債務的全貌，才能準確評估債務風險。其次，制定科學的債務風險評估模型。這包括設定債務風險的預警線和警戒線，例如債務余額與年度財政收入的比例、債務服務費用與年度財政收入的比例等。當這些比例超過預定的預警線時，就應該引起警覺，當超過警戒線時，就需要采取緊急措施。再次，構建有效的風險反饋和應對機制。這意味著當預警系統發出風險警告時，應有相應的風險應對措施立即啟動。例如，可以通過調整財政預算、增加財政收入、壓縮非必要性支出、優化債務結構等方式降低債務風險。

強化城投融資的規范管理 城投融資作為地方政府籌集基礎設施建設資金的重要方式，其管理規范程度直接關系到地方政府債務風險的控制。因此，強化城投融資的規范管理具有重要意義。具體來說，需要加強對城投公司的監管。建立完善的監管制度，明確城投公司的融資權限，確保其融資行為符合國家法律法規和財政紀律。同時，也要加強對城投公司的運營管理，避免資金的濫用和挪用。其次，規范城投公司的債務發行。對于城投公司發行的債券，應設立嚴格的發行審核機制，對發行的規模、期限、利率等關鍵參數進行審查。同時，應建立健全債券發行的信息披露制度，提高債券發行的透明度。再次，建立有效的風險控制機制。對于城投公司的融資項目，應實行嚴格的風險評估，合理預測和規劃項目的回報和風險。對于風險較高的項目，應限制其融資規模，避免過度債務，部分債務確實存在還款來源不足的問題，但通過變更貸款主體、增加押品或追加擔保等風險緩釋措施，進一步改善其風險狀況。最后，提高城投公司的財務管理水平。加強財務人員的培訓和引導，使其能夠掌握現代企業財務管理知識和技能，提高城投公司的財務管理效率。總之，強化城投融資的規范管理是防止地方政府債務風險的重要措施。對于地方政府來說，既要充分發揮城投融資的優勢，也要防止其帶來的風險，以實現財政的可持續性。

提高債務透明度 提高債務透明度是防控地方政府債務風險，特別是城投融資風險的重要途徑。債務透明度的高低直接關系到市場主體的判斷準確性，影響投資者信心，從而影響整個金融市場的穩定性。具體來說，首先需要建立完善的債務信息公開制度。政府應定期公開債務余額、債務結構、債務期限、債務成本等關鍵信息，讓市場主體對地方政府的債務情況有全面、準確地了解。這既有利于市場主體做出合理的投資決策，也有助于政府自身的債務管理。其次，強化城投公司的財務信息公開。由于城投公司的債務通常被視為地方政府的隱性債務，因此其財務狀況對于評估地方政府債務風險具有重要意義。城投公司應定期公開財務報告，包括資產負債表、利潤表、現金流量表等，以及相關的財務比率，以提供全面、真實、準確的財務信息。再次，加強債務審計工作。通過定期進行債務審計，不僅可以揭示地方政府和城投公司的債務真實狀況，也可以發現和糾正債務管理中的問題，從而提高債務透明度。最后，債務信息的公開和透明也需要媒體和社會公眾的參與。媒體作為信息傳播的重要渠道，應積極參與到債務信息的公開中，對地方政府和城投公司的債務情況進行公正、客觀、深入地報道，以此提升公眾的債務風險意識和金融素養。

創新融資模式 創新融資模式是解決地方政府債務問題、減輕還債壓力的重要途徑。通過多元化、靈活性和可持續性的融資方式，可以在保持地方政府基礎設施投資的同時，降低財政風險[5]。具體來說，首先城投公司則具備政府支持、區域資源等一系列優勢，通過控股上市公司，城投企業可以增加融資渠道，向著資源整合、獨立市場化運作的方向更進一步。此外，有城投企業結合財政資金、自有資金，通過設立各類母基金、政府引導基金等，撬動社會資本，積極布局戰略性新興產業和重點發展產業，發揮資金的引導作用及乘數效應，一方面服務區域內的產業發展，另一方面為平臺業務多元化和新的利潤增長點奠定基礎。其次，發展債券市場。通過發行地方政府債券和城投公司債券，可以有效吸引社會資金，為基礎設施建設提供穩定的融資渠道。同時，債券市場的發展也可以提高債務的透明度，降低融資成本。再次，探索資產證券化。資產證券化可以將未來的收入或者資產打包成證券出售，提前獲取資金。這種方式既可以擴大融資渠道，也可以分散風險，是一種具有潛力的融資模式。最后，借鑒國際經驗，發展項目融資和結構性融資。這些融資模式通過對項目進行嚴格的風險評估和收益預測，可以在確保投資回報的前提下，降低政府的財政風險。

綜上所述，城投融資作為地方政府重要的融資方式，既對推動基礎設施建設和城市化進程起到了關鍵作用，也給地方政府的債務風險帶來了嚴重挑戰。債務規模的擴大、債務結構的改變、債務透明度的降低以及還債壓力的增加，這些都是在未來地方政府債務管理中需要高度關注的問題。因此，建立健全地方政府債務風險預警系統，強化城投融資的規范管理，提高債務透明度，以及創新融資模式等措施顯得尤為重要。希望通過這些策略，能夠在推動城市發展的同時，有效防控地方政府的債務風險，以實現財政的穩定和可持續發展。

（作者單位：北海銀海區投資管理有限公司）