海洋生態環境行政公益訴訟：制度生成與實踐審視

梁鴻飛

關鍵詞：海洋生態環境；行政公益訴訟；風險預防；檢察機關

《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：“堅持陸海統籌、人海和諧、合作共贏，協同推進海洋生態保護、海洋經濟發展和海洋權益維護，加快建設海洋強國。”國家之所以將海洋生態環境與經濟發展、強國戰略并列組合，是因為在現代工業社會，生態環境已是人類文明的內部陳設，對生態環境的侵犯與破壞已轉變為社會、經濟的威脅，也對社會政治制度提出了全新的挑戰。①而海洋是生態環境系統中最為重要也是體量最大的組成部分，海洋生態環境的治理與保護意義如何自不待言，也自當成為聯結各方的政策聚焦點。

行政公益訴訟制度自2015年試點實施，其案件范圍就包括了生態環境領域，但一般性的規則與方案還不能完全回應海洋生態環境保護的特有問題。及至2022年《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》頒布實施，海洋生態環境行政公益訴訟被正式確認為一種特殊類型的行政公益訴訟。海洋生態環境行政公益訴訟有其制度成因，對應海洋生態環境的治理需要，內在結構也隨之發生了轉變，但結合目前的司法實踐來看，制度設計尚存有缺漏，這是訴訟實施之隱憂。對此，應當認真對待，并提出完善方案。

一、海洋生態環境行政公益訴訟的制度成因

（一）以“外部激勵—問題聚焦”的司法統制替代破碎化的治理方式

海洋生態環境牽扯廣泛，所以國家設有多個行政機關履行相應的監管職責，同時在客觀上也要求各行政機關以及地方政府在規劃、監測、整治修復、評估指標以及執法信息和基礎數據共享方面具有跨部門、跨區域的統一協作能力，①從而推求出環境整序行政的法效果，以符合環境保全原則。②然而，在實踐中，海洋生態環境行政并未形成綿延周密的保護體系，而是呈現一幅破碎化的圖景。一方面，地方政府的各種策略的制定、博弈和調整主要是為了實現經濟利益、增加財政收入，海洋生態環境保護所帶來的長期公共利益往往得讓位于“發展優先”的短期經濟利益。③換言之，在海洋環境生態治理問題上，要求地方政府主動付諸各種資源或以犧牲經濟利益為代價，不具有期待可能性。另一方面，基于“九龍治水”的治理格局和海洋生態環境問題的多源性、外溢性的特征，在實踐中存有各行政機關執法權力邊界不清、監管職責不明乃至相互間權力沖突等情形。④進而，行政機關往往很難考慮對海洋生態環境的實際保護效果，僅依靠行政處罰措施履行職責。⑤

行政公益訴訟的實施通過開啟外部監督促成跨部門的行政協作，將各行政機關單向、線性法定職責拼湊成互相銜合的完整圖式。⑥譬如，福建省福州市長樂區漳港海岸線餐飲酒樓違法排污行政公益訴訟案。⑦表面上，該案中的海域水質污染問題是生態環境部門的行政監管職責，但若是僅聚焦于行政處罰，不過是以罰代管的運動型治理，若是以“一刀切”的方式一律禁止餐飲酒樓營業，則有裁量怠惰之嫌。因此，檢察機關不僅是對生態環境部門發出檢察建議，要求其依法履職，而且通過圓桌會議等非正式的監督方式協調市場監管、住建等部門完善相關排水設施，從而推求出環境整序行政的法效果。

從我國特有行政體制來看，縣級政府是最后一級具有完整權威的政權，可以組織調動和整合資源，⑧其所屬的行政機關及下轄鄉鎮政府則只是執行機構。⑨因此，對于各類治理事項，縣級以上地方政府往往承擔著居中協調和問題聚焦的總負責角色，海洋生態環境治理亦不例外。從規范層面來看，《海洋環境保護法》第7條、第27條第2款、第28條第5款等規定就明確了沿?？h級以上地方政府的法律職責。在司法實踐中，行政公益訴訟的監督對象雖然只是行政機關或鄉鎮政府，但通過相應壓力傳導可以督促縣級以上地方政府開啟議程設置，并激勵其集中調動人力、組織、財政等行政資源，通過成立領導小組、開展專項整治、聯合執法等治理方式，及時有效履行環境監管的“法定職責”，避免日常監管過程中的執行怠惰、權責不清和行政碎片化現象。①譬如，浙江省平陽縣守護南麂島行政公益訴訟系列案。②在該案中，檢察機關不僅對生態環境部門和農業農村部門發出檢察建議，同時也將案情通報縣政府，從而形成壓力傳導，實現問題聚焦。由之，既可矯正行政裁量之錯誤使用（生態環境部門對東海污水處理廠的違法排污行為不予以行政處罰，屬于決定裁量錯誤），更能夠集中行政資源，消除規模性的違法現象（即普遍性、持續性的無證養殖和非法捕撈問題）。

