社會力量參與公共文化服務政策研究

嚴貝妮 李澤欣

* 嚴貝妮， 安徽大學管理學院。 李澤欣， 中山大學信息管理學院。

一、 引言

《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》中強調， 要推動公共文化服務社會化發展[1]； 事實上，自十八屆三中全會提出建設現代公共文化服務體系[2]以來， 社會力量參與便與其相伴相生， 鼓勵社會力量參與成為提升公共文化服務有效性的重要舉措。 在我國， 社會力量參與公共文化服務的實踐可以追溯到1996 年， 上海市羅山市民休閑中心委托上海基督教青年會參與管理， 由此政府購買進入了我國公共文化服務的實踐領域。 在制度層面， 我國最早的相關立法是1999 年出臺的《中華人民共和國公益事業捐贈法》[3]， 此后2011 年到2014 年的部分政策中也對社會力量參與公共文化服務進行了初步規范[4-6]， 但在這一階段， 系統化探討公共文化服務領域社會力量參與的制度文本并未出現。直到2015 年《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》出臺， 強調構建政府主導、 社會參與、 多元投入、 協力發展的新格局[7]， 此后我國才頒布了專門性的政策文本[8]， 尤其在2016 年、 2017 年包含兩部公共文化服務領域法律在內的制度設計迅速發展[9-10]， 制度體系逐漸完善。 這一階段社會力量參與在現代化公共文化服務領域中的作用得到明確與凸顯， 但對社會力量參與的鼓勵主要停留在執行層面， 未能強調結果導向。 2021 年以來， 我國社會力量參與公共文化服務的制度設計以高質量發展為主題[11-12]， 關注文化文物單位的產品數字化與服務個性化[13-14]， 強調公共文化服務的提質增效。

二十大報告強調， 要積極健全現代公共文化服務體系， 主動構建新發展格局， 在此背景下， 重新審視與分析我國國家層面社會力量參與公共文化服務制度設計具有現實意義。 基于此， 本文收集了國家層面社會力量參與公共文化服務政策， 采用統計分析法和內容分析法， 構建“政策工具—價值取向—政策內容”三維分析框架， 解析相關政策特征， 探究政策對社會力量參與的激勵、 引導和規范的強度。

二、 政策文本選取與編碼

廣義上的政策不僅包括行政程序發布的命令、 規劃等， 還將法律法規涵蓋在內， 而狹義上的政策則僅包含前者。 具體到本研究， 為了更全面涵蓋當前社會力量參與公共文化服務制度內容， 選取廣義上的政策作為研究樣本。 本研究以“公共文化服務政策基礎數據庫”和中國政府網為主要檢索平臺， 以“社會力量”“社會參與”“社會組織”等為檢索詞進行全文檢索， 篩選其中與公共文化服務領域密切相關的政策文件， 最終共計選取21 份文本并按發布時間順序進行編號， 如表1 所示， 以便于后續政策文本編碼。

表1 我國社會力量參與公共文化服務相關政策文件

明確研究對象后， 對政策條款進行編碼。 編碼由政策文件編號以及該條款在本政策中的章節數和條目數組成， 如編碼1-2-2 表示政策條款來源于編號為1 的政策文件《文化部財政部關于進一步加強公共數字文化建設的指導意見》中第二章節的第2 條目。 經統一編碼， 共得到118 條編碼政策條款，如表2 所示。

表2 編碼示例(節選)

本研究將基于上述條款編碼， 以文本內容為分析對象， 構建三維分析框架， 從而探究我國社會力量參與公共文化服務政策特征。

三、 社會力量參與公共文化服務政策分析框架

在公共文化服務政策研究中， 政策工具、 價值取向和政策內容得到較廣泛的研究關注。 價值取向是政策制定的邏輯起點與終點， 公共文化服務政策工具的不同組合實則反映了政策制定者的價值取向和理念， 二者融合形成具體化可操作的政策內容。 因此在成文的政策文本中， 可以充分認識到其中的政策工具與價值取向。 基于此， 本文從政策工具、 價值取向、 政策內容三個維度出發， 構建社會力量參與公共文化服務政策的三維分析框架。

