逆周期財政政策的轉型升級

張木子

財政政策是國家進行宏觀調控的重要手段。中國運用財政政策工具進行宏觀調控自改革開放以來已有四十余年的歷史，經歷了由探索到成熟的過程。當前，中國經濟正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的狀態之中，面臨著需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，這也就對財政政策的調節能力提出了更高的要求，財政政策轉型升級勢在必行。為了應對中國經濟運行過程中面臨著的許多中長期問題，財政政策在發揮原有的逆周期調節作用同時，還應當著眼于更好地發揮跨周期的調節作用，助力中國宏觀經濟行穩致遠。

文獻綜述

我國制定并實施何種類型的財政政策，主要與所處經濟周期的不同階段有關。有學者研究指出，我國財政政策逆周期調節能力的發揮與經濟所處的具體發展時期有關，只有充分發揮好財政政策的逆周期調節能力，才能暢通運用財政政策進行宏觀調控促進經濟增長的傳導路徑。財政政策逆周期調節作用的發揮主要通過相機抉擇和自動穩定器兩種方式，在改革開放以來的經濟運行實踐中暴露出我國過多依賴相機抉擇而對自動穩定器的關注有限問題，為了更好地發揮財政政策的逆周期調節作用，需要理順二者之間的關系，實現制度設計上有機結合。截至目前，我國已經連續十四年實行積極的財政政策，并針對每一階段所面臨的新問題，對財政政策的具體應用進行調整。2015年以來，針對經濟發展過程中出現的結構問題，政府提出要進行供給側結構性改革，這要求以財政政策為手段的宏觀調控在重視需求端的同時，加強對于供給端的關注，擴展了財政政策逆周期調節的范圍。2020年以來，針對我國經濟形勢受到突發性因素沖擊這一背景，有學者研究發現，可以通過持續深化改革，完善財稅體制建設，制定并實施更有為的財政政策來實現穩增長的主基調。相關經濟部門會議強調，要推動積極的財政政策提質增效。這一目標的實現，有學者認為，可以通過調整財政支出結構的手段。

財政政策逆周期調節作用的成功發揮，可以助推經濟增長。但隨著我國經濟所面臨問題的復雜性程度提高，單純依靠財政政策的逆周期調節作用有限，傳統的財政政策面臨困局，存在轉型升級的合理性。

財政政策對經濟進行逆周期調節的理論基礎

財政政策作為國家進行宏觀調控的政策工具，具有堅實的理論基礎。凱恩斯主義是國家運用財政政策干預經濟的重要理論來源。凱恩斯主義從經濟的總量方面進行分析，認為政府可以通過實施財政政策刺激投資與消費，從需求側入手，提高國民收入，促進社會總供求實現平衡。凱恩斯主義認為，政府應當實施“相機抉擇”，可以通過包含調節稅收與政府赤字的規模等手段的財政政策，熨平經濟周期和經濟波動，有針對性地調節經濟。當總需求超過總供給，發生通貨膨脹，經濟過熱時，政府應當實施緊縮性財政政策，抑制膨脹的總需求，實現供求平衡；反之，當社會總需求不足，失業問題嚴重，經濟低迷萎縮時，政府應當實施擴張性財政政策，刺激社會總需求，實現供求平衡。

希克斯的IS-LM模型是對凱恩斯理論的重要補充。在IS-LM模型中，I表示投資，S表示儲蓄，IS曲線上的點代表著產品市場的均衡狀態，即投資與儲蓄相等。IS曲線反映著在產品市場實現均衡時，總產出Y與利率r之間的關系。政府實施財政政策會帶來IS曲線的移動，擴張性財政政策會使得IS曲線向右移動，這是由于擴張性財政政策會增加政府支出，使得在利率水平保持不變的情況下增加社會總需求。