可以說，在實踐中，行政內部的監督動力難以促成海洋生態環境治理客觀上所要求的跨部門協作機制。而行政公益訴訟開啟了外部監督模式，檢察機關以海洋生態環境治理的實質問題為導向，既甄別各行政機關的法定職責，通過正式監督與非正式監督相結合的方式促成行政機關的跨部門協作機制，也能夠通過檢察建議的壓力傳導促使地方政府進行問題聚焦，在一段時間內為問題解決提供政治動能，匹配行政資源。譬如，浙江省平陽縣守護南麂島行政公益訴訟系列案，在檢察機關啟動行政公益訴訟程序之前，南麂島周邊的生態環境保護問題已被中央環保督促掛牌督辦，但始終懸而未決，直至檢察機關介入其中，才形成問題聚焦，得到有效解決。

（二）以風險預防為要旨的客觀訴訟替代侵權之訴的單調救濟

烏爾里?！へ惪苏J為，基于工業系統的發展，當今社會乃是超越階級圖式且每個人皆不能獨善其身的風險社會，風險首先是指完全脫離人類感知能力的放射現象，此外還包括空氣、水、食品中的有毒物和污染物，以及由此對動植物和人所造成的短期或長期影響。③所以，風險一旦出現就意味著大規模破壞，以至于其后的救濟方案和補救行動都將無濟于事。④

海洋生態環境的損害和污染有其物理上的特殊性。一是污染源廣。不僅人類在海洋的活動可以污染海洋，而且人類在陸地和其他活動方面所產生的污染物，也將通過江河徑流、大氣擴散和雨雪等降水形式，最終都將匯入海洋。二是外溢性強。海洋是地球上地勢最低的區域，不可能像大氣和江河那樣，通過一次暴雨或一個汛期，使污染物轉移，一旦污染物進入海洋，很難再轉移出去，不能溶解和不易分解的物質在海洋中越積越多，往往通過生物的濃縮作用和食物鏈傳遞，對人類健康及社會經濟造成潛在威脅，⑤因此其影響范圍也難以確定。就此而論，在海洋生態環境問題上構建具有風險預防意義的客觀法秩序殊為重要。

從《海洋環境保護法》的立法目的和規范結構來看，該法第一條即強調“保護海洋資源，防治污染損害”，第四章到第七章俱是規范各方面的海洋污染防治問題?？梢?，從《海洋環境保護法》的規范意旨在于構建風險預防的海洋生態環境治理模式。問題在于，在實踐中，行政機關往往是立足于《海洋環境保護法》原第89條（現對應條款為第114條）的規定向事故責任人提出損害賠償要求。一方面，海洋環境監管部門基于履職考核考慮消極行使行政職權，轉而依靠訴訟途徑解決問題，將本屬于自己的職責“推”向訴訟程序，導致海洋環境污染的擴大化。另一方面，在訴訟程序，司法聚焦點往往是賠償數額的計算參數與計算方式問題，①這與屬于主觀訴訟的侵權之訴別無二致。即使海洋生態環境保護問題進入司法程序，也只是嵌入科學裝束的“數值游戲”，無論是對于海洋生態環境的風險預防還是對事實損害的修復治理，俱意義微渺。從一般的訴訟機理而言，實現《海洋環境保護法》所規劃的具有風險預防意義的客觀法秩序需要通過客觀訴訟途徑。我國的行政公益訴訟由檢察機關負責提起，其作為國家法律監督機關，旨在維護法秩序的統一，因此屬于客觀訴訟。就此而論，海洋生態環境行政公益訴訟應當可以實現《海洋環境保護法》所規劃的具有風險預防意義的客觀法秩序。

