基于ESG評價體系重塑國有企業發展戰略的研究

張曉艷，戚悅

（1.審計署審計科研所，北京 100086；2.國務院國資委研究中心，北京 100053）

引言

ESG 是環境（Environmental）、社會（Social）和治理（Governance）的簡稱，主要從非財務角度衡量企業履行社會責任的績效。ESG 理念是企業可持續發展相關理念的集大成者，具有高度包容性[1]。諸多其他理念如企業社會責任、企業環境責任、社會責任投資、綠色金融、影響力投資、企業公民等，都可以納入ESG 的范疇，ESG 已經成為高質量發展的引領議題和重要抓手[2]。

由于各主體所關注側重點不同，ESG 議題存在較大的差異，但基本議題主要包括環境、社會和治理三個方面[3]。環境指企業提升環境績效表現，包括公司所需的資源、使用的能源、排放的廢物、綠色投入、廢棄物處理等，以及由此產生的環境影響，特別包括溫室氣體排放和氣候變化，生產經營對環境帶來的負面影響。社會指在多元化的社會中運營的企業，必須遵守社會標準，在嚴守法律基礎上，秉持更高的道德規范，重視人的機制，體現各利益相關方（包含公司與員工的內部關系，也包含公司與客戶、其他機構、當地社區的外部關系）能否達到平衡與協調、供應鏈情況等。治理指企業依法合規保障合理分配股東、董事會、管理層權力，構建科學的治理體系，是公司為了實現自我管理、有效決策、法律合規、合理的管理層薪酬、遵循商業道德而建立的內部機制。企業實行環境、社會、治理戰略是實現其可持續發展的根本途徑，它不僅是投資者和消費者的期望，也是企業自身發展的內在需要[4]。

國有企業構建ESG評價理念具有重要意義。首先，國有企業ESG 理念的形成有利于貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。國有企業是我國經濟的頂梁柱、壓艙石，國有企業的態度和行為對于ESG 的發展和我國經濟的可持續發展起決定性作用。ESG評價體系包含的各類指標也與新發展理念高度一致。E（環境）強調關注企業的污染治理、節能減排、新能源利用、綠色技術投入等因素，體現了“綠色”“創新”這一新發展理念。S（社會）強調關注企業的慈善活動、安全生產、員工福利等因素，這些因素與“協調”“共享”的新發展理念相契合。G（治理）強調關注企業的商業道德、風險管理、透明度等因素，這些因素與“協調”的新發展理念相契合。其次，雙循環發展格局下，ESG 是企業實現高水平“走出去”目標的必然趨勢。構建ESG評價體系有助于推動國有企業遵循更高標準走向國際市場，更好地融入全球經濟循環，從而助力企業全面貫徹“開放”新發展理念。再次，ESG 理念與碳達峰、碳中和理念不謀而合。“雙碳”目標給國有企業轉型發展提供重要機遇，國有企業作為國民經濟的重要支柱，肩負著推動綠色發展和產業升級的重任，一方面國有企業需要加大產業結構調整的力度，加快淘汰高污染、高耗能的落后產能，推動傳統產業綠色化改造，另一方面國有企業積極布局新興產業，尤其是在新能源、節能環保等領域。國有企業應把ESG 融入國有企業戰略發展中，以全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵，加強對轉型的風險識別和預警，處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、民生安全的關系。加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路。