逆周期財政政策的成效與困局

改革開放以來，我國在五個完整的經濟周期內，以不同時期的具體的經濟增長狀況為基礎，實施或是擴張性，或是緊縮性，抑或是中性的財政政策，創造了我國經濟四十余年穩中向好的良好發展態勢。我國所實施的財政政策始終發揮了相機抉擇的重要作用，財政政策逆周期調節作用的發揮也日益明顯。每一次采取緊縮性財政政策，都是基于經濟出現過熱勢頭；而采取擴張性財政政策，也是為了抵抗國際國內形勢變化對經濟造成的沖擊；而中性財政政策的實施，同樣具備逆周期的特點。我國政府運用財政政策進行相機抉擇，成功熨平經濟周期波動，保障了我國國民經濟的平穩健康發展。不能忽視的是，實施逆周期的財政政策也為我國經濟發展帶來了一定問題。

逆周期財政政策效果逐漸減弱 隨著我國經濟的持續發展，基礎設施建設不斷推進，生產要素和勞動力的成本都相較之前有了很大水平的提高，投資對經濟的拉動作用減弱，財政政策的實施效果也相應地打了折扣。

在我國經濟運行過程中，投資拉動作用減弱這一問題也得到了關注與重視，我國政府在后續制定并實施財政政策時，除控制投資需求外，還增強了對于稅收等工具的應用，但是這些調節工具的實施時間相對較短，尚未成為主要應用的手段。

逆周期財政政策關注目標有限

在中國進行市場化改革的初期，中國經濟存在的問題往往是短期的，局部的，可以通過財政政策實施得以較為輕易解決的，因此，采取逆周期的財政政策對經濟進行調節是恰如其分的。而隨著中國經濟的發展，所面臨的國際國內形勢都存在復雜化的趨勢，經濟的持續健康發展存在長期性的、結構性的問題，經濟發展的變數增大。逆周期的財政政策天然具有短期屬性，僅僅將當前經濟的問題視作當下存在的問題，而忽視前期積累下來的矛盾，往往會引起雪球越滾越大，最終造成掩蓋問題而非緩解矛盾的結果。

逆周期財政政策忽視市場規律 財政政策作為一種宏觀調控的手段，偏重于運用財政政策促進經濟發展會擾亂市場規律的正常發揮。隨著政府對市場的參與日益深入，政府資金流入原本應當遵照市場規律而被淘汰的產業，不僅會導致資源配置效率的低下和資源的浪費，還會削弱其他產業的競爭力，加劇產能過剩，最終導致經濟增長乏力。

財政政策是一種政府行為，運用這一政策工具進行宏觀調控，不可避免地會產生尋租行為。財政政策逆周期調節作用的發揮，往往缺乏相應的透明度，具備極強的變化性，這通常會造成腐敗的滋生。政府投資對私人投資存在擠出效應，從而降低市場配置資源的效率。

逆周期財政政策調控效率有限 在我國，逆周期的財政政策主要發揮相機抉擇的作用。為了實現促進經濟增長，增加就業，穩定物價，保持國際收支平衡的宏觀調控目標，往往需要及時對財政政策進行調整，這也就進一步削弱了保持長期穩定的財政政策的可能性。由于經濟周期內的經濟發展階段基本一致，而政府又從經濟的周期出發制定并實施逆周期的財政政策，故消費者與企業就可以據此對政府行為進行預測，這也就削弱了政府進行宏觀調控的效率，使得政策不能發揮預期的作用。

財政政策轉型方向

2010年后，我國進入新的經濟周期，國民經濟運行面臨著許多新的問題與挑戰。在2012年以來，中國經濟進入新常態，處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期與前期刺激政策消化期三期疊加的狀態，但自2008年開始施行的積極的財政政策延續至今。我國政府對每一年的經濟形勢進行合理預判，因時因勢調整積極的財政政策的重心，聚焦于我國經濟三期疊加的狀態，改變原本側重于需求側的財政政策，實施供給側結構性改革，推進財政政策提質增效。

