生態環境法典編纂合憲性控制的運行機理

摘要 中共二十大報告強調立法的合憲性，2023年3月，《中華人民共和國立法法》修改繼續秉承了這一理念。生態環境法典編纂已經提上日程，是當前立法領域的重點和難點，立法合憲性控制逐步深入人心，該研究以此為契機，探究了環境立法合憲性控制運行機理的重要意義。通過規范分析和比較分析，對生態環境法典編纂的合憲性控制進行了立法論和解釋論相結合的研究。研究發現：生態環境法典屬于領域型法典，應該遵循適度法典化的編纂理念。環境立法呈現分散化趨勢，且與國家政策高度關聯等，這都加大了生態環境法典編纂的合憲性風險，客觀上要求強化合憲性控制。生態環境法典編纂的合憲性控制是系統工程，包含事前、事中和事后3個階段。合憲性控制的路徑在于樹立整體思維，根據3個階段的不同情況，確定合憲性控制的重點目標。事前合憲性控制的核心是塑造思維理念，應著重審查生態環境法典是否堅持憲法依據、遵循憲法精神以及遵守憲法規范。事中合憲性控制是承前啟后的關鍵環節，包含全國人大常委會法工委、全國人大環境與資源保護委員會、全國人大憲法和法律委員會等多個機關的共同參與，涵蓋法案起草到審議表決的全部流程。事后合憲性控制則應該首先闡明事后控制的理論基礎，難點在于事后審查制度如何構建，如探索激活合憲性審查要求權，構建以審查建議為支點的依申請模式，并從完善補償修復機制等方面強化事后合憲性控制的力度。該研究從理論視角檢驗了合憲性控制對生態環境法典編纂的影響，對提升生態環境法典編纂質量、保障生態環境法典的合憲性具有重要價值。

關鍵詞 生態環境法典；合憲性控制；事前控制；事中控制；事后控制

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）12-0046-09 DOI：10. 12062/cpre. 20241035

2021年4月，全國人民代表大會常務委員會公布了2021年度的立法工作計劃，明確提出啟動生態環境法典編纂研究工作。2023年3月，有學者向全國人大提交《關于將環境法典編纂列入十四屆全國人大常委會立法規劃的議案》，認為啟動生態環境法典編纂的條件已經成熟，建議加速推進編纂工作，還指出應該采取“雙法源”形式立法，即以生態環境法典將國家戰略法律化，形成具有基礎涵蓋力與綜合協調力的框架體系，同時保留一部分單行法用以規范處于復雜變動狀態的局部領域，補充完善和細化生態環境法典［1］。上述事件具有風向標意義，表明繼2020年5月28日十三屆全國人民代表大會第三次會議表決通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）之后，針對生態環境領域的法典也將問世。法典編纂不僅對立法技術有很高要求，還意味著該領域現有立法已經十分豐富，經過實踐檢驗較為完善，達到了法典編纂的標準。環境法亟須樹立自己獨特的法學標識，通過法典化對一些極具爭議的概念進行界定，對沖突的制度、原則進行整合［2］。當下法學界已經積極著手理論儲備，專家建議稿已經草擬完成，未來有必要加強立法的合憲性控制，確保生態環境法典編纂能夠符合憲法的規定，經得起歷史的檢驗。在依憲治國的要求下，根據憲法調控是生態環境法典編纂的首要要求［3］。黨的二十大報告再次明確加強憲法實施和監督，由此可見，強化生態環境法典編纂合憲性控制的理論研究，是憲法實施和監督的必然要求，也契合法典編纂的立法進程。

1 生態環境法典編纂合憲性控制的必要性

目前，生態環境法典編纂已成為環境法學界，乃至整個法學界的共識，憲法學界亦順應這一趨勢，提供力所能及的理論支撐，并重點從合憲性控制的角度，協助開展編纂工作。隨著生態文明建設的推進，環境立法補短板、強弱項、填空白的步伐逐漸加快［4］。生態環境法典具有自身的特殊性，屬于領域型法典，因此，遵循適度法典化的編纂理念，同國家政策高度關聯等，客觀上加大了合憲性風險。表明生態環境法典合憲性控制的難度會高于《民法典》，而非簡單遵循“根據憲法，制定本法”的理念所能完全概括吸收的，有必要深入分析產生風險的根源，為后文強化合憲性控制奠定基礎。

1. 1 領域型立法產生的理念差異

按照2021年度的立法工作計劃，實務部門擬將生態環境法典、教育法典納入行政立法領域。依照傳統的部門法分類，現有環境保護類法律大多屬于行政法，自然資源類法律則基本歸為經濟法。因此，環境立法并非典型意義的行政立法，行政法和經濟法分屬不同的法律部門，二者的立法理念顯然存在差異。當前學界普遍認為生態環境法典編纂并非傳統的部門型立法，而是跨越了公私法的界限，屬于領域型立法。環境法作為典型的“領域型立法”，由生態環境問題束集聚而成［5］。隨著社會關系越來越復雜，簡單按照單一部門法劃分的弊端逐步顯現，越來越多的立法呈現出領域法的特征，如2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議通過的《中華人民共和國個人信息保護法》。生態環境法典編纂順應了該趨勢，逐步定位為解決生態環境問題的領域法，但此舉可能會增大法典編纂的合憲性風險。