(一)政策工具維度

政策工具是政策制定者為達成目標所采取的措施[15]。 它是連接政策出發點、 立足點和落腳點的紐帶， 是價值取向具體化落實到文本內容的路徑。 關注政策工具在社會力量參與公共文化服務政策中的運用， 能系統化梳理當前政策特征， 增進政策制定者對其認知與把握， 進而更好地運用政策工具實現行政目標。

關于政策工具的分類， 學界眾說紛紜。 薩拉蒙等人將政策工具分為規制性工具、 非規制性工具、開支性工具和非開支性工具[16]19。 羅斯韋爾和澤福德將政策工具分為供給型政策工具、 環境型政策工具與需求型政策工具三類[17]。 霍萊特和拉梅什將政府工具分為自愿性工具、 強制性工具和混合性工具三類[18]83。 社會力量參與公共文化服務本質上是公共文化服務社會化， 因而存在政府干預程度的差異， 有學者據此將社會力量參與公共文化服務供給模式分為社會力量主導型、 政府主導型和合作共建型三類[19]， 其分別對應了自愿性工具、 強制性工具和混合性工具。 因此， 本文將使用霍萊特和拉梅什的政策工具分類方法， 以分析社會力量參與公共文化服務制度設計狀況。

自愿性政策工具是指政府幾乎不干預， 主要依靠市場機制和自愿型社會組織提供公共文化服務[20]， 由社會組織自身進行資源配置， 從而滿足群眾需求， 解決政策面臨的問題。 強制性政策工具則與自愿性政策工具完全相反， 是指政府憑借其權威性和強制力， 對社會力量參與公共文化服務的行為進行控制、 指導和約束[21]， 政府干預程度最高。 混合性政策工具介于二者之間， 指在公共文化服務中， 政府適度干預， 給予社會力量決策空間使其發揮功能。

(二)價值取向維度

政府制定政策時必然基于特定目標， 由此生成政策條款， 而目標就是政策制定者價值取向的反映。價值取向是指政策制定者在處理社會力量參與公共文化服務活動中各種矛盾時所持的基本價值立場和價值態度[22]， 決定了社會力量參與公共文化服務活動的價值選擇和前進方向， 是整合不同主體利益、 經過價值組合與對抗后， 形成的價值傾向、 選擇的政策行為， 對決策過程有著舉足輕重的影響。

黨的十七屆六中全會形成了《推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》， 將“公益性、 基本性、 均等性、 便利性”作為公共文化服務的基本原則與重要要求[23]， 此后包括《中華人民共和國公共文化服務保障法》在內的多部文本均對此反復強調。 鑒于此， 公益地為人民群眾提供服務、保證其平等便捷地享有文化權益就成為了我國公共文化服務的邏輯起點， 以此滿足人民群眾文化需求也成為了我國公共文化服務的目標歸宿。 由此構成了我國公共文化服務的推進方向和社會力量參與公共文化服務的發展思路。 基于此， 本文將“公益性、 基本性、 均等性、 便利性”作為社會力量參與公共文化服務政策制定的價值取向。

所謂公益性是指政府提供基本性公共文化服務， 經費主要源于國家財政[24]， 為人民群眾提供免費的或者收費極低的公共文化服務， 以保障公民文化權益和民生福祉。 所謂基本性是指由于資源的有限性， 政府并不完全提供全部的公共文化服務項目[25]142， 而是應辨別基本與非基本， 滿足公民基本性文化需求， 以使政府資源效益最大化。 所謂均等性是指公民無論在年齡、 性別、 社會地位等方面有何區別， 都能平等地享受公共文化服務[26]111。 所謂便利性是指提升公民參與公共文化服務生活的便捷度， 充分考慮群眾生活和行為習慣[27]142， 推進公共文化服務向基層延伸， 并善于運用技術降低服務獲取成本， 提升公共文化服務易得性。

