我國公平競爭審查模式的問題及其完善建議

汪冰倩

摘? ?要：與反壟斷法對行政壟斷的事后規制相比，公平競爭審查制度為規制行政壟斷提供了一種新方式，即事先審查、自我審查。通過集中討論審查制度中審查模式部分，從審查主體出發，探討自我審查模式帶來的審查主體動力不足與審查主體能力欠缺兩方面問題，并提出引入激勵機制、實施獎勵補貼、開展業務培訓、完善第三方評估等解決方法，從而進一步細化我國公平競爭審查制度，為營造開放、有序的營商環境奠定基礎。

關鍵詞：公平競爭審查；自我審查；激勵機制；第三方評估

中圖分類號：DF38? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）02-0137-04

引言

2022年6月24日全國人大常委會第三十五次會議表決通過關于修改《反壟斷法》的決定，這是反壟斷法自2008年實施以來的首次修改，旨在維護公平競爭秩序，健全統一、開放、競爭、有序的市場體系。①新修改的《反壟斷法》明確了我國競爭政策基礎地位，將公平競爭審查制度納入其中，②細化了規制行政性壟斷的相關規定，為強化反壟斷監管執法提供了有力保障，預防了市場壟斷和規制行政性壟斷“兩條腿”走路，為各市場主體敢于發展、勇于創新營造了更廣闊的市場平臺和更公開透明的競爭環境，激發了各類市場主體更大活力與創造力。此外，黨的二十大報告也明確指出，要構建高水平社會主義市場經濟體制，構建全國統一大市場，完善市場準入、公平競爭等市場經濟基礎制度，加強反壟斷和反不正當競爭，瓦解地區壁壘和行政壟斷行為，依法引導生產要素良性發展。因此，構建統一大市場、推動公平競爭審查制度縱深發展仍有其時代意義。

落實公平競爭審查制度，有利于最大化利用市場資源，打造開發有序的市場環境，充分尊重各類市場主體的能動性和創造力。公平競爭審查制度由審查主體、審查機制和程序、審查標準等部分組成。其中，審查主體的明確與地位，對整個制度的發展具有基礎性作用，直接關系到整個制度的結構安排，從而影響制度的運行效果。如果將整個制度比做一棟房子，那么審查主體就相當于房子的地基，最終房子是否穩固，很大程度上取決于地基是否牢固。根據《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》和《公平競爭審查制度實施細則》的有關規定，我國公平競爭審查制度采用自我審查模式，即“誰制定、誰審查、誰清理”。基于此，本文聚焦于審查模式，通過探討自我審查模式現存問題，以期完善自我審查模式，更好發揮公平競爭審查制度的作用。

一、我國公平競爭審查模式的確立

（一）公平競爭審查模式的類型

實施運行競爭評估制度，必然需要考慮如何搭建一個競爭評估體系，這個體系大致應該包含如何選擇評估對象、評估內容如何確定，以及評估主體的設置這三個核心組成部分[1]。相較于我國，澳大利亞、歐盟等其他國家（地區）在公平競爭審查方面的經驗更加豐富，各國（地區）審查模式也各有千秋，大致可歸納為內部審查、外部審查、內外部相結合三種不同模式。新加坡是選擇內部審查模式的代表性國家，澳大利亞、美國、歐盟是典型采用外部審查模式的國家（地區），韓國是采用內外部相結合模式的典型代表。此外，歐盟的審查模式是由其競爭主管機構對各成員國的國家援助進行審查，美國也是由競爭主管機構進行審查。澳大利亞的公平競爭審查模式是專門設立一審查監管機構，即國家競爭委員會，由其對聯邦、各州和領地政府出臺的政策進行審查，而競爭與消費委員會是澳大利亞的競爭主管機構，二者在機構職能上無重合、組織上也互不隸屬[2]。由此，外部審查模式的審查主體可具體分為競爭主管機構與專門機構。

內部（自我）審查模式是由政策制定機關自我審查，審查結論以書面形式呈現。其優點在于，各制定機關對政策措施的起草背景、制定目的等情況十分了解，在降低審查費用和提高審查效率方面有優勢；其缺點是難以保證審查結論的客觀性，審查質量不佳。外部（集中）審查模式是由政策制定機關之外的機構審查。其優點在于審查機構具有中立性，可以保證審查結論的客觀性，對措施制定權也是一種監督；其缺點在于，審查費用高、審查效率低。至于內外部相結合的模式，一般來說是由起草機關對政策措施內部事先審查，后由政策制定機關以外的機關深入審查。其優點在于既保障了結果的客觀公正，也體現了審查的專業性；其缺點在于審查費用高、效率低。