第一，環境立法牽涉法學與其他學科的交叉。環境立法具有較強的專業屬性，并不只局限在法學領域，如，環境損害賠償需要對污染物進行技術鑒定，以便明確污染物的性質、污染范圍、危害后果等，要進行大氣、水文以及土壤等的測量，往往涉及自然科學。每個學科都有其獨特的思維范式和各具特色的研究方法，編纂過程需要兼容不同學科的差異，客觀上增大了編纂難度，這也是后文適度法典化編纂模式的由來。第二，環境立法關注法學內部二級學科的交融。環境法學與憲法學、行政法學、經濟法學等關聯密切，除此之外，有些條文還具有民商事立法的特征。各部門法遵循不同的價值理念，如行政立法的目標是維護行政管理秩序，經濟立法的重點則是保障市場經濟秩序。因此，將兼具行政立法和經濟立法特色的環境法律整合融入統一的生態環境法典，難度之大毋庸置疑，有必要在憲法學視域下強化合憲性控制，以免立法理念的不同而引發合憲性疑慮。

1. 2 適度法典化引發的立法挑戰

《民法典》編纂的某些有益經驗可供參考借鑒，但民事立法相對成熟，各個篇章結構較為穩定，故編纂方式并不完全相同。在編纂模式選擇上，應采取“適度法典化”式的實質性法典編纂模式［6］。考慮到中國環境立法領域廣泛、數量眾多、成熟度差異大等特點，試圖編纂出涵蓋所有環境資源領域的生態環境法典，既不可行也無必要，學界普遍認為應該采取適度法典化的編纂模式，這意味著生態環境法典編纂的目標、范圍、進程等要素均應該適度。關于中國生態環境法典編纂的模式，適度法典化是支持法典化派學者的普遍選擇［7］。擬將法典分為五編，分別是總則編，污染控制編，自然生態保護編，綠色低碳發展編和生態環境責任編。分則部分是生態環境法典的主體內容，應結合環境立法實際進行更為細致的規定，如對大氣污染、水污染、土壤污染等各方面的現有立法去偽存真，區分整合。總則決定了生態環境法典的立法基調，故總則部分應該采用編纂方式，而非匯編方式。在總則編纂過程中，如何概括立法目標、基本原則等，并且通過抽象凝練的語言表述出來，將面臨諸多意想不到的困難，與匯編型法典相比工作量將成倍增加。環境法法典化要求環境法律體系，具備較為合理的內在邏輯主線和內部法域結構［8］。當前學界關于生態環境法典的立法目標、原則、制度等核心內容，還未達成完全一致的共識，差異化明顯，不同的價值取向使得法律條文差異較大，無形中增加了總則部分合憲的難度。適度法典化表明生態環境法典將保持一定程度的開放性與動態性，屬于分階段編纂的模式，不僅按照先總則、后分則的編纂流程，未來時機成熟時其范圍還會出現一定程度的延展，為當下某些還未完全成熟的環境立法納入法典預留空間。生態環境法典的自身特點決定了其必須追求穩定性和確定性，適度法典化則要求生態環境法典能夠保持適應性和靈活性［9］。

1. 3 環境立法分散化帶來的弊端

某種程度上環境法還未完全形成統一的價值指引，呈現出分散立法的樣態，包括橫向和縱向兩個方面，不僅加大了法典編纂的工作量，還增加了合憲性控制的難度。生態環境法典編纂若要克服分散立法導致的問題，就不能僅對現有單行環境立法進行簡單堆砌［10］。

橫向方面是指環境單行法數量較多，分散在不同領域，即使同一領域的單行法，所追求的價值目標亦可能出現差異，從而加大了生態環境法典編纂內部價值張力。隨著“美麗中國”“人與自然和諧共生”等理念的提出，國家對生態文明日益重視，生態環境領域的范圍呈逐步擴展的趨勢，保護對象越來越具體。環境法法典化是環境法律淵源的體系性整合，生態環境法典則是適用于所有人的環境法律規范體系化的最高表現形式［11］。自黨的十八大以來，國家出臺了一系列生態環保領域的法律，如2023年4月26日，十四屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國青藏高原生態保護法》；2022年10月30日，十三屆全國人大常委會第三十七次會議通過的《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）；2021年12月24日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議通過的《中華人民共和國濕地保護法》；2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議通過的《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）等，未來針對具體領域的環境法律會陸續出現。上述立法主要面向單一領域，相互之間共性較弱差異明顯。新的立法還可能與已有立法構成競合關系，加大了法典編纂結構體例編排的難度，如《黃河保護法》《長江保護法》與1988年1月21日六屆全國人大常委會第二十四次會議通過的《中華人民共和國水法》、1984年5月11日六屆全國人大常委會第五次會議通過的《中華人民共和國水污染防治法》。

