提高預算編制科學性進一步提升預算執行效率

張媛

預算編制質量直接影響預算執行效率。預算編制不科學會導致預算執行出現資源浪費等問題。必須提高預算編制的科學性，增強預算的約束力，以提高預算執行效率。本文以當前預算編制存在的問題為切入點，分析了預算編制中存在的問題，并提出具體對策，旨在通過提高預算編制的科學性和規范性，增強預算的約束力，進而進一步提升預算執行效率和資金使用效益。

預算是指導財政資金使用方向、約束財政資金使用規模、提高財政資金使用效益的重要手段，也是財政資金執行效率高低的考量依據。預算編制的科學性與否是目前影響預算執行效率的最關鍵因素。就目前部門預算執行情況看，比較突出的問題是資源浪費、資金使用效率低下等問題，而造成部門預算執行存在這些問題的根本原因在于年初編制的預算缺乏科學性、合理性，編制的預算不具備約束能力。只有制定一個編制科學、內容完整、測算準確的預算計劃，才能從根本上提高部門預算執行效率和質量。因此，深化部門預算管理，提高預算執行效率，重點要促進預算編制質量的提高。

部門預算編制存在的問題

收入預算編制存在的問題 從目前部門預算執行看，還存在未將本部門所有收入均納入預算的現象，部門預算編制不完整，造成部門收入數據不真實，使得預算數與實際執行數出入較大。一些部門在編制組織收入預算時，沒有進行充分的調查論證和科學預測，而是采用上年基數加本年調整數的方法來確定，或參照上級指令性指標，或按照部門領導的意志來確定，使得預算編制的結果粗糙簡單，有的甚至沒有將國有資產出讓、出租等應納入預算管理的收入納入預算，造成組織收入的預算與實際差異較大。

支出預算編制存在的問題

1.基本支出預算編制存在的問題。定員定額、實物費用定額是基本支出預算編制的基本方法，使用這種方法編制的預算既能保證機構正常運轉又能節約財政資金減少浪費現象。但是，要達到這樣的目標前提是必須有一個同部門承擔的業務職能相適應的定額標準，但目前的定額核定方法仍不夠完善，定額標準不夠科學，部門預算的核定不能同部門占用公共資源有機結合，容易造成“想干事的沒有錢，有錢的沒事可干”。

此外，財政管理部門要求“一上”時基本支出預算原則上按上年預算批復數編報，上年預算批復數不能完整反映當年實際支出情況，造成下年基本支出預算不足或者超支，且每年都要調整，影響預算的嚴肅性和約束性。

2.項目支出預算編制存在的問題。一是許多項目本身論證不夠充分，立項、評估工作不重實質走形式，對項目沒有進行嚴格的遴選、論證、審核和排序，項目本身質量不高，預算執行單位盲目申請資金，使用預算資金時出現許多困難導致項目無法按期完成，或者完成質量很低，資金使用效益低下。

二是申請資金時存在小項目大預算情況。某些項目申請資金時夸大項目資金需要量，申請到的資金嚴重超過實際需要量，浪費現象嚴重，有些項目資金凈結余數額大且長期留置在賬戶中。

預算編制程序存在的問題 部門預算編制工作在財務部門，具體執行部門是各業務部門，代編預算不準確造成執行困難。某些部門沒有形成資產管理部門與預算管理部門協調配合的國有資產管理機制，預算管理部門只關心預算資金申請和批復，不掌握資產采購、入庫、出庫、使用等情況，編制預算時“閉門造車”，預算自然不準確，對預算資金的監督、管理亦不到位。