(三)政策內容維度

文本內容能夠最直接地體現社會力量參與公共文化服務的路徑、 方式和參與內容。 隨著社會力量參與公共文化服務實踐的深化， 越來越多的學者將研究目光投向了政策內容。 唐義等人將政策內容分為參與方式和鼓勵方式[28]。 彭秋平總結了社會力量參與公共文化服務的方式包括政府購買、 合建分館、 運營管理、 志愿服務等[29]。 吳理財將參與路徑概括為興辦實體、 資助項目、 贊助活動、 提供設施、 捐贈產品等[30]31-51。

運用Nvivo 對21 份政策文本進行分析， 刪去年份、 城市等與主題無關的詞匯， 形成詞云圖與樹狀圖。 圖1 表明， 當前社會力量參與公共文化服務的政策內容主要包含政府購買、 強化管理、 開展項目、 建立博物館等實體、 充分發揮企業等組織的作用、 積極開展志愿活動等。 而圖2 表明， 政府購買是社會力量參與公共文化服務建設的重要方式， 在社會力量參與的項目中， 相關政策也對其投融資、平臺建設、 公民參與等進行了引導與規范， 此外， 政府也強調對各部門及有關機構的管理， 以深化社會力量參與程度。

圖1 社會力量參與公共文化服務政策內容詞云圖

圖2 社會力量參與公共文化服務政策內容矩陣式樹形圖

根據相關文獻研究， 結合圖1、 圖2， 將政策條款逐條概括為一個或多個主題詞， 通過詞頻統計分析總結， 可將相關政策主要內容歸納為: 政府購買、 興辦實體、 投資贊助、 資源建設、 運營管理、志愿服務、 自我管理與服務、 監督考核。

政府購買指政府將部分公共文化服務事項交給規定的社會組織， 使用財政資金購買相關服務的活動[31]。 興辦實體指鼓勵社會組織興建公共文化服務實體。 投資贊助指吸納社會資金進入公共文化服務。 資源建設指社會力量為公共文化服務提供相關設施、 產品和服務。 運營管理指允許公民、 法人或其他組織參與公共文化服務機構決策、 計劃、 組織過程[32]。 志愿服務將社會倡導和自愿參與相結合， 一方面指積極開展公共文化服務志愿服務項目， 另一方面指建立完善社會志愿組織。 自我管理與服務一方面指政府部門在社會力量參與公共文化服務中應落實好部門責任， 另一方面指基層組織直接面向人民群眾開展公共文化服務。 監督考核主要指完善需求及成效反饋機制， 建立社會力量參與的公共文化服務考核評估制度。

四、 社會力量參與公共文化服務政策文本分析

(一)政策工具分析

依據自愿性、 強制性、 混合性三類政策工具的特性， 對118 條社會力量參與公共文化服務政策條款進行歸類整理， 每項政策條款僅對應一項政策工具， 結果如表3 所示。

我國社會力量參與公共文化服務政策呈現對強制性政策工具的強依賴性， 由表3 可知， 在所有政策工具中， 強制性政策工具使用最多， 共55 項， 占比46.6%。 其次， 呈現對自愿性政策工具的一般依賴性， 共36 項， 占比30.5%。 再次， 則是對混合性政策工具呈現弱依賴性， 共27 項， 占比22.9%。強制性政策工具的絕對優勢表明， 當前社會力量參與公共文化服務政策強調完善公共文化服務指導目錄和具體購買目錄， 規范政府投資或購買行為等， 這使得當前社會力量參與公共文化服務政策權威性和強制力較高， 實踐中主要由政府參與相關工作， 政策落實程度較高、 指導性與約束力較強，能夠提高各部門重視度和執行力， 從而迅速地推進社會力量參與發展進程， 但政策靈活性不高， 社會力量自由發揮的空間小， 一定程度上不利于健全管理工作機制、 創新社會力量參與公共文化服務方式。 自愿性和混合性政策工具有助于增進社會對公共文化服務的認知度， 提高社會文明程度， 營造社會力量參與公共文化服務的良好氛圍， 而當前其使用相對不足， 這會使政策自由度低、 環境適應性不足， 不利于深化文化體制改革， 也不利于構建有序的公共文化服務市場機制， 使資源效益達到最大化。 總體來說， 自愿性、 混合性政策工具的作用仍需要進一步挖掘。