縱向方面則集中體現為立法位階參差不齊，現有環境立法從廣義層面而言，包含法律、行政法規、部門規章、地方性法規等，這也是為何全國人大常委會將生態環境法典歸為行政立法領域的重要原因。法典編纂的難點在于如何取舍，上述環境立法淵源如果都吸收納入生態環境法典，顯然并不現實、也無必要。倘若只將法律納入生態環境法典，則可能導致生態環境法典過于宏觀抽象，為后續實施執行帶來困擾，甚至出現立法空白。畢竟，某些行政法規在環境執法領域發揮了重要作用，填補了立法的部分空白。因此，理論界更多地主張將大部分環境法律納入法典，再將那些在實踐中發揮重要作用的，行之有效的關鍵領域的行政法規、部門規章等轉化吸收融入法典。部門規章一般是針對環境領域的某一類具體問題，如為了規范生態環境行政處罰的實施，2023年5月，生態環境部制定《生態環境行政處罰辦法》；為加強和規范生態環境統計管理，2023年5月，生態環境部制定《生態環境統計管理辦法》，兩部規章分別規定不同事項，倘若生態環境法典需要吸納上述規章的部分條文，則無法忽視二者的差異。生態環境法典應當實現邊界清晰、內在邏輯自洽的系統，通過特定方式對環境法律進行體系化的解釋和再塑［12］。

1. 4 環境法與國家政策緊密相關

大量環境政策通過立法程序轉化為法律，因此，生態環境法典編纂還應特別考慮國家生態環境政策的影響。不能絕對化地將政策完全排斥在生態環境法典之外，也不能忽視政策在中國環境法治中所發揮的重要作用［13］。中國生態環境領域立法具有較明顯的政策色彩，不僅包含國家機關的政策，亦囊括了黨的大政方針。2018年修憲將“美麗中國”確立為國家目標之一，國家政策對環境法治的影響越來越深入。黨內法規也體現了加強生態文明建設的思路，黨政聯合發文涉及生態環境的事項普遍增多。環境法具有明顯的跨部門、法律政策化與政策法律化交織、技術法律化與法律技術化交融等特征［14］。結合國情嘗試將政策納入法典的概率逐漸增大，如何調試政策與法律的差異，如何將政治話語切換為法律話語，如何將政治正當性轉化為立法合憲性，均是生態環境法典編纂的難點。

第一，政策具有易變性，法典則相對穩定。政策出臺往往是為了應對當下的需求，具有應急性時效性，突出現階段工作的重點。隨著時間的推移，或者專項任務的變化，相關政策可能需要適時做出調整。如為了避免水土流失，國家自1998年開始推行“退耕還林”“退牧還草”等政策；黨的十八大以來，為了守住18億畝（1畝≈667m2）耕地紅線，不少地方又將林地、草地變為農田。政策一旦上升到法典層面，則不能輕易修改，所以生態環境法典吸納的宏觀政策內容，不再是單純的執行性政策，而是上升為國家戰略方針，如“美麗中國”“生態文明”等。第二，政策出臺過程表明其合憲性天然弱于法律。政策制定主要依靠國家機關內部討論形成方案，雖然也會征求專家學者或公眾的意見，但仍然以機關意見為主導，具有較強的封閉性，使得政策有可能突破法律的規定；另外，環境政策數量較多，位階差異較大，必須適當鑒別分門別類予以厘清，以便參考采納。一般而言，制定機關級別越高、越接近當前的政策，就越比較符合當下的國情，因此應優先吸納重點考慮黨中央、國務院新近出臺的環境政策。

2 生態環境法典編纂的事前合憲性控制

立法是對社會實踐問題的制度回應，是時代精神的體現，生態環境法典編纂就是對建設生態文明法治社會的最好反映［15］。隨著合憲性審查工作向縱深推進，法律納入審查范圍的概率在逐漸增長，即使短期之內還不能直接審查法典的合憲性，但并不意味著前期無法對法典編纂工作開展合憲性控制。生態環境法典的起草、審議、實施等各項環節，均離不開合憲性原則的指引，合憲性控制將貫穿于法典編纂的全過程。截至目前，雖沒有哪部法律因為違反憲法而被撤銷，但不能因此就推斷法律天然地具有合憲性，從而忽視立法過程中，為了確保法律合憲事先開展的各項工作。事前合憲性控制是生態環境法典進入正式立法程序之前的準備階段，此階段應著重從思維理念入手，包括參與以及協助法典編纂的各類主體，重點是確保法典編纂堅持憲法依據，遵循憲法精神，遵守憲法規范等。