從規范層面來看，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》超越了過往以“事實損害”為訴訟程序啟動前提的司法解釋，其第一條將“采取預防措施地”作為適用要件之一。這表明行政機關或地方政府對海洋生態環境保護問題所采取的預防措施屬于法定職責的范疇，可以進入行政公益訴訟程序進行認定與判斷。在司法實踐中，亦有案可稽。譬如，江蘇省如東縣船舶修造企業危廢處置污染環境行政公益訴訟案。②在該案中，檢察機關向縣生態環境、發展改革、交通運輸等行政機關發出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議上述單位切實履行監管職責，防止發生環境污染事故。對此，既可見檢察機關通過檢察建議的外部激勵促成跨部門的協作機制，形成整序行政的法效果，更重要的是，能夠督促行政機關及時介入和處置違法行為，推求具有風險預防意義的客觀法秩序。在該案中，對于生態環境部門的法定職責而言，檢察機關的邏輯法條主義進路應是根據《海洋環境保護法》原第38條（現對應條款為第56條）規定在體系上關聯《固體廢物污染環境防治法》第102條第7項之規定，要求行政機關更加注重對“行為犯”而非“結果犯”的依法處置。

（三）以海洋生態環境行政公益訴訟推動案件范圍拓展

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，“拓展公益訴訟案件范圍”。此后，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》也強調“積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍”。行政公益訴訟案件范圍的拓展實質在于擴展這一制度之治理功能的覆蓋范圍。

然而，在司法實踐中，對于新領域的案件辦理是否需明確授權，各地檢察機關和審判機關態度不一，所以行政公益訴訟案件范圍的拓展呈現出碎片化、臨時性的特點。③海洋生態環境公益訴訟雖然是生態環境行政公益訴訟的一種特殊類型，但是基于海洋生態環境牽扯廣泛的特征，可以反向助推行政公益訴訟案件范圍的拓展，提升其治理功能。

具體而言，一是行政公益訴訟案件范圍的領域拓展。譬如，山東省招遠市違建碼頭整治行政公益訴訟案。④在該案中，形式上雖然只是涉及《海域使用管理法》第3條第2款關于未經許可使用海域和第42條行政處罰的問題，但司法判決實質上是根據“恢復原狀”的客觀要求最終指向于海域違法建筑物的行政強制問題。那么，依循這樣的邏輯，根據《海洋環境保護法》第47條規定，行政公益訴訟的案件范圍也可以拓展到行政規劃領域。由之，行政公益訴訟的實施及案件范圍的拓展主要是以實現法律的規范意旨而展開，不至于出現削足適履的實施方式和案件范圍碎片化的拓展趨勢。

二是行政公益訴訟案件范圍的深度拓展。譬如，海南省海口市秀英區定置網破壞漁業資源行政公益訴訟案。①檢察機關向?？谑修r業農村局發出訴前檢察建議，建議其通過海上巡查、沒收漁具等行政措施，糾正違法行為，切實保護海洋漁業資源?？梢钥吹?，檢察建議中的“沒收漁具”，乃是檢察機關根據《漁業法》第38條規定介入行政處罰的選擇裁量。還值得注意的是，檢察機關與農業農村部門會簽《關于建立海洋漁業行政執法和檢察監督協作機制的意見》，建立案件協商通報、線索移送、信息化建設、海洋巡回檢察室等常態化工作機制。實質上，這是檢察機關介入行政機關的監管計劃。從某種意義上講，這既是將監督視角前移，從而使得行政公益訴訟具有風險預防功能，也是介入到更加廣義的選擇裁量中，從而使得行政公益訴訟案件范圍的深度有所拓展。由之，行政公益訴訟案件范圍拓展的廣度和深度相互嵌合、配套成龍。

二、海洋生態環境行政公益訴訟的結構特征

（一）類型維度

海洋生態環境的治理需要多個行政部門乃至地方政府形成有效的協作機制。因此，才需要嵌入行政公益訴訟制度，開啟外部監督，以打破行政系統內的藩籬與隔閡，形成問題聚焦。更細致地看，對于海洋生態環境的治理，同樣也需要不同類型的行政方式，由之行政公益訴訟的實施可拓展出不同類型的維度。

一方面，在海洋生態環境公益訴訟，秩序行政與服務行政可同為司法磨坊的原料。通過行政法的發展歷程可知，其最初乃是為了限制政府公權，保護公民權利。隨著工業文明的發展，出現人口增長以及人口居住都市化之趨勢，導致人類與其生活之資相隔離，隨著科技之發展及交通運輸的發達，使得“有效生活空間”之范圍加大，而人民所擁有的掌握空間便日益狹窄。②公民個人之生存無法如在自耕農社會一般，能夠自給自足，“每個人都該自求多?！钡男艞l便不復適用。而公民生存照顧之責任最終得由國家負責。③因此，現代行政的重心由秩序行政轉向了服務行政。服務行政主要包括供給行政（主要是公共用物和公共設施的供給）和社會保障行政兩個方面。