當前社會力量參與公共文化服務政策呈現上述特征， 主要由于我國社會力量參與公共文化服務總體上仍處于起步階段， 實踐與制度基礎薄弱， 需要強有力的政策保障， 通過政府直接提供、 強化管理、 規范發布等措施以推進政策落實， 有助于快速建立起社會力量參與的制度框架， 提供較完善的公共文化服務以滿足人民群眾文化需求。 這從表3 中呈現的條款編碼也可窺見一二， 運用強制性政策工具的政策條款有65.5%頒布于2016 年及以前， 而運用自愿性政策工具和混合性政策工具的政策條款中， 2016 年及以前的僅分別占比31.6%和44.4%， 由此可知， 我國在起步期多使用強制性政策工具以奠定社會力量參與的基礎， 指明發展方向。 而2017 年及以后， 自愿性政策工具和混合型政策工具的使用較之過去明顯增多， 可見當前我國逐步重視起社會力量在公共文化服務中的創新價值， 積極將其納入管理工作機制， 強調提高治理能力， 推動構建多樣化的公共文化服務創新模式。

(二)價值取向分析

依據公益性、 基本性、 均等性、 便利性等價值取向的特性， 對118 條政策條款進行分類， 在分類時對于同時具有多種屬性的， 按其主要特點或行文最前的特性進行歸類， 結果如表4 所示。

表4 社會力量參與公共文化服務價值取向分類

由統計結果可知， 我國社會力量參與公共文化服務政策的價值取向中， “基本性”理念應用最廣泛， 具有絕對優勢， 共52 項條款， 占總數的44.1%； “便利性”和“公益性”理念應用相當， 分別占比25.4%和21.2%； 而“均等性”理念應用最少， 僅11 項條款， 占比不到10%。

相比其他價值取向， “基本性”理念在社會力量參與公共文化服務政策中的應用更為凸顯。 從2011 年開始， “基本性”理念貫穿政策體系始終， 在不同年份發布的政策中均有體現。 這與公共文化服務的目的密切相關， 即滿足人民群眾基本文化需求， 保障其文化權益。 基于這一價值取向制定的政策， 有助于對接公民文化需求， 規范政府行為， 把控社會力量參與公共文化服務的發展方向。 但當前“基本性”理念更側重于關注群眾基本文化訴求， 在日后應當強化對公民動態性文化需求變化的捕捉， 加快塑造公共文化服務市場。

“便利性”理念應用次之， 它更多地體現為政府引導具有技術優勢的社會力量參與公共文化服務，尤其在公共數字文化服務中， “便利性”應用尤為突出。 從政策條款的時間分布來看， 這一理念更多集中于2017 年及以后， 這尤能體現技術發展對公共文化服務政策制定的影響， 當前政府愈發關注社會力量在公共文化服務智能化方面的作用， 強調發揮社會力量的技術優勢， 以新媒體思維和現代化技術， 加速公共文化服務產品創造性轉化， 拓寬公共文化服務應用場景， 強化公共文化“沉浸式”“互動式”體驗服務。

與“便利性”理念集中應用時期相對的是“公益性”理念， 其主要應用時期為2016 年及以前， 這一時期的政策法規共18 項， 占其總數的72%。 在社會力量參與公共文化服務政策法規中， 其主要表現為免費的機構開放、 信息開放、 培訓與展演等， 強調推動文化藝術普及， 推動普惠性公共文化服務供給。 這是由于在社會力量參與初期， 需明確公共文化服務性質與特征， 即追求社會效益、 服務大眾。

在所有價值取向中， “均等性”理念的應用嚴重不足， 僅占總條款的9.3%。 這意味著當前社會力量參與公共文化服務政策對信息弱勢群體的關懷不足， 社會力量推動下的公共文化資源傾斜量較少，對彌合數字鴻溝增益較少。