優化預算編制質量

促進預算編制全面、無遺漏，增強預算完整性 為了提升預算管理的科學性和執行效率，必須確保預算編制的全面性和無遺漏性。這意味著，所有可能影響政府財政狀況的收入和支出項目都應當被納入預算管理體系內。具體而言，政府性基金、行政事業性收費，以及國有資產出租出讓等收入，不僅是財政收入的重要組成部分，也是政府履行公共服務職能的重要資金來源，應當完整地體現在預算中。在這基礎上，所有支出項目也應通過正式預算進行下達，確保每一筆支出都受到預算的約束與監督，避免任何形式的“灰色”支出，即那些沒有在預算中明確記錄的支出。這種做法符合“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”的預算管理原則，旨在確保財政資金的每一分錢都在預算的框架內流動，強化預算的集中統一管理。此外，年初預算的編制需要盡量做到完整，反映預期的財政收支狀況。這不僅涉及預算的準備工作，如收入預測和支出需求調查，更關鍵的是在預算編制過程中嚴格遵守財政紀律，確保預算數字既符合實際，又具有前瞻性和指導性。為了增強預算的約束力，需要減少在預算執行過程中頻繁的調整，如臨時增加或減少預算額度，因為這些調整往往會破壞預算的連續性和穩定性，影響預算執行的嚴肅性。增強預算的嚴肅性，是指讓所有政府機構和部門均明白，預算不僅是一份計劃和指南，更是一項必須嚴格遵守的紀律。

促進編制的部門預算更加適應預算執行部門的具體工作職責，提高部門預算編制的科學性、準確性 第一，基本支出資金的安排要嚴格同部門業務相聯系，盡量做到事權財力相結合，處理好公平和效率的關系。如定員定額標準的設定要充分考慮各種因素，財力既要保證部門的正常運行和發展又要提倡節約，既杜絕定額標準高造成浪費，又避免因為定額標準低造成公用經費、人員經費擠占項目經費情況發生，促進基本支出預算嚴格按照“綜合預算、優先保障、定員定額”的原則編制。

第二，項目支出預算應符合國家有關方針政策和預算資金使用范圍，充分體現單位職責履行、工作任務完成和事業發展的需要。要嚴格按照確定的實施計劃撥付預算資金，同時應監督項目的申報內容是否真實，同一項目有無多渠道申請資金，重復編列預算項目的問題。列入政府采購范圍和限額采購標準的采購品目和項目，要按規定編制政府采購預算。項目支出預算的編制嚴格遵循“綜合預算、科學論證、合理排序”的原則，實行滾動項目庫制度，項目庫內容分輕重緩急排序，且由靜態向動態轉換，不斷更新改進，編制預算時優先安排那些促進經濟社會發展的必需項目，充分發揮預算項目時效性，及早體現重大項目的社會效益、經濟效益。

第三，各部門在編制項目支出預算時，要有明確的實施計劃和時間進度，編制的預算可操作性要強，增強項目可執行力，確保項目預算資金按期下達、項目工程按期完成。

推動部門預算編制科學化、合理化

推動建立統一、完善的財政預算管理制度 為了提升預算編制的科學性并進一步提高預算執行效率，建立統一和完善的財政預算管理制度是關鍵。一項重要的改革方向是將預算編制方法從傳統的基數加增長模式轉變為零基預算（ZBB）制度。這種轉變意味著，每項預算編制都應從零開始，所有的開支都需要重新論證，以確保每一筆費用的必要性和效益。零基預算要求組織在編制預算時，必須對每一項預算請求進行徹底的審查。它迫使部門負責人證明每一筆支出的必需性，而不是簡單地在上一年度的預算基礎上增加一個百分比。這樣，每項支出都必須基于其對組織目標的貢獻來進行辯護，從而消除了無效和冗余的開支，確保資金被分配到最能促進組織目標的地方。要實現這一改革，首先需要財政部門組織專門的力量來收集和分析數據。這些數據主要來自已經實施ZBB或類似預算編制方法的試點項目。通過對試點數據的分析，財政部門可以更好地了解ZBB實施的效果，評估其在不同類型的預算編制中的適用性，并準備出臺統一的零基預算標準。此外，擴大定員定額、實物費用定額的范圍也是推動預算管理制度統一和完善的重要措施。定員定額制度可以明確部門的人員編制和基本運營成本，而實物費用定額制度則可以規范具體物品和服務的支出標準。通過對這些定額制度的擴展，可以進一步規范和控制預算編制和執行過程，避免資源的浪費。為了制定統一的零基預算標準，財政部門需要對定額標準的設定進行科學論證和評估。這不僅涉及成本核算的準確性，也涉及預算與部門職能之間的合理匹配。例如，對于基本支出，定額標準應當反映出部門的實際業務需求和運營成本；對于項目支出，則應確保預算的設定與項目的實際需求和預期效益相一致。