1 ESG 實踐與理論研究的發展簡述

1.1 國際環境對企業ESG 提出更高要求，國內開始重視企業ESG評價

《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）》等區域多邊協議在透明度與反腐敗、勞工標準、環境保護、供應鏈建設等ESG 相關領域對國有控股上市公司提出更高、更嚴的要求[5]，中國香港聯合交易所、氣候相關財務信息披露工作組（TCFD）等機構對上市公司ESG 治理提出更嚴格的要求[6]。2006年、2008年，深圳證券交易所、上海證券交易所分別出臺社會責任相關要求[7]。2021年中國社科院、責任云研究院聯合發布《中國上市公司環境、社會及管治（ESG）藍皮書（2020）》[8]，對中國A 股主板上市公司進行全面ESG 風險評價，以促進上市公司加強ESG 管理及信息披露，防范ESG 風險；證監會修訂《上市公司治理準則》，要求上市公司披露扶貧、環境和治理等信息；中國證券投資基金業協會發布《中國上市公司ESG評價體系研究報告》《綠色投資指引（試行）》[9]。2020年上海證券交易所發布《上海證券交易所科創板上市公司自律監管規則使用指引第2 號自愿信息披露》，納入ESG 信息披露內容。《企業社會責任藍皮書（2020）》系統分析和評價了企業、民營企業、外資企業、中央企業中的100 強企業，以及20 個重點行業企業的社會責任水平和信息披露情況[10]。

1.2 ESG 受到越來越多國內學者的關注

ESG 作為一種新理念，它的提出和應用契合當前經濟社會發展背景[11]。中國工商銀行在國內商業銀行中首家構建了ESG 綠色評價體系[12]。可持續發展成為全球各國的共同挑戰，責任投資成為全球發展趨勢。作為世界第二大經濟體，中國正處在供給側結構性改革的關鍵時期，發展責任投資、實現可持續發展任重而道遠[13]。合理的資本結構和較好的盈利能力、償債能力可以促進公司ESG表現[14]。環境、治理和融資成本呈負相關關系，信息披露質量對上述關系有促進作用[15]。ESG評分高的公司表現出更優良的績效水平；媒體關注度在ESG 對企業績效的影響中具有調節作用[16]。我國應借鑒國際經驗并結合我國國情，建立統一的ESG評價標準與評價程序；加強評價前后的核實與審查工作，強制評價結果信息披露；在金融領域監管指標中納入ESG評價機制[17]。推動我國ESG 的發展，需明確金融ESG 定義和標準、健全金融ESG 法規政策、加強ESG 信息披露[18]。

審計領域也開始關注ESG 理念。《中國內部審計》雜志刊登了其編譯的一套指南，將企業風險管理（ERM）概念和流程運用于ESG 相關領域[19]。曉芳等[20]認為上市公司公布ESG評價能夠顯著降低審計收費。梁麗[21]分析了新時代背景下ESG 框架內容對企業經濟責任審計目標和審計模式的影響，并從財務、環境保護、社會責任和治理四個維度構建與ESG 框架相適應的經濟責任審計指標體系，為全面評價企業管理人員的經濟責任履行情況提供了新的思路。

從目前的文獻情況來看，大多數機構、專家學者對ESG 的研究集中在分析影響因素、構建指標體系方面，而對企業本身E、S、G 三個方面進行深入分析、提出與國有企業相符的本土化的指標的文獻較少。事實上，國有企業需要承擔更多的政治責任和經濟責任，更具有中國特色，需要重視和建立本土化的ESG評價體系，將ESG 融入企業戰略發展中。

2 ESG評價在國有企業中的應用存在的問題和挑戰

要構建本土化的ESG評價體系，需要堅持目標導向與問題導向相結合，對國有企業在環境、社會、治理三個方面所面臨的挑戰進行深入探討。通過梳理相關資料和工作調研，筆者初步發現ESG評價在我國國有企業中的應用主要存在兩個方面問題：一是國有企業在E、S、G 各個環節還存在不容忽視的問題，急需企業引入ESG 理念，建立ESG評價體系，推動國有企業ESG 整體向好。二是我國國有企業ESG評價體系建設起步晚，企業意識和能力短板明顯，普遍存在沒有形成統一認識、積極性不強，與中國國情結合不夠緊密，信息披露少、透明度低、評價標準不一等問題。