綜上所述，上述三種審查模式各有利弊，采用不同模式的區別在于是側重審查效率還是側重審查質量，亦或是折中。此外，亦需要根據不同國家實際情況加以具體衡量。

（二）我國確立自我審查模式的原因

公平競爭審查制度的確立，表明我國競爭政策的基礎性地位，保證相關政策措施符合競爭有序的理念以及法律法規的要求，從而能夠達到有效規制行政壟斷的目的。我國采取自我審查模式是由我國現實情況決定的，是綜合考量了我國的經濟發展狀況、現行的法律規定和行政管理體系，以及增強公平競爭審查制度的可操作性。

首先，自我審查模式符合我國《反壟斷法》規制行政壟斷的邏輯，根據《反壟斷法》相關規定，由上級機關對濫用行政權力排除、限制競爭的行為責令改正，反壟斷執法機構提出處理的建議，自我審查模式與現行的法律規定相銜接。其次，政策制定機關更加全面、深刻了解起草相關政策措施的背景、目的及內容，全面審查與重點審查并重，節省審查時間。再次，自我審查，也是一種培育競爭文化的過程，有助于倡導競爭、增強公平競爭意識、轉換行政管理觀念，從而促使政府自覺維護公平競爭，推進公平競爭常態化。第四，借鑒了域外經驗。從世界各國（地區）來看，新加坡、韓國等國家的審查模式都是自我評估，例外情形下征求競爭主管機構的審查意見[3]。

此外，在制度設計者看來，作為事前規制的公平競爭審查與作為事后規制的反壟斷法規制的有機結合，加上行政法對行政權力運行的事中規制，共同構建一套規制行政權力濫用的全方位、立體化規范體系，理應能夠解決行政壟斷規制難題[2]。由此可知，就規制行政壟斷行為（尤其是抽象行政行為）而言，制度設計者希望達成一個完整封閉的鏈條，以期改變我國《反壟斷法》規制行政壟斷行為的弱強制性和事后規制的不利處境。

二、我國公平競爭審查模式存在的問題

落實公平競爭審查制度已有不少成果，譬如，2022年，各地區、各部門審查增量政策措施16.37萬件，清理存量政策措施45.2萬件，廢止修訂2.04萬件（數據來自國家市場監督管理總局競爭政策協調司官網）。然而，伴隨著公平競爭審查制度的深入推進，自我審查模式存在的問題愈發明顯，使得審查工作流于表面，審查質量堪憂。

（一）自我審查動力不足

我國公平競爭自我審查模式存在“審查動力悖論”。有學者指出，“如果某個行政機構通過反競爭行為受益，那么它的自我審查就是不情愿的；反之，如果認為保持競爭使其收益，它自然會主動尋求合規審查，要求其進行自我審查似乎就是沒有必要的；如果是競爭立場中立的機構，但欠缺競爭評估所需的專業能力，那么它的自我審查就是毫無意義的。”[4]自我審查模式的最大優勢，是政策制定權與政策審查權合一，可以極大緩解我國涉及市場活動的政策措施繁雜的壓力。而與此同時，既是運動員又是裁判員的尷尬處境也暴露無遺，如果政策制定機關嚴格根據審查標準開展審查工作，就極有可能隨時面臨更正或者廢止自身政策措施的窘況，從而導致政策制定機關的消極應付，審查效果不佳。

改革開放以來，長期形成的GDP政績觀以及由此衍生的優先產業政策、優先本地企業等觀念的影響，外加路徑依賴這一原因，不少地方官員腦中仍以GDP政績觀為指揮棒。地區經濟發展程度關系到該地財稅的多寡、影響城市化發展速度、影響居民生活幸福感水平等，也是官員升遷因素之一。近年來，各地區爭相發展經濟，不少官員為拔得頭籌、做出成績，暗中打壓外地企業、扶持本地企業，為不少外來經濟主體設置門檻，以至于，各地在出臺促進地區經濟發展的政策上“開綠燈”，而在公平競爭審查上則希望“鉆空子”。此外，公平競爭審查雖對構建統一大市場有益處，但卻是一項長期工程，短時間內難以獲益，甚至可能會倒貼，因此，從“理性經濟人”的視角出發，政策制定機關自然難以主動、積極推進公平競爭審查制度深入發展。

（二）自我審查能力欠缺

由于部分審查工作人員對公平競爭審查制度認識不深刻、欠缺競爭意識，加之對競爭法專業與壟斷行業的理解較淺薄，導致我國政策制定機關的自我審查能力有限。就審查內容而言，公平競爭審查不僅包含合法性審查而且涵蓋合理性審查。其中，合理性審查是重難點，合理性審查意在統一大市場、潛在社會利益的基礎上進行公平競爭影響評估。政策制定機關在審查時應根據審查標準進行合理性審查，若有排除、限制競爭的行為，但屬于審查標準中的例外規定的，則需要通過比例原則進行綜合考量。合理性審查難度大、要求高，既要求審查人員熟練掌握經濟學、國家政策等專業（行業）知識，又要求其能通過定量分析方法對收集的相關信息進行整體考量，這些要求十分強調審查人員的整體素養。