2. 1 審查生態環境法典是否堅持憲法依據

憲法為其他一切法律的制定提供了依據，依憲治國是執政黨和全體公民的共識，是指引中國開展社會主義法治建設的行動指南。生態環境法典的編纂要堅持以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為根本依據，以2000年3月15日，九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）為技術依據［16］。《憲法》關于生態文明的表述異常豐富，為法典編纂提供了充足的依據，序言中有關“生態文明”“美麗中國”建設的提要，以及第9條、第22條第2款、第26條、第89條第6款等，直接規定了環境保護和生態文明建設的內容。“生態文明”等內容的入憲，不僅體現了“部門法的憲法化”，也回應了環境法的價值訴求［17］。事前合憲性控制首先應從是否堅持憲法依據入手，這不僅是合憲性控制的最低限度要求，也是實現控制目標的最直接舉措。基于此，如何判斷是否堅持憲法依據成為必然的邏輯追問，本研究主張應在生態環境法典中直接闡明“根據憲法，制定本法”，以便為后續法典的創制性內容奠定基調。

第一，應在第一條開宗明義指出“根據憲法，制定本法”。從字面意思最直觀的判斷即寫明“根據憲法，制定本法”，既有利于確立生態環境法典的基本法律地位，又有助于維護憲法權威。結合現有立法實踐，并非每一部立法都會寫入“根據憲法，制定本法”，但理論上所有的基本法律均應該明確規定“根據憲法，制定本法”。如《民法典》《中華人民共和國刑法》以及民事、刑事、行政領域的訴訟法等。一方面體現了這些法律的重要地位，另一方面也表明這些法律與憲法的密切關系，憲法的某些條文直接成為上述法律的立法依據。生態環境法典是憲法關于生態文明表述的具體化，應定位為基本法律，基于此，有必要強化法典編纂的合憲性控制。自黨的十九大以來，黨中央始終強調“加強憲法實施與監督，推進合憲性審查工作”，黨的二十大報告再次指明“完善和加強備案審查制度”，充分彰顯黨中央重視憲法監督制度的連貫性，預示著合憲性審查工作的進一步強化。法典編纂是否堅持以憲法為依據，直接關系到憲法的權威地位，是判斷憲法根本法地位的重要標志，倘若缺乏憲法依據，則會動搖上述基礎。

第二，圍繞“根據憲法，制定本法”展開合憲性審查。“根據憲法，制定本法”直接闡明生態環境法典的憲法淵源，有助于開展合憲性審查工作。法典編纂既包括對現有生態環境法律規范的審查確認，也涵蓋依據憲法生態文明條款進行創制性立法。一方面，“適度法典化”要求法典編撰需區分整合現行的生態環境法律，只有通過審查確認的規范內容才可被納入生態環境法典，屬于確認性立法，應當重點審查其是否同憲法的相關規定相抵觸。另一方面，生態環境法典編纂也會創設新內容，必然要以憲法生態文明條款為直接依據，這一部分內容應屬于創制性立法，主要功能是將憲法生態文明條款予以具體化。

2. 2 審查生態環境法典是否遵循憲法精神

審查生態環境法典是否遵循憲法精神，前提是對同生態環境相關的憲法精神作出解釋。《立法法》提示了憲法解釋方法體系構建的方向，既以文義解釋為基礎，又不拘泥于此，承認體系、歷史、政策等解釋方法，并加以綜合運用。具體來說，首先，靈活運用體系解釋，從憲法文本中推導、論證其內在含義。生態文明在憲法的序言、總綱及正文中均有明確體現，不同條文之間互為補充相互關聯，共同構建了憲法在生態文明領域的完整制度體系。體系解釋要求將同生態文明相關的憲法文本視為統一整體，所作出的解釋之間互相呼應。其次，重視歷史解釋對憲法原意的解讀作用，有必要系統梳理和仔細甄別與生態文明相關的憲法文本制定和修改的歷史素材，如可以反映制憲和修憲者原意的草案文本、會議記錄等，從而探究憲法原意，更好地解讀憲法精神。最后，還需特別注意政策性解釋的作用，環境政策的宏觀精神和中央環境政策有納入法典的可能性，2019年12月16日，十三屆全國人大常委會委員長會議制定的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》將“黨中央的重大決策部署”和“國家的重大改革方向”視為同憲法并列的審查依據，黨和國家的重大方針政策內化于憲法。生態文明入憲是生態環境政策融入憲法的直接體現，故有必要將生態環境政策作為解釋憲法精神的依據之一。