(三)政策內容分析

依據前文歸納得出的8 個政策內容主題詞， 即政府購買、 興辦實體、 投資贊助、 資源建設、 運營管理、 志愿服務、 自我管理與服務、 監督考核， 對118 條政策條款進行分類。 為完整概括條款所涉及內容， 本維度采取了多元歸類， 即同一條政策條款可使用多個主題詞， 如條款2-3-6， 強調“加強政府向社會力量購買服務的績效管理， 建立綜合性評審機制”， 就同時涉及了“政府購買”和“監督考核”兩項政策內容。 歸類結果如圖3 所示。

圖3 社會力量參與公共文化服務政策內容分類

由統計結果可知， 我國社會力量參與公共文化服務政策以政府購買為主， 共42 條政策條款； 其次是支持投資贊助， 共33 條政策條款； 兩項主題均以政府開展的項目為主， 社會力量僅輔助提供，體現了強調政府作用、 以政府為主導的政策偏好。

政策內容主要集中于政府購買及投資贊助， 二者最大的區別在于社會力量參與主動性不同。 在政府購買中， 社會力量大多是被動提供服務， 在一定程度上， 其客戶是政府而非直接對接大眾； 反之， 在投資贊助中， 社會力量直接對接大眾， 公民參與直接關系到社會力量自身績效和是否能更多地獲得超額回報， 因而更利于發掘公眾需求。 從時間上來看， 其存在一定的前后承接關系， 內容為“政府購買”的政策條款有66.7%制定于2016 年及以前， 而“投資贊助”政策有51.6%制定于2017 年之后， 尤其此類條款在2021 年制定較多。 這在一定程度上與社會力量參與發展階段有關， 在制度與實踐均匱乏的初期， 不能一蹴而就地簡政放權， 否則會偏離公共文化服務發展初衷， 而如今社會力量參與趨向成熟， 政策制定者將逐漸偏向社會力量主動性強的參與方式。 比如， “資源建設”和“運營管理”兩項內容主要集中于2017 年及以后， 這說明社會力量逐漸參與公共文化服務項目的智慧化服務與管理， 全鏈條地參與公共文化服務， 供需對接水平提高， 因此日后這類政策也將進一步得到充分運用。

從各政策內容出現頻次來看， 體現“監督考核”與“志愿服務”的政策條款數量最少， 覆蓋率也最低， 相關規定也并沒有進一步細化。 這一方面表明， 當前社會力量參與公共文化服務政策條款主要以命令、 建議等為主， 強制力較高， 而保障性條款制定不足， 社會力量參與自由度低。 另一方面，則可以看出“公民”這一角色在公共文化服務中參與有限， 需求與成效反饋機制建設不足， 公民的能動性未能得到充分發揮。

五、 社會力量參與公共文化服務制度建設完善建議

(一)平衡政策工具: 強化社會力量參與能動性、 創造性、 自主性

社會力量是公共文化服務重要主體與活力源泉， 根據表3 所呈現的結果， 當前社會力量參與公共文化服務政策更注重運用強制性政策工具， 這提升了政策的執行力， 但一定程度上使社會力量發揮空間受限。

2017 年后自愿性、 混合性政策工具運用有所提升， 但結合技術發展速度， 社會力量的潛力仍待挖掘， 因此政策制定者應當進一步強化混合性政策工具的應用， 提升社會力量自主權利， 穩妥推進公共文化服務社會化運營管理， 提高公共文化服務供給能力。 同時， 為進一步釋放社會力量發展空間， 政策制定者還應綜合運用以自愿性為主的多種政策工具推動社會力量在公共文化服務中的全鏈條參與， 鼓勵全國或區域性公共文化產品和服務采購大會， 推進公共文化服務資源形成面向全社會的大循環。 從全國整體來看， 全國文采會形成了“1＋N”協調機制框架， 并進行了線上線下結合的嘗試； 從區域來看， 長三角、 粵港澳大灣區、 成渝雙城等均開展了有益探索。 而從保障的角度來說，相關政策要綜合用好政策工具組合， 對政府的篩選機制進行規范， 明確社會力量準入門檻和參與范圍， 在事前環節最大程度保障社會力量參與公共文化服務活動的順利實施， 同時也加強對社會力量參與公共文化服務的監督管理， 構建好事前、 事中和事后監管體系。