實際上，部分審查人員不具備全面的經濟法學尤其是競爭法學知識與行業知識，審查手段單一，審查視角狹窄，更有甚者，以合法性審查取代公平競爭審查，使得公平競爭審查制度成為擺設。“審查能力有限的問題，短時期內難以解決，如果將自我審查模式作為一種反壟斷機構監督的主導型制度，易導致程序上的‘空轉。”[5]

三、我國公平競爭審查模式的完善建議

公平競爭審查制度的有效推進，對優化營商環境十分有利，其中完善自我審查模式是重中之重。我國采用自我審查模式是基于我國實際情況，是為便于各地快速開展公平競爭審查工作。但是，落實公平競爭審查制度是一項持續性工作，推進過程中出現的問題應及時予以關注。

（一）引入自我審查激勵機制

我國的行政管理體制主要是行政首長責任制。在政策制定機關內無審查動力、外無剛性約束的情況下，公平競爭審查的質量在很大程度上取決于行政首長的執政理念與決策走向。自我審查模式的確定就已經表明了其實際效能取決于行政首長的意志與上級機關的態度，而非來自于制度本身的自主性、公開性與可監督性[6]。

如何激發政策制定機關自我審查的動力與自主性，是推進公平競爭審查制度必須面對的問題。政府作為“理性經濟人”，在進行自我審查時也有其收益衡量考慮，而推行公平競爭審查制度是一個長期過程，很難在短期內產生收益，如何讓政策制定機關獲益是破解問題的關鍵所在。

第一，對公平競爭審查實施獎勵與補貼。澳大利亞是第一個選擇此做法的國家。該做法亦被稱為實施競爭支付制度，由競爭支付的類型、評估標準以及管理機構等內容構成[7]。我國自我審查模式的完善可以在適合實際情況的基礎上借鑒該制度。在管理機構上，由市場監督管理總局負責運作自我審查獎勵機制，總局與政策制定機關無隸屬關系，其中立性與客觀性有保障，可以公正地判斷是否應該給予獎勵，此外，總局具備判斷公平競爭合理性審查需要的專業知識與行業知識，能夠嚴格控制獎勵機制的適用門檻；在獎勵內容上，一則通過給予財政補貼來平衡政策制定機關為了實施公平競爭審查而支出的費用；二則補貼數額應與審查效果相當。

第二，將審查效果納入地方政績考核范圍。政策制定權與政策審查權合一，導致審查效果不佳、審查質量不高。而將審查效果納入地方政績考核范圍，是一種有效的約束機制，我國大部分地方政府已采取了此種做法。在獎勵對象上，可以效仿處罰公權力機構的“雙罰制”，將機構與個人區別開來，促使政策制定機關與工作人員都主動開展審查工作。在獎勵內容上，物質獎勵是必要的，精神獎勵也不可或缺。政策制定機關可以將獎金用作審查支出，也可以作為城市基礎設施建設的費用。對工作人員而言，發放獎金是最為有效的方式，能夠提升其工作激情。但精神獎勵也必不可少，其效果是潛在的，但也是長遠的，是對長期工作的一種肯定。

（二）增強審查主體審查能力

實踐中，由于政策制定機關綜合審查能力有限，易出現審查質量不佳等情形，難以有效判斷是否暗含排除、限制競爭的內容，提高審查主體自身能力，是增強審查能力的有效方法。

第一，完善公平競爭審查第三方評估制度。政策制定機關既是“運動員”又是“裁判員”，手握制定權和審查權，易出現權利濫用的情形。第三方評估制度是為了彌補審查主體能力不足而創設的，同時也發揮著外部監督的作用。《公平競爭審查制度實施細則》就第三方評估內容單列一章，可見其意義重大。但仍有部分內容需要加以完善。首先，要強化其外部監督功能，保證其公開透明度，對于進行第三方評估的政策措施，要依法公布其評估結果。而現有規定將評估結果歸為政策制定機關所有，由政策制定機關決定是否將第三方評估結果向社會公布，易造成第三方評估成為自我審查機制的一種延伸，喪失其監督功能。其次，強化第三方評估的評選機制與約束機制。一方面，就選擇評估機構而言，要從全面考慮第三方評估人員的專業性、理論素養與職業經驗等多方面綜合考察，并根據專業特點與領域科學地評選第三方評估機構，必要時可適當擴大遴選機構的候選隊伍；另一方面，要從約束層面判斷，在遴選機構進行第三方評估的過程中嚴格按照委托協議進行監督與考察，重點處罰違法違規操作的第三方評估機構，倒逼第三方評估機構保證評估質量。