“以人民為中心”是中國憲法精神的重要體現，也是中國共產黨始終秉持的初心。生態環境治理屬于黨執政的重大政治問題且關系黨的根本使命宗旨，同時作為重大社會問題關系到是否“以人民為中心”的價值依歸與評價標準［18］。黨的二十大報告多次強調“為了人民而發展，發展才有意義”“依靠人民而發展，發展才有動力”，核心是堅持以人民為中心的發展理念推動中國式現代化。黨的方針政策通過立法程序為憲法法律所吸收，成為重要的憲法精神，“以人民為中心”的憲法精神在不同領域有不同表現，美麗中國的國家目標，即是憲法精神在環境領域的重要體現。2021年，聯合國人權理事會決議正式確認，享有清潔、健康和可持續環境的權利是一項人權［19］。享有美好的生態生活環境是每個公民生存發展的客觀需要，也是其應該享有的基本權利，生態環境法典編纂的全過程，都應該以實現美麗中國為立法目標，將其視為判斷立法成敗的重要依據。生態環境法典編纂或許有必要直接寫明環境權，從立法、執法、司法3個層面加強對環境權的保障，共同編織環境權保護之網。因此，立法者在賦予環境執法機關執法權，以保障公民環境權，規范公民環境保護義務時，需要遵循“以人民為中心”的憲法精神，在順利實現上述國家目標的前提下，有效平衡各主體之間的權力、權利、義務關系。

2. 3 審查生態環境法典是否遵守憲法規范

在生態環境法典編纂中也需按照普通法與特別法的關系加以處理，通過設置相應的轉介、引致條款［20］。堅持憲法依據和遵循憲法精神屬于宏觀層面，需要綜合考量，甚至借助專家學者解讀，而遵守憲法規范則是微觀層面，有時可以直觀判斷。遵守憲法規范是合憲性控制最基本的要求，倘若生態環境法典違反了憲法規范，則必然未能堅持憲法依據和憲法精神。借鑒備案審查的判斷依據，遵守憲法規范是從積極層面論述，消極層面的判斷依據即與憲法條文不沖突不抵觸，不得違反憲法的明示規定，切忌將其限縮在與生態環境法典相關的憲法條文，而應該是遵守全部的憲法條文。第一，遵守與生態環境法典相關的憲法條文。《憲法》第9條、第22條第2款、第26條等是生態環境法典編纂的直接依據，毋庸置疑，編纂過程必須嚴格遵守上述條文。一般而言，立法者大多能夠熟讀上述條文，謹記其重要性，確保法典不直接與上述條文相沖突相抵觸。第二，遵守憲法總綱條款。憲法總綱詳細闡明了中國的國家性質，集中規定了基本制度，如政治制度、經濟制度、文化制度等。編纂過程同樣應遵循上述各項制度，如《憲法》第9條既是生態環境法典編纂的重要依據，又體現了中國的基本經濟制度，《憲法》第15條、16條有關社會主義經濟制度的規定，為國營和私營環保企業的設立運行提供了依據等。立法過程大多會考慮總綱的相關條款，實踐中亦難以直接違背上述條文的禁止性規定。第三，遵守其他憲法條文。這是遵守憲法規范的關鍵所在，此類條文并非生態環境法典編纂的直接依據，與環境法有一定的距離，著重規范其他領域。從表面看編纂過程不會直接與之發生關聯，但當某些行為觸碰環境領域，從而引發超越生態環境法典的法律后果時，則其他機關可能會介入。如環境執法人員濫用職權徇私枉法貪污受賄，則會導致監察機關介入，從而與現行《憲法》第127條產生關聯。生態法治需要以憲法規范和制度體系為根本依據，不斷完善生態保護和環境治理的法治體系［21］。

3 生態環境法典編纂的事中合憲性控制

事中階段從法案起草一直延續到表決通過，直至公示環節，是合憲性控制的核心環節，也是能否取得實效的關鍵所在，具有承上啟下的功能。確保法律草案不直接抵觸憲法，是對法律合憲性控制的最低要求［22］。事中控制涉及全國人大多個機關，分別發揮不同功能，均應該秉持合憲性控制的理念，本研究試圖從編纂環節參與主體的視角予以闡釋。唯有如此，方能在立法階段盡量規避沖突，減少實施環節可能引發的爭議。

3. 1 事中合憲性控制的理論基礎

一般認為事中合憲性控制的對象是法律草案，由此引發了理論界的爭議，最大的困惑在于法律草案并沒有生效，能否開展合憲性控制尚存分歧。在中國全覆蓋的合憲性審查模式中，事中審查是在法律規范的起草和審議階段落實憲法規定的主要途徑［23］。本研究提出，當下對法律草案開展合憲性控制非常必要，是確保立法合憲性的關鍵所在。合憲性審查的目標是確保法律法規不與上位法相沖突相抵觸，其范圍不應局限于已經生效的法律法規，立法是環環相扣步驟嚴密的動態過程，在立法各個環節加強合憲性控制，憑借多重保障能夠有效降低立法違憲的概率。如前所述，法律的合憲性程度高，關鍵在于立法機關采取審慎的態度，在多個環節從嚴把關，在入口端即未雨綢繆開展合憲性控制。法律草案雖然還沒有生效，但已經比較成熟，大多數法律草案與最終出臺的法律相比，二者絕大多數條文是一致的，法律草案一般不會發生較大調整，更不會全盤否定主要條文。通過合憲性控制，經過反復修改打磨成型的法律，未來在實施過程中，引發合憲性爭議的概率較小，能夠降低違憲的風險。倘若忽略事中合憲性控制，執著于事后合憲性審查，則屬于發現錯誤才去糾正，沒有真正從源頭抓起。合憲性審查是一項系統工程，從立法程序的視角出發，今后應該強化事前和事中環節的合憲性控制，構建環環相扣逐步遞進的合憲性審查體系。