財政政策除了可以通過相機抉擇發揮逆周期調節的作用，自動穩定器這一方式同樣不容忽視。自動穩定器與相機抉擇不同，它對外力的依賴程度較小，穩定性較強。累進稅制與社會保障制度等，均是自動穩定器發揮作用的工具。當經濟波動時，原有的自動穩定器的制度設計可以及時地對經濟狀況進行識別，自動對宏觀經濟運行進行調節。而當經濟波動劇烈，無法單純依靠自動穩定器解決時，其也可以為后續政策與措施的制定提供緩沖時間。以累進稅制為例，當經濟過熱時，國民收入普遍提高，即使稅率不發生改變，稅基的擴大也會帶來財政收入的提高，吸納過多的資金以遏制通貨膨脹趨勢。反之亦然。當前我國仍存在著社會保障體系和稅收制度不完善的狀況，這阻礙了自動穩定器功能的發揮。如果能夠做到相機抉擇和自動穩定器的相互配合，則可以進一步增強財政政策的調節能力，助推我國經濟平穩健康發展。

中國經濟當前面臨的問題，不是僅僅由偶發事件與短期沖擊構成，其中還積累了之前發展過程中未能得到徹底解決的諸如產業結構不合理、人口紅利消失、收入分配領域中公平與效率的關系未能完全理順等結構性的問題。我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。當前世界正處于百年未有之大變局，經濟形勢日益復雜嚴峻，變幻莫測，這也對我國政府的宏觀調控能力提出了新的要求。僅僅關注財政政策的逆周期調節作用已經不能適應當今經濟社會的發展形勢，這都要求政府做到立足更高的戰略布局，制定目光更為長遠的頂層設計，實際上要求政府制定并實施跨周期的財政政策調節宏觀經濟。

政策建議

當前，我國開始執行國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要，為了實現“十四五”時期經濟社會發展的六大主要目標，持續推進社會主義現代化國家的建設進程，需要政府進一步提高宏觀調控的能力，更好地為經濟社會發展服務。下文所述政策建議正是基于前文所述的財政政策施行時應當關注的重點問題與領域而提出。

提升對調控工具的運用能力 財政政策具有豐富的調控工具，通過不同種類的調控工具的組合，可以實現財政政策提質增效。稅收、轉移支付等均是重要的財政政策調控工具。要持續推進減稅降費改革，加快建設現代財稅制度，深化財稅體制改革，更好地發揮財政政策自動穩定器的作用；要充分運用轉移支付，促進合理的收入分配格局的形成，以縮小區域發展差距與城鄉發展差距；要提高財政資金的使用效率，防范和化解金融風險。

增強與其他政策的協調程度 國家在運用財政政策進行宏觀調控之外，還擁有貨幣政策、產業政策、就業政策等手段。要增強財政政策與貨幣政策的配合，在實行積極的財政政策時，往往會采取穩健的貨幣政策予以配合，財政政策提質增效，貨幣政策靈活適度，實現經濟短期增長與長期發展的有機統一；要增強財政政策與產業政策的配合，聚焦于培養新興的經濟增長點，提升我國高新技術產業發展水平，完善產業鏈建設，提升競爭力；要增強財政政策與就業政策的配合，完善勞動力市場建設，提升勞動力與就業崗位的匹配效率，推進供給側結構性改革。

實現跨周期與逆周期調節相結合 我國的經濟發展運行過程中，呈現出明顯的長期性特征。這些經濟發展的長期性要求政府站位更高，眼光更遠，保持政策的穩定性與連續性，始終堅持實行積極的財政政策，始終堅持以供給側結構性改革為主線，進一步推進減稅降費，努力發揮財政政策的跨周期調節作用；在經濟發展的具體階段，所面臨的國際國內形勢同樣會發生變化，這要求政府對未來經濟發展狀況進行合理預測，及時有效采取相應政策工具，實現財政政策跨周期調節和逆周期調節的有機統一。

（作者單位：四川大學經濟學院）