推動預算精細化管理，推進預算公開、增強預算透明度 為了進一步提升預算管理的效率和透明度，以下措施至關重要：一是預算精細化管理。通過建立和實施更加詳細的預算管理流程，可以確保每一筆財政資金的使用都得到充分地考量。這要求在預算編制階段就將執行細節納入考慮，確保預算計劃與實際執行緊密對應。此外，對于財政撥款的結余資金，應建立一個專門的管理機制，確保其按照既定的目標合理使用或回收。同時，應構建完善的預算支出績效評價體系，對不同項目和部門的預算使用效率和成果進行量化評估，以此作為未來資金分配的依據。二是預算公開。積極推動預算信息的公開是提高預算透明度的關鍵一步。建立一個全面的財政預算信息披露制度，可以使公眾了解政府資金的分配和使用情況。通過定期發布部門預算和收支決算報告，政府可以增加公眾對公共資金管理的信任，并鼓勵公眾參與到預算監督過程中。三是強化預算編制和審核工作。為了保證預算的科學性和合理性，必須加強預算編制和審核環節的工作強度和質量。這意味著在預算編制時要更加細致地分析和評估收入與支出的預期情況，并在審核過程中嚴格把關，確保每項預算的合法性和合理性。此外，應建立長效的預算執行監督機制，對預算執行過程中的偏差及時進行糾正和反饋，從而形成一個完善的預算管理閉環。

促進事權和財力的匹配，提高部門職責履行質量 在財政預算管理中，事權與財力的匹配是保證部門有效運行和高效履職的基石。事權是指部門按照法律法規和政策規定負有的職責和權利，而財力則是部門履行這些職責所需的經濟資源。二者的不匹配，無疑會影響部門的功能發揮和服務效能。為了確保事權財力匹配，首先需要對部門的職能、承擔的工作任務量及其質量進行全面的分析。這種分析應當基于準確的數據和信息，如：部門的實際運行成本、歷年的業務量、服務質量評估指標，以及人員和物資的實際需求等。通過詳細的數據分析，可以發現預算安排與部門實際職能之間的差距，識別出“事權與財力不匹配”的問題所在。在發現問題后，需制定相應的策略來解決“小事權，大財力”導致的資源浪費。這種情況往往源于預算編制時對部門實際職能需求的高估，或者是歷史遺留問題導致部門財力超出其實際事權范圍。對此，應通過優化預算分配、削減不必要的開支、強化預算執行監督等措施進行整改。同時，也要防止“大事權，小財力”現象的發生。這種狀況會導致部門無法有效履行職責，影響服務質量甚至可能引發服務斷檔。因此，對于承擔重要職能且業務量大的部門，需要確保其擁有足夠的財力來支持其職能的執行。需要增加預算安排，或通過調整職能和職責，確保財力滿足事權的需求。在調整事權與財力匹配的過程中，應采取動態管理的方法。隨著部門職能的變化和社會經濟條件的發展，事權和財力的匹配關系也應當不斷調整，保持其時效性和適應性。

建立問責機制，進一步提升預算執行效率 一是建立預算執行責任追究制度，對編制虛假預算、套取預算資金、改變預算資金用途、擴大預算資金開支范圍等問題，導致不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率者，進行責任追究。對決策失誤造成損失，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為者，進行責任追究。

二是實行關口前置，建立預算部門責任承諾制度，對于重要項目還可以面向全社會公開承諾。承諾在先，問責在后，問責客體在思想上就更加容易理解和接受，在責任事故、事件發生后，才能主動地認識錯誤和承擔責任。

三是滿足公眾充分的知情權和參與權，建立多渠道、高效率的公眾投訴體系，使民情民意能盡快進入監督機構的視聽。通過公眾的普遍參加以及積極回應，形成互動的動態問責，保證問責制度的全方位執行。

綜上所述，預算編制的科學性直接影響著預算執行的效率。要提高預算執行效率，必須從根本上提高預算編制的科學性和準確性。這需要進一步完善預算管理制度，推進行政管理的精細化，強化部門預算執行的監督問責，推進事權財力匹配。只有這樣，才能使預算編制更科學合理，預算執行更高效，從而提高政府管理水平，推動社會經濟發展。

（作者單位：營口市財政事務中心遼寧營口）