3. 2 法工委立法輔助環節

參照《民法典》可知，全國人大常委會公布立法計劃后，一般由法工委牽頭組織相關單位，設立協調機構，開展立法前的理論研究工作，起草專家建議稿，所以法工委應該始終秉持合憲性控制理念，確保專家稿符合憲法精神。無論概念使用、內容選擇還是體系安排，都需要更加辯證和精細地處理［24］。當生態環境法典草案提交審議交付表決時，全國人大常委會委員和全國人大代表所提出的修改完善建議，也是由法工委收集整理歸納匯總。法工委在“憲法和法律委員會”更名后，增設了“憲法室”這一工作機構，負責協助推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查等具體工作。未來需繼續發揮法工委合憲性審查的職責功能，強化對法典編纂各環節的輔助作用，以合憲性、合法性、政治性和適當性為標準，實質審查法律草案。另外，參考當下備案審查工作的基本流程，若生態環境法典在實施環節出現合憲性爭議，也是由法工委初步篩選公民提出的合憲性審查建議，并實際承擔審查基礎工作，由此可見，法工委是立法合憲性控制中不可或缺的關鍵角色。

3. 3 環境與資源保護委員會法案起草環節

生態環境法典是重要的基本法律，也是環境法律體系的核心，理應由人大提出立法草案。除了價值導向與編纂定位問題，生態環境法典編纂在立法技術層面還存在體例安排的問題［25］。生態環境法典包含眾多與環境執法相關的條款，排除行政機關主導立法，亦是為了規避風險，防止部門利益摻雜其中，環資委的重要職責即提出與環境保護相關的議案。起草部門在法律草案說明中對特定的憲法問題進行闡述，有助于強調法律草案的合憲性［26］。2023年3月，《立法法》修改第五十八條正式規定了“法律草案合憲性說明”制度，不僅有助于提升法律草案在起草環節的合憲性，還可為后續合憲性審查工作提供一定便利。環資委在起草環節必須更加審慎細致，盡可能避免出現爭議條文，要求環資委對草案的合憲性進行充分論證和細致說明，在一定程度上可以減輕后續立法審議環節的難度和工作量，提升工作效率和審查質量。生態環境法典與公民生活息息相關，美麗中國建設事關全體國民，可以考慮適度前置公開環節，在法案起草階段邀請公民代表廣泛參與，積極吸納民意，給予社會公眾更大的發揮空間，共同參與草案的擬定。當草案提交審議討論之后，環資委必須高度重視修改意見，及時做出解釋說明，以便消除委員或者代表的合憲性疑慮。

3. 4 憲法和法律委員會審議修改環節

原法律委員會審議法律草案，客觀上也會維護法律體系的統一，彼時，雖不具備合憲性審查之名，卻承擔著合憲性審查職能。憲法和法律委員會在此基礎上更進一步，其合憲性審查體現在兩個階段：第一階段集中統一審議所有法律草案，任何法律草案只要通過立法程序成為正式法律，都需要交由憲法和法律委員會審議。第二階段根據全國人大常委會和全國人大的審議意見，經過整理吸收轉化，最終提出法律草案的修改稿和表決稿。第一階段憲法和法律委員會采用“逐條審議”的方式，開展事前抽象審查。憲法和法律委員會的成員大多具有豐富的立法經驗，不乏知名法學專家，能夠為法律草案的合憲性提供專業咨詢意見，從而為審查機關提供參考，進而對最終審查主體產生影響。法典化并非法律條文的機械合并，立法水平的高低直接決定了生態環境法典的質量［27］。 第二階段憲法和法律委員會提交修改稿和表決稿。立法表決程序普遍按照投票表決整部法律的方式，此種模式下，投票表決主體即使對某個條文持保留態度，但在表決稿已經交付投票的背景下，只要不是對整部法律持否定態度，大多會選擇投支持票以確保法案順利通過。

3. 5 全國人大常委會討論審議環節

囿于全國人大實行會期制度，在如此緊湊的時間內，希望全國人大代表能夠全方位多角度仔細審查法律草案，深度挖掘爭議焦點，顯然難度較大，由全國人大常委會履行先行審議的職責，是完善立法程序提升立法質量的有效舉措。依托全國人大常委會先行審議環節，構建對法律草案的事中合憲性審查具有可行性和必要性。生態環境法典草案在最終交付表決之前，必將經歷多輪審議，既包括整部草案的全方位審議，還囊括某些篇章的重點審議。為了避免法律生效后出現違憲的爭議，法律草案中存在的問題都應當在立法過程中盡可能得到充分討論［28］。因此，全國人大常委會在審議生態環境法典草案時，應該始終秉持合憲性理念，重點審議法律草案中與憲法表述不一致的條款，不僅要考察憲法條文的具體表述，還應該深入探究背后的憲法精神，綜合判斷相關條款的合憲性。

