事業單位預算績效管理現狀及改進策略

白冰

行政事業單位預算績效管理的高效實施，關鍵在于促進社會公共服務事業的進步，而隨著行政事業單位改革的縱深推進，其本身也面臨著許多現實困境，如何走出困局，增強預算績效管理的實效性，成了重要的研究議題。本文在闡述行政事業單位績效預算管理必要性的基礎上，分析了當前行政事業單位預算績效管理存在的問題，并提出相應的改進對策，包括提高思想重視，轉變思維理念；完善管理制度，提高執行效力；加強績效評價，規范指標體系；加強數據共享，建設數字化系統；做好全面布局，提升整體水平。希望能夠為相關主體提供有益借鑒。

隨著預算管理改革持續推進，預算績效管理的概念也得到了廣泛推廣，相關體系建設也在日益完善，預算管理模式的優化及制度建設革新可以有效提高預算管理效果，促使傳統合規性管理轉向績效管理，進而全面多維評價財政資金使用情況，以優化資源配置、降低財政支出、提高資金利用率，最終達成科學合理、規范有效的預算管理目標。

行政事業單位預算績效管理的必要性

預算績效管理就是在預算編制、執行、評價、應用、監督等環節，將績效管理理念及方法全面滲透其中，最終實現兩者的深層整合，產生“1+1>2”的效果。預算績效管理有著明確的目的，就是以績效本身為依托，將成本控制納入績效指標體系，通過對各部門支出情況的全面審視與分析，明確薄弱點，然后采取有效措施進行強化，最終達到提高公共服務質量的效果。行政事業單位肩負著許多公共服務職能，通過預算績效管理的有效應用，可以切實提高其工作效率，深入挖掘釋放潛在效能，在持續鞏固發展基礎、培育發展優勢的前提下，有助于促進整個公共服務體系的成熟發展。近年來，因行政事業單位本身缺乏財政資金使用的評價標準，導致其財政管理很難達成預期效果。再加上長期以來行政事業單位普遍存在忽略資金管理的問題，很容易造成成本上升、風險加大，不利于行政事業單位及整個公共服務系統的健康發展。近年來，隨著我國行政事業單位內部治理改革的持續深入，開展預算績效管理的必要性、重要性也愈加突出，并集中體現在以下三個方面：

第一，行政事業單位要想實現決策制定的科學化，離不開預算績效管理的核心支持。行政事業單位在開展預算編制時，要對各類預算政策進行全面分析，以保證預算編制規范性、合理性。而行政事業單位負責的重大項目必須開展前期充分調研和系統價值評估，這就決定了在決策端必須廣泛整合各方信息、征詢各方意見，而此時就要開展有效的預算績效管理，以避免發生盲目決策的問題，以及確保上述各環節有序有效推進。

第二，行政事業單位內部資源的優化整合，離不開預算管理的有力保障。行政事業單位在預算編制執行階段，本身會對各類經濟活動產生規制作用，以便提高財務權益和事務權益的適配性。通過對預算績效開展動態跟蹤，行政事業單位能夠進一步增進預算執行與預算考核的貼合性，如此不僅能夠提高資金利用率，減少資源浪費，而且能夠提高內部治理效率，規避各類潛在風險。

第三，行政事業單位社會公共服務職能的全面踐行，離不開預算管理的邏輯驅動。預算績效管理具有全員參與、全程跟蹤的特點，強調事前分析與編制、事中執行與監督、事后評價與反饋。在此過程中，行政事業單位能夠及時發現項目決策、內部管理、資金使用等關鍵環節存在的問題，然后采取有效措施加以解決，確保其可以更好地踐行職能，提高社會公共服務質量。

行政事業單位預算績效管理存在的問題

2015年，新《預算法》中新增了“績效”內容，正式明確了預算績效管理的法律價值與地位，隨后政府通過一系列的政策文件，初步完成了預算績效管理的框架構建。經過多年建設探索，行政事業單位預算績效管理改革取得了顯著成效，但受種種因素制約，其在現實推進中仍然存在著許多問題。

思維理念存在偏誤 首先，行政事業單位主要負責的是公益性社會項目，財政撥款是主要經費來源，不存在生產收入、不開展經濟核算，具有非營利性組織屬性。因此，行政事業單位預算管理一直都以獲取財政撥款、維護資金安全為主，不同于企業，其本身在績效管理上“先天不足”。其次，受傳統預算管理“保基數、分增量”思維束縛，提需求、爭預算、搶項目的思想依然普遍，在內部治理改革、成本管控優化上缺乏足夠的動力，績效管理意識非常淡薄。最后，預算績效管理激勵機制缺位。激勵機制缺位就代表獎懲手段缺乏，這就使得績效管理工作無壓力也無動力，各部門利益至上，不愿意在績效管理上浪費時間和精力，各項政策流于形式，嚴重制約了行政事業單位預算績效管理的有效開展。

績效管理目標不合理 績效管理目標的合理設定是績效管理高效開展的根本前提，但就現狀來講，行政事業單位績效目標設定普遍存在不合理問題，嚴重影響了后續績效管理的質量效果。調查發現，當前行政事業單位預算績效目標主要是根據項目進行設定，由項目負責人牽頭制定實施方案，確定績效目標，評審通過后錄入項目庫，隨后根據項目輕重緩急支出經費。項目目標主要是部門職責的細化結果，通過各個項目目標的達成確保部門發展戰略訴求的達成。顯然，這種績效目標設定存在較強的主觀性，項目設立也存在較大風險，特別是項目重疊、重建很容易帶來嚴重的資源浪費。