(二)協調價值取向: 提高特殊人群資源覆蓋度、 輻射度、 關照度

從價值取向來看， 當前我國社會力量參與公共文化服務政策中， “均等性”理念應用最少， 僅有11 項條款涉及， 且主要來源于《關于進一步做好為農民工文化服務工作的意見》這一政策文本， 關注了社會力量在農民工群體文化權益保障中的作用[33]， 對老年人、 殘障人士等特殊人群的關懷有待提高。

但這并不意味著我國公共文化服務政策對特殊人群有所忽視， 實際上， 我國公共文化服務政策中存在為數不少的條款保障特殊人群的文化權益， 如《文化部“十三五”時期公共數字文化建設規劃》就明確提出完善殘障人士閱讀服務體系[34]， 2021 年頒布的《“十四五”提升殘疾人文化服務能力實施方案》更是要求將殘障人士公共文化服務納入國家公共文化服務體系。 但在保障特殊人群文化權益時， 社會力量的參與時常被忽視。 而社會力量的多樣性和廣泛性， 更易于深入基層， 其技術優勢和驅動性， 能更高效精準地把握動態化、 復雜化、 個性化的特殊人群公共文化服務訴求。 當前， 山東“藝愛行動”、 新疆“牽著蝸牛去散步”等活動均對社會力量參與特殊人群公共文化服務進行了探索，但主要停留在實踐層面， 未能總結普適性較強的政策文本。 因此， 政策制定者要積極運用“均等性”價值取向， 挖掘在特殊人群文化權益保障中政府和社會力量的利益交集， 提高社會力量參與度， 充分剖析特殊人群文化需求， 推動構建公共文化服務市場， 使得各主體資源共享、 渠道共用， 進而促進資源要素有序流動， 優化資源配置， 彌合數字鴻溝。

(三)豐富政策內容: 提高公民個體參與認同感、 責任感、 滿足感

公民是公共文化服務中的需求方， 同時也是社會力量的一部分， 即供給方。 從政策內容分析來看， 當前我國社會力量參與公共文化服務政策中， 政府購買、 投資贊助、 運營管理等較受重視， 這些途徑主要吸納社會組織加入公共文化服務， 而關注公民個體作用的監督考核、 志愿服務等內容未充分強調， 公民個體多被看作被動接受服務的需求方。 這在一定程度上更便于管理， 但不利于提高公共文化服務知曉率， 難以發揮公民的作用。

政策制定者要鼓勵公民通過志愿服務、 監督反饋等方式參與公共文化服務， 完善公民文化需求表達機制， 讓公民更充分地理解公共文化服務， 從而更加明確地提出更現實、 可實現性強的文化需求。 一方面， 政策制定者要積極構建覆蓋面廣、 多元開放、 靈活高效的文化志愿服務體系， 建設文化志愿服務長效運行機制， 推進“春雨工程”等文化志愿服務項目， 擴大公民參與公共文化服務途徑，同時也可以開展如“中國青年志愿服務項目大賽”一樣的志愿項目評比活動， 充分發揮志愿者專業、愛好、 特長等， 滿足公民精神需求， 實現社會價值； 另一方面， 政策制定者要推動建立通暢的公民反饋渠道， 引入群眾滿意度測評， 持續總結經驗， 提高公共文化服務供給的精準性。

六、 結語

社會力量有其人才、 技術、 資金等優勢， 隨著公共文化服務高質量發展、 新格局構建等要求的提出， 社會力量的引入便顯得尤為重要。 本文回顧社會力量參與公共文化服務的政策演進， 并選取21 份國家層面社會力量參與公共文化服務的文本， 從“政策工具—價值取向—政策內容”三個維度對其進行深入分析， 結合當前發展實際， 展望未來前進方向， 以期提高相關政策法規的協調性、 系統性和完整性。