3. 6 全國人大投票表決環節

只有全國人大審議表決才具有最終的法律效力，之前無論是哪個機關的審議修改都只能影響表決稿的內容，而不會真正發生法律效力。如2018年3月十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監察法》，此前提交全國人大的審議稿與全國人大通過的最終定稿相比，刪減修改補充完善了若干條文，并優化了某些文字表述，使其更符合憲法的規定。社會公眾普遍希望生態環境法典的出臺，有助于推動環境領域的法治進步，為生態文明建設提供更權威的法律依據。從立法結果來判斷，倘若全國人大通過的生態環境法典出現合憲性爭議，幾乎可以推斷出生態環境法典沒有達到預期目的，此時，社會公眾一般不會深度挖掘其他機構在立法過程中存在的疏漏，反而可能將矛盾聚焦于全國人大。全國人大表決通過則表明事中審議環節的終結，意味著事后審查程序的開啟，生態環境法典生效之后，將在無數行政執法和司法案件中接受實踐檢驗，最終判斷立法合憲與否，后文將詳細論述。

4 生態環境法典編纂的事后合憲性控制

生態環境法典編纂工程浩大，是環境法體系各項成果的結晶，集中體現了法學界的智慧。生態環境法典短期內不會出現合憲性爭議，但所有立法均需要接受實踐檢驗，從理論上來說，任何法律法規都會面臨合憲性疑慮。即便已經進行了充分的事前和事中的合憲性控制，也無法完全確保生態環境法典在憲法上沒有任何瑕疵，因此事后的合憲性控制是必要的［29］。討論生態環境法典編纂的事后合憲性控制，需要重點從法典納入合憲性審查的理論基礎、制度構建以及未來優化等方面展開研討。

4. 1 事后合憲性控制的理論基礎

事后合憲性控制是生態環境法典編纂完成之后，通過合憲性審查的方式確保在后續適用階段的合憲。目前，越來越多的學者希望能夠將法律納入審查范圍，實踐中也出現了將法律納入審查的案例，如法工委對《中華人民共和國人民武裝警察法》進行審查［30］。部分學者之所以不贊同將法律納入審查，關鍵在于合憲性審查是由全國人大常委會做出最終審查結論，法律是全國人大或全國人大常委會表決通過，審查法律的合憲性將陷入自我審查的困境。

本研究提出，第一，自我審查不是重復審查。審查主體悖論問題，事實上并非真正存在。法律剛剛頒布時，一般難以發現合憲性爭議，只有在經年累月的實踐中，才會探明立法瑕疵，此時應該通過現有審查機制提請審查。雖然當下審查主體仍然是全國人大常委會，但審查人員的構成卻有較大差別，即開展合憲性審查的人員并非當初立法的人員。合憲性審查并非對之前人大立法的重復，正如人大也會修改先前制定的法律，審查主體悖論將隨著審查人員結構的改變而漸次消弭。第二，自我審查優于不審查。當前無法保證法律不會出現合憲性爭議，倘若完全將法律排除在審查之外，即使出現合憲性爭議，依然視而不見，則屬于諱疾忌醫任由問題繼續存在。將法律納入審查范圍，可以確保發現合憲性爭議時，至少有救濟的渠道，體現了化解爭議的態度，當然絕大多數情況下會做出合憲的審查結論。雖然自我審查同體監督的效果會弱于異體監督，但在人民代表大會制度的政治框架內，只能由全國人大常委會作為合憲性審查的主體。因此，應該給予審查主體足夠的信任，相信其在職責范圍內通過嚴謹審慎的論證，仔細審閱材料，做出科學的判斷結論。

4. 2 事后合憲性控制的制度構建

在明確法律可以納入審查范圍之后，如何開展合憲性審查則應該早日提上議事日程，參考當前備案審查的模式，可以預測未來生態環境法典合憲性審查的制度構建。生態環境法典代表當下環境領域的最高立法水平，僅通過書面審查法條的方式，難以發現合憲性爭議，只有將生態環境法典引入執法司法環節，才有可能發現合憲性爭議。畢竟，無論立法者思考得如何縝密，都無法確保萬無一失，因此，在實踐中發現問題，開展依申請審查將成為主要的審查方式。按照《立法法》的規定，依申請審查包含兩種方式，即有權主體提出的審查要求和其他主體提出的審查建議，事后合憲性控制可以依托此兩種方式分別構建。