2.1 國有企業在E、S、G 方面存在的問題

2.1.1 受制于發展方式與技術水平，國有企業環境風險管理績效不高

造成環境及氣候惡化的一個重要原因是人類非環保的生產性活動，生產過程中所帶來的環境污染、生態破壞都使原本脆弱的生態環境雪上加霜。我國粗放型的增長方式決定了發展過程中伴隨著一定的環境污染和資源能源的浪費，加之工業技術水平落后，企業的環保意識較弱，環保信息披露不及時等，使得企業對生態環境保護重視不足、環境風險管理績效不高。

一是從我國工業的總體情況看，長期以煤為主的能源結構和粗放的加工方式，使我國煤煙型污染一直很突出。根據2020年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2020年我國能源消費總量49.8 億噸標準煤，比上年增長2.2%，其中煤炭消費量占能源消費總量的56.8%。這種粗放的發展模式，在很大程度上主要依靠投資規模的不斷擴張和資源能源消耗的不斷增加來拉動，資源浪費和環境污染不可避免，這使得我國的工業污染排放仍然較高造成污染嚴重。

二是我國工業技術整體水平相對落后，單位國內生產總值（GDP）能耗較高、排污量較大。我國產業結構中存在一些高能耗、高污染的行業，比如電力、鋼鐵、化工、有色金屬、建材、紡織等行業，造成大氣污染排放量一直居高不下。以煤為主的能源結構短期內無法改變，需要不斷發展綠色低碳技術，同時開發清潔能源逐漸替代以煤為主的能源結構。

三是具體到國有企業，可能存在一些為追求利潤而違背環境保護政策的問題。供給側結構性改革方面，企業還存在未經批準上高耗能項目、沒有完全淘汰不符合環保標準的落后產能、沒有完成化解過剩產能目標等問題。節能減排方面，存在節能改造不徹底、石化能源消費占比高、超低排放改造進展相對緩慢、污染物排放未達標等問題。生態環境保護方面，存在環保投入不足、在禁止開發或生態敏感區違規開發建設、非法占用林地、廢棄物處置不當等問題。在綠色低碳技術層面存在技術創新能力弱、低碳綠色技術創新投入不足、技術轉化率低等問題。

四是環境信息披露不足、環境風險管理績效不高等問題。環境信息披露不及時，環境風險管理不嚴格，國有企業存在自身的運營活動對環境造成的負面外部效應、受到環保處罰等但沒有進行整改等問題。

2.1.2 在社會方面，國有企業還需要更有效的管理方式，提高社會責任績效

企業道德感和社會責任意識缺失所帶來的后果會制約我國社會、經濟秩序的長期穩定繁榮發展。要建立中國特色社會主義現代企業制度，國有企業需要具備更高的道德感和社會責任意識，更需要杜絕因缺乏社會責任而導致的一系列問題。

一是在保障員工利益方面。部分企業存在未及時、足額上繳醫療保險，養老保險等問題。國企改革過程中可能存在職工安置不到位、資金缺口大等問題。

二是企業健康與安全方面。從行業分布看，健康安全風險主要集中在石油、石化、礦業、冶金、電力等行業。主要表現有：自然災害多發，影響企業正常經營；安全生產和環境保護監管政策執行不嚴格；新業務拓展及新技術應用，增加企業風險；歷史遺留問題解決不到位；安全管理不到位等。

三是未完全實行陽光采購。部分國有企業存在關鍵技術引進、重要設備購置及大宗物資（服務）采購未嚴格履行規定和審批程序；應招標未招標、拆分規避招標；對投標單位資質等審核把關不嚴；設置不合理條件限制投資人，指定供應商或合作單位、長期使用特定供應商；公開采購率未達標；逆程序招標；中標后違規分包等問題，招標程序仍然沒有做到公開透明。

四是國有企業扶貧力度普遍不夠。例如，扶貧側重點放在教育醫療等公共領域、產業扶貧力度較小等，無法實現讓貧困戶真正脫貧。又如，扶貧金額不固定，在企業經濟效益不好時減少扶貧資金，給扶貧項目帶來不確定性等。