重慶市從2019年起連續三年開展公平競爭審查第三方評估工作。從評估結果來看，公平競爭審查工作重視程度明顯增強，審查質量大幅提升，被評估單位的內部審查率從30%上升到2021年度的100%；各區縣、各部門的清理率從66.34%上升到2021年度的93.19%；妨礙公平競爭的文件及政策措施占比從16.25%下降到2021年度的8.46%（重慶市市場監管局官網）。重慶大足市就第三方評估工作與四川省內江市進行交叉互評，為第三方評估工作提供了一種創造性的模式，在全國范圍內起到了帶頭示范作用，有效推動了成渝地區市場監管一體化建設[8]。

第二，開展公平競爭審查業務培訓。常言道，打鐵還需自身硬。只有政策制定機關自身審查能力有所提高，審查結論才能有所保障。而只有對政策制定機關進行審查業務培訓，多方位了解、交流經濟法學等領域專業知識，才能準確進行競爭評估。近年來，我國多地開展審查業務培訓工作，如婁底、余姚、沐陽等市，學習交流公平競爭審查業務，深入探討公平競爭審查相關內容。其中，云南省市場監管局在昆明市舉辦全省公平競爭審查業務培訓班，通過邀請云南大學、昆明理工大學、云南財經大學三所高校法學院專家，就新修訂的《反壟斷法》解讀、數據抓取與不當競爭行為的規制、公平競爭審查實務操作等方面進行教學；省局兩反處有關工作人員圍繞《反不正當競爭法》、云南省公平競爭審查制度總體落實情況、商業秘密保護工作等內容，從理論層面到實務操作全方位進行學習講解（云南省市場監管局官網）。通過培訓，進一步明確了審查范圍，詳細了解了審查標準等內容，極大提升了個人業務水平，加強了一線審查人員業務素養與能力，為下一步公平競爭審查工作開展奠定了堅實基礎，有助于推動公平競爭審查工作深入實施，為更好實施公平競爭政策和營造風清氣正營商環境提供了重要保障。

此外，科技的發展與創新方便了人們的生活與工作，同樣也在推進公平競爭審查制度縱深發展的過程中也有所體現。引入公平競爭智能監測系統，為公平競爭審查工作的開展提供了更加便捷高效的技術支持。目前，已有不少省市地區建立了公平競爭審查智慧監測系統，如鎮江市、麗水市，公平競爭審查工作都引入了科學技術手段，朝著審查智能化方向邁進。其中，江蘇省淮安市公平競爭審查監測評估系統的面世，通過實時監測、實時評估、實時預警、及時處理的方式，改變了人工審查時間長、效率低、審查標準不一等問題，保障了審查結論公平公正。各政策制定機關通過監測評估平臺審查擬印發文件，平臺自動評估，同步開展自我審查與智能監測，及時審查、快速預防，實現審查工作智能化，有利于緩解增量存量文件數量龐大的問題，尤其是對存量文件的清理，起到了明顯的作用。

四、結束語

黨的二十大報告指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，其中有序開放統一的大市場是必不可少的環節之一。因此，必須全面貫徹新發展理念，堅持社會主義市場經濟改革方向，加快建設全國統一大市場。公平競爭審查制度為預防行政壟斷提供了新方式，為營造競爭有序的市場環境和構建全國統一大市場奠定了制度基礎。進一步細化公平競爭審查制度的基礎在于激發自我審查最大的活力，從執行主體自身出發，既要增強審查動力，也要提升審查能力。完善公平競爭審查制度不是一朝一夕的事，單靠某一主體推進也不現實，而是要重點把控政策制定機關，全社會齊心協力才能促進公平競爭審查制度持久發展，順利達到全國統一大市場這一目標。

參考文獻：

[1]? ?王健.政府管制的競爭評估[J].華東政法大學學報，2015（4）：8-16.

[2]? ?殷繼國.我國公平競爭審查模式的反思及其重構[J].政治與法律，2020（7）：123-136.

[3]? ?國務院新聞辦新聞發布會實錄：胡祖才副主任就建立和實施公平競爭審查制度有關情況答記者問[J].中國價格監管與反壟斷，2016（7）：4-8.

[4]? ?李俊峰.公平競爭自我審查的困局及其破解[J].華東政法大學學報，2017（1）：118-128.

[5]? ?劉繼峰.論公平競爭審查制度中的問題與解決[J].價格理論與實踐，2016（11）：31-34.

[6]? ?金善明.公平競爭審查機制的制度檢討及路徑優化[J].法學，2019（12）：3-17.

[7]? ?周麗霞.澳大利亞競爭政策及其審查機制給我國帶來的啟示[J].價格理論與實踐，2016（9）：48-52.

[8]? ?郭春雷.維護公平競爭 優化營商環境：2021年重慶市反壟斷反不正當競爭和價格監管工作成效顯著[J].中國價格監管與反壟斷，2022（2）：27-28.

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