第一，探索激活審查要求權的合理方式。有權主體被限定為以國務院、省級人大常委會等為代表的6類主體。截至目前，雖然上述主體尚未提起過審查要求，但不排除未來6 類有權主體的“審查要求權”可能被激活。2021年12月，《備案審查工作報告》曾披露了一項特殊的審查建議，即“國務院有關主管部門”就部分民族自治地方的民族教育條例等法規提起審查建議，旨在糾正地方人大立法問題。“國務院有關主管部門”是備案審查年報中首個具有公權力的審查建議提起主體，對激活6類有權主體的“審查要求權”有著重要意義。具體來說，一方面，法工委并未否認“國務院有關主管部門”的審查建議提起權，對此持相對開放的態度。依據《立法法》規定，“國務院有關主管部門”不屬于提出審查要求的有權主體，也不同于普通的組織、公民，而是具備公權力屬性的國家機關。另一方面，“國務院有關主管部門”提請合憲性審查建議為“審查要求權”的激活，揭示了一條可行路徑。結合此類實踐做法和法工委釋放的信號，均表明有權主體的審查要求權可以通過以下方式展開：當其他國家機關發現合憲性問題時，可以逐級上報給有權提出審查要求的主體，有權主體在經過細致調查研究后，發現確實存在合憲性問題且不宜直接提出審查要求的，需要同合憲性審查工作機構先行協商，二者協商達成一致意見的，應依法提出審查要求，啟動合憲性審查程序。

第二，構建以其他主體審查建議為支點的事后合憲性審查制度。審查建議必須通過法工委的篩選程序，才能確認是否會進入最終實質審查環節，未來將依靠公民、企業等其他主體提出審查建議，這與當前備案審查的現狀相吻合。環境法領域與其他領域有較大差異，環境問題引發的受害者往往并非單個主體，還存在受害者不明的情況，鑒于此，檢察機關提起環境公益訴訟應運而生。未來可以參考此種方式，由檢察機關以公益代表人的身份提起合憲性審查，絕大多數環境污染問題發生在基層，此時可以采用兩種模式。一是由基層檢察機關以普通主體的身份提出合憲性審查建議，二是由基層檢察機關層層上報至最高人民檢察院，由最高人民檢察院提出合憲性審查要求。

4. 3 事后合憲性控制的優化路徑

如前所述，即使經過事前和事中合憲性控制，也難以避免生態環境法典在適用過程中出現合憲性爭議，故有必要優化事后控制制度。第一，強化事后合憲性控制的思維理念。不宜過分迷信法典的作用，誤認為法典出臺有助于解決該領域的一切問題，有意無意忽視了法典本身的局限性，更未意識到法典可能出現合憲性爭議。合憲性控制必須長期堅持，而不能局限于立法階段，編纂過程的控制無法取代事后控制。當前無須夸大或者縮小合憲性爭議的不利影響，本著實事求是解決問題的態度，法典出臺之后若發生合憲性爭議，則依據事后控制機制及時化解。事后控制往往由具體案例引發而來，不僅有助于解決合憲性爭議，還能夠進一步化解案件糾紛。第二，完善事后補償修復機制。大多數情況下環境領域的合憲性審查是由執法司法案件引發而來，審查結束之后，倘若生態環境法典確實出現違反憲法的情形，隨之修改法典，只是在立法領域初步解決了合憲性爭議。實踐層面出現的案件糾紛還沒有得到化解，由此引發的環境污染問題依然存在，故還應該繼續思考通過何種措施解決實踐中環境污染問題。除了在生態環境法典中進一步明確民事責任、 行政責任和刑事責任的功能定位，還應該開展法律責任方式的創新。如生態修復責任的內容可以適當擴容，明晰土壤修復責任、生產者延伸責任等新型責任的重要價值。如果合憲性審查是由司法案件引發的，則應該根據審查結果依法做出裁判，如果是由執法案件引發的，則必須根據審查結果依法執法，并賠償環境污染的受害者，及時開展污染整治，回歸綠水青山的原貌。

5 結 語

法典編纂的若干制度創新充分彰顯了學界的智慧，如綠色低碳發展獨立成編，契合生態環境發展目標定位，反映了可持續發展的現實需求，還體現了人與自然和諧共生的時代精神。通過事前、事中以及事后這3個階段的合憲性控制，能夠盡量規范編纂過程的合憲性，確保法典能夠經得起時間的考驗。當然，生態環境法典編纂必然會將面臨大量理論和實踐難題，正如《民法典》編纂歷經波折，先后多次啟動編纂工作。生態環境法典編纂不僅需要集中環境法學界的力量，還應該匯聚整個法學界，特別是憲法學、行政法學的智慧，著重從合憲性控制的視角展開研究，確保生態環境法典編纂有充足的憲法依據。另外，生態環境法典編纂不能紙上談兵閉門造車，應該集思廣益取長補短，亟待社會各界發揮合力，共同助推生態環境法典早日編纂完成。

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（責任編輯：于 杰）