2.1.3 國有企業需要更加明確治理主體的權責，完善內控機制

一直以來，企業內部治理、內部控制機制不健全的問題普遍存在。由此引發的一系列問題，制約著企業的良性發展，給公司經營帶來風險，損害股東權益。

一是治理結構不夠完善。部分企業存在沒有形成運轉協調、有效制衡的治理結構；本單位黨委（黨組）前置研究討論重大經營管理事項清單還未制定完善；董事會制度還不夠完善，董事會不能較好地履行對管理經營做出決策、監督和規范國有資本運作的職能；內部控制制度不夠健全等問題。

二是企業薪酬制度不健全。部分企業存在工資總額外發放津補貼、會計核算不規范；管理人員兼職取酬或違規發放高管人員薪酬、獎金；超工資總額列支員工獎金；超出國家規定的上限為員工購買商業保險及發放就餐補助；違規報銷費用等問題。從近幾年的審計公告中可以看出，多家國有金融企業存在超工資總額列支員工獎金、在工資總額外發放津補貼、會計核算不規范、管理人員兼職取酬或違規發放高管人員薪酬和獎金、超出國家規定的上限為員工購買商業保險及發放就餐補助等問題。

三是風險管理還需加強。部分企業存在財務風險約束不力，存在過度舉債、違規舉借、使用債務等情況；“名股實債”、永續債等企業隱性債務，增加了企業資金壓力；企業金融業務存在債券發行、信托產品、期貨交易等方面的資產損失風險；企業存在投資項目過程管理薄弱，風險防控措施不足；投資后評價與反饋機制不健全等問題。

四是存在違規允許集團外企業特別是民營企業掛靠經營，違規對參股企業其他股東提供墊資、擔保等問題。

五是存在財務會計信息虛假問題。部分企業存在通過循環標售、融資性貿易、“空轉”貿易等方式人為做大規模的情況，以及因永續債、“明股實債”等方式形成隱形債務等情況。

六是貫徹落實中央八項規定及其實施細則精神不到位。部分企業存在違規購建高檔樓堂館所、超標超額購置或租賃公車、召開高標準會議、違規開展培訓，“三公”經費、出差住宿或乘坐交通工具超標，違規領取補貼、獎金或實物，公款打高爾夫球、旅游、消費高檔煙酒或違規報銷招待費用等問題。還存在企業管理人員特別是領導干部及其配偶、子女“靠企吃企”、關聯交易以及違規經商辦企業、違規持股、違規兼職取酬或為親屬或特定關系人牟取不當利益等問題。

2.2 我國ESG評價體系在企業中的應用存在的問題和挑戰

2.2.1 ESG評價標準框架存在較大差異，與國有企業戰略管理不兼容

目前世界主流ESG評價標準缺乏一致性。不同體系間指標、衡量方式和權重的差異，降低了ESG評價結果在更廣泛層面的有效性，評價結果差異較為明顯，同一家公司ESG評價結果在縱向和橫向層面分化嚴重，加之目前ESG評價過程和數據處理仍處于“黑匣子”狀態，容易導致資本市場對公司評估的不準確。在此情況下，企業依靠結果嚴重分化的ESG評價結果以及透明性不高的評價過程，無法得到國有企業在環境、社會和治理層面的明確而全面的評價，進而無法進行全面有效的ESG 整合管理，造成國有企業可持續性長期戰略決策出現“盲區”。

目前ESG評價標準框架的差異，無法為國有企業戰略管理和發展提供有力的支持。從國際上看，ESG評價機構數量繁多，背景迥異，評價結果的差異性較大,這導致相關建議差異巨大，可能使投資者不知所措甚至誤導投資者。決策者從ESG評價機構收到的信息相對嘈雜，會導致三個后果：首先，ESG 業績不太可能反映在公司股票和債券價格上，因為投資者難以識別表現優異和落后者；其次，這種差異妨礙國有企業進一步提高ESG 績效，因為國有企業從評價機構收到的信號好壞參半，缺少明確的方向；第三，ESG評價的模糊性對于試圖為環境可持續和社會公正經濟做出貢獻的政策決策者來說也是不利的。