績效審計不到位 目前，行政事業單位績效審計結果透明度較低，公眾很難真實了解財政資金的使用情況。而績效審計的低效化，也無法為管理人員的決策制定提供可靠依據。因績效審計更加看重效果，若是在資金使用中未能根據既定流程與章程操作，也無法保證資金使用的規范性、安全性。此外，因現行績效審計模式較為落后，很難對資金真實使用情況，提供精準有效的改進意見。行政事業單位作為預算績效監督的執行主體，通過對資金流向的動態監測和常態管控，確保業務活動規范實施，以及績效目標順利實現。但因行政事業單位信息化建設滯后，績效管理模塊與其他職能模塊銜接度較低，很難開展全面監控與動態分析，最終造成績效審計不到位。

行政事業單位預算績效管理的改進對策

在明確行政事業單位預算績效管理必要性及存在問題的基礎上，相關主體要加強審視思考，重新進行角色定位，并圍繞定位定向采取改進措施，盡快構建完善的預算績效管理體系，充分發揮其決策支持、效能挖掘優勢，助力行政事業單位高質量發展。

提高思想重視，轉變思維理念 行政事業單位在預算管理中，要全面樹立績效意識，提高預算績效管理的重視度和整合度。一方面，行政事業單位管理層要做好宣傳教育，強化上下責任意識，督促各部門協同參與、積極配合，逐步提高預算績效管理接受度，為后續高效實施提供思想支撐。另一方面，加強內部員工的培訓教育。因行政事業單位預算績效管理尚處于發展初期，不可避免地存在許多不足，但只有盡快打造一支高水平的績效管理隊伍，才能快速彌補不足，推進各項工作高效開展。這就要求行政事業單位有意識地進行隊伍建設，為相關人員創造更多培訓機會，或可組織相關人員前往優秀單位觀摩學習，逐步轉變思維理念，積累管理經驗。當然，還可以通過相應激勵手段促使績效管理人員開展多渠道的自主學習，持續提高專業能力。

完善管理制度，提高執行效力 首先，行政事業單位要加強法律法規制度建設，確保預算績效管理有法可依、規范實施。另外，通過完善的法律法規體系及相關教育工作，強化績效管理人員法律意識，進而規避違法違規行為的發生。其次，行政事業單位要結合實際，靈活采取各種措施強化預算績效管理系統性、完善性，加強管理流程優化建設，確保各項管理工作的有序開展、高效執行。最后，行政事業單位要構建完善的預算績效管理監管制度，積極引入數字化技術打造預算一體化平臺，借助算法、模型等開展動態跟蹤監督，在規避各類潛在風險的同時，有效提高預算執行效力，全面增強資金使用安全性、有效性。

加強績效評價，規范指標體系 績效管理的核心是績效評價，構建完善的績效評價指標體系則是績效評價的關鍵，是確保績效評價結果客觀精準的根本保證。行政事業單位在實施預算績效管理時，要依據《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），堅持科學性、公正性、公開性、激勵性、系統性等原則，靈活采取自評、部門互評、財政評價的方式，實施全方面、多維度的績效評價。單位自評要充分踐行資金使用單位的績效主體責任，確保績效評價的全面性。部門互評要優先選擇部門負責的重大項目，實施周期性績效評價。在此基礎上，各部門要結合實際構建完善、可行的績效指標體系。此外，財政評價要綜合考量單位自評和部門自評結果，全面衡量項目實施效果，公開具體項目業績和評價結果，督促行政事業單位預算績效管理的優化提升。

加強數據共享，建設數字化系統 傳統管理框架內的業務流程，存在許多非增值環節，使信息傳遞遲滯，各流程環節銜接不暢。尤其是一個完整的業務流程被不同職能部門割裂開后，嚴重降低了流程運行效率，影響了內部治理效力。所以，行政事業單位在預算績效管理改革中，要加強對流程單位數字化改造升級，打造統一的財務信息系統。首先，要對單位數字資產實施全面評估，制定針對性、全面性的改進計劃。其次，要打造預算績效管理數字化平臺，構建集預算管理、績效管理、財會管理、資產管理等為一體的信息化體系，全面消除信息內部流通壁壘，加強數據共享共建，形成業務、財務、監督全面協同的流程閉環。需要指出的是，數字化并非對信息化的推倒重建，而是在整合現有信息化系統的前提下，引入新的技術手段進行升級，打造更為統一的系統平臺，以滿足行政事業單位數字化轉型發展的現實要求。在此過程中，行政事業單位要樹立大數據思維，加強數據整合與治理，完善基于大數據的績效指標體系和評價分析模型，全面推動預算績效管理的升級轉型。

總而言之，行政事業單位開展預算績效管理，在優化資源配置、提升資金使用效率、規范決策制定流程、踐行社會公共服務職能等方面發揮著至關重要的作用。所以，在預算績效管理改革實踐中，行政事業單位既要提高思想重視，轉變思維理念，又要完善管理制度，提高執行效力，既要加強績效評價，規范指標體系，又要加強數據共享，建設數字化系統，同時要做好全面布局，提升整體水平。只有如此，才能充分發揮預算績效管理優勢作用，促進行政事業單位內部治理水平的提升，助力社會公共事業健康發展。

（作者單位：扎魯特旗自然資源局）