2.2.2 ESG評價體系內容不完整，未能體現中國特色現代企業制度

ESG評價針對企業非財務方面的表現和能力，其中社會和治理方面的指標易受文化和國家體制的局限。目前，ESG評價話語權一定程度上掌握于歐美國家，其評價體系受到西方文化和國家體制的影響，聚焦于歐美國家廣泛關注的社會問題；在針對國家和地區的特色指數上，只在企業選取標準上做了些許變更，忽視對應評價國家的特點。如在脫貧攻堅戰中，國有企業全力以赴，立足專業特長，發揮產業優勢，凝聚起一股助力脫貧的強大合力；作為國民經濟的“壓艙石”，國有企業積極上繳稅費，降低社會用能、通信等運行成本，充實社會養老保險基金，企業對社會利益相關者的這些貢獻和成果在目前主流ESG評價體系中難以找到對應指標涵蓋。可見，主流ESG評價體系缺乏對中國特殊國情、社會制度、經濟結構、治理機制、重大發展戰略等因素的考量，在部分內容和指標上存在缺失，未能完全體現企業在環境、社會和治理的表現和能力，限制了海外投資者對于企業可持續發展能力的認知，存在影響企業海外發展和管理的風險。

2.2.3 ESG評價機構“公信力”背書不足，不公正和國家安全問題突出

國際評價機構的權威和公正性背書不足，常配合本國政府打“政治組合拳”，不公正不客觀現象頻發。如2020年底，明晟（MSCI）官網宣布從各明晟全球市場指數中刪除遭11月12日美國總統行政令制裁最終名單制裁的12 家中國公司證券；富時羅素官網2021年1月宣布將中國海油從富時全球股票指數系列、富時全球含A 股指數系列及相關指數和富時中國50指數中剔除。同時，國際評價機構主導國有控股上市公司ESG 咨詢市場，覆蓋了國防軍工、石油石化、金融保險等重要行業和電子信息、醫藥生物、鋼鐵稀土等關鍵領域，而ESG 報告涉及非財務指標廣泛，數據覆蓋范圍面廣，依靠國際評價機構開展的企業ESG評價存在嚴重信息風險隱患。

在ESG投資領域，缺乏中國主導的ESG 基金，存在西方國家借ESG評價結果惡意低估企業價值、提高企業融資成本，甚至做空企業的風險。可見，多數ESG評價機構作為盈利的法人機構，在我國企業相關業務層面“公信力”欠缺，不客觀不公正現象頻發，對國家安全存在威脅；亦可見建立符合中國特色的體系完善、品牌實力強勁的ESG評價體系的緊迫性。

3 國有企業建立ESG評價體系需重點關注的指標

為此，本文根據國有企業在E、S、G 方面存在的問題，對標國內外相對成熟的各類機構ESG評價體系［采用的國內外ESG評價體系有：國際知名的明晟（MSCI）、富時羅素（FTSE Russell）、湯森路透、標普道瓊斯、KLD 等ESG評價體系，國內相對完善的商道融綠、中財綠金院、中國證券投資基金、嘉實基金等ESG評價體系］，總結國有企業建立ESG評價體系需要重點關注的本土化的指標。再結合國有企業在ESG 方面存在的問題，統籌考慮國有企業承擔的經濟責任、政治責任、社會責任，總結出國有企業引入ESG 理念，建立國有企業ESG評價體系時需要重點關注的本土化的指標。

總結提煉出國有企業建立ESG評價體系應當重點建立的指標如表1所示。一級指標為環境、社會和治理3 個維度。二級指標17 個，包括環境中的去產能、低碳技術、節能減排、環境保護、污染防治、環境修復等6 個ESG 指標體系中需重點關注的事項；社會中精準扶貧政策落實情況、員工關懷、安全生產、陽光采購、納稅責任等5 項重點關注事項；治理中治理結構、薪酬制度、職業經理人制度、反腐敗、風險管理、信息公開等6 項重點關注事項。三級指標47 個，包括二級指標下需關注的具體指標，如去產能中的高耗能項目、節能減排中的超低排放改造完成情況、精準扶貧政策落實情況中的扶貧資金管理、陽光采購中的陽光采購情況、治理結構中的黨委重大問題決策前置、反腐敗中的公款私用、風險管理中的債務風險等。具體需關注的內容是三級指標下國有企業具體需要關注的問題，是對三級指標的一個具體解釋，如高耗能項目指標需重點關注有無未經批準上高耗能項目的問題。

表1 國有企業建立ESG評價體系需重點關注的指標

4 促進企業建立ESG評價體系的建議

本文從ESG評價體系入手，探討了國有企業ESG評價情況。研究發現，一方面國有企業自身在E、S、G 各個議題確實存在短板和問題，另一方面國際流行的評價標準也缺乏本土化，與中國特色現代企業制度不兼容，不適合評價我國國有企業發展特點。因此，本文建議建立本土化的ESG評價體系，引導企業重視ESG 信息披露，共同規范ESG評價標準，切實推動企業高質量發展。

4.1 促進企業建立ESG 理念，建立ESG評價機制

促進企業引入ESG 理念，加強對社會環境責任、利益相關者關系、企業可持續發展等方面的重視。深刻認識自身在環境、社會、治理方面存在的問題，正視這些問題并加以解決，在建立ESG評價體系時，尤其需要重點關注表1 中環境、社會、治理三個維度下的各項指標。重點解決低碳環保技術應用存在的難點、堵點，解決低碳環保關鍵核心技術對外依存度高、攻關能力弱以及“卡脖子”等問題。避免弄虛作假、決策失誤、損失浪費和資源損毀等問題。注重防風險，推動筑牢國家經濟安全屏障。切實防范資金管理風險、債務風險、金融風險等，推動企業提高核心競爭力和抗風險能力。杜絕違反中央八項規定精神和廉潔從業規定等問題的發生。加強企業對環保活動、生產經營活動、社會責任、可持續性、環境治理、內部控制、反腐敗、風險管理等一系列行為的評價，增強企業可持續發展能力，實現“雙碳”目標，更好地適應國際國內環境的需要，實現國內國際雙循環。

4.2 引導企業加強ESG 信息披露

引導企業建立ESG 信息披露機制，促進企業完善信息披露制度、加強內部風險管理。企業加強ESG 信息披露，有利于企業提高對ESG 的重視，促進企業形成關注ESG 的可持續發展投資理念。促進企業通過控制與處置企業排放物、采用節能環保技術、增強員工的環保意識等方法，為我國生態環境的改善做出有力貢獻。幫助企業形成履行社會責任的觀念。有效督促企業提升自身治理結構、董事會結構、薪酬體系、透明度等反映治理水平的指標，進而保障股東權益，促進治理體系向著更加完備的方向前行。積極引導企業有針對性地進行改進，為促進企業長期健康發展、構建中國特色現代企業制度、推動經濟綠色轉型提供支撐。

4.3 各行業協會、監管部門相互協同，規范ESG評價指標標準

在企業信息自愿披露的基礎上，相關監管部門應當繼續引導企業構建ESG 指標體系。建議監管部門同企業共同推進環境保護、維護社會各利益相關方利益、促進企業治理結構的完善和治理機制的不斷改進，為我國企業的規范化運行提供保障。建議行業協會、出資人、工商、稅收、環保、金融等多方持續溝通合作，完善相應的配套政策。建立激勵機制，按照ESG評價體系進行評價后，對表現較好、問題較少的企業可享有稅收減免等方面的優惠政策及獲取金融資源方面的便利條件。對于有信息虛假、存在問題較多，評價表現較差的企業，應提出警告或實施懲罰，采取一些約束性措施，提高企業違規成本，從而更好促進企業ESG 理念的形成、評價體系的建立，促進企業環保、社會責任、治理等方面的優化，推動市場健康發展。