在現代文明社會，海洋生態環境并非人類社會相對隔離、孤立地存在。從很大程度上講，海洋生態環境乃是現代文明社會的內部陳設。公共行政覆蓋海洋生態環境是現代文明演進的必然結果，服務行政自然包含在內。那么，海洋生態環境行政公益訴訟的監督類型將不僅僅是秩序行政，也包括了服務行政。這在司法實踐中亦有案可稽。譬如，山東省青島市嶗山區居民小區生活污水直排入海行政公益訴訟系列案。④在該案中可見，對于違法排污的行為，應當是生態環境部門的秩序行政職責，但是違法行為之原因在于服務行政的缺失，即對數個居民住宅區市政排污管網這一公共用物供給的缺失。換言之，涉案居民住宅區違法排污屬于自始主觀不能，缺乏行政處罰的有責性要件。因此，檢察機關對于具有秩序行政責任的生態環境部門的監督，并非使之實施行政處罰，而是采取相應協助性措施；檢察機關將監督重點放在服務行政義務的履行方面，應根據《海洋環境保護法》原第40條（現對應條款為第59條）之規定督促市政部門補足涉案居民住宅區的排污管網設施。從而，秩序行政遵循了有責性原則，服務行政之義務亦得到履行。

另一方面，在海洋生態環境公益訴訟領域，法律監督不僅只聚焦于行政行為，也及于事實行為。所謂行政事實行為并不會直接產生、變更或消滅行政法上的權利義務關系。①從法律層面說，事實行為是行政決定之事實參數獲取與計算的必要手段；從治理層面說，事實行為是行政決定的重要補充，甚至在一些情形下，具有更好的替代性意義。譬如，前文已提及的海南省海口市秀英區定置網破壞漁業資源行政公益訴訟案。在該案中，檢察機關發出的檢察建議就存有“海上巡查”之要求。從行政法理上說，“海上巡查”屬于行政檢查類的事實行為。對于此類事實行為的介入并非于法無據，檢察機關應根據《漁業法實施細則》第21條“制定其他保護漁業資源的措施”的職責要求，在結合具體案情的基礎上制發檢察建議。如果超越行政相對人的權利義務關系，從實現法律秩序目標的角度說，檢察機關乃是介入作為行政措施的事實行為，也可視作是對廣義上選擇裁量的法律監督。

（二）空間維度

對于海洋生態環境的損害，存在污染源廣、持續性強及影響范圍不確定的特征。因此，對海洋生態環境的周全保護和風險預防不能在空間維度畫地為牢。就海洋生態環境行政公益訴訟的實施而言，監督范圍也應當超越地理空間和行政區域的區分。因此，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》第1條就明確了“損害行為發生地”“損害結果地”“采取預防措施地”俱可為訴訟適用要件。

其一，監督范圍超越地理空間的區分。從目前的司法實踐來看，海洋生態環境行政公益訴訟的不少案例都是聚焦陸源污染和海岸工程。這已然表明海洋生態環境行政公益訴訟的監督范圍具有超越地理空間的特征。只不過，現有案例基本指向為直接性的、明顯可見的海洋環境污染和海洋生態損害。譬如，遼寧省蓋州市入海河流污染渤海生態環境行政公益訴訟案聚焦于轄區內入海河流污染海洋環境問題；天津市古海岸與濕地國家級自然保護區海洋生態環境保護行政公益訴訟案聚焦于海岸工程損害海洋生態問題。事實上，對于海洋生態環境的損害除卻明顯可見的陸源污染和海岸工程，來自大氣層面的影響也應當考量。譬如，沿海地區化工企業的安全生產事故，化學制品或原料的爆炸對大氣環境產生的污染，含硫或者氮的大氣污染物易溶于水，會造成近海水面的富營養化或者酸化，而有毒氣體改變海水pH值或者毒物，影響海洋生物的健康或者近海養殖的產量。因此，海洋生態環境行政公益訴訟應當拓展可在科學上證明與之相關的大氣污染防治等領域。這既應是海洋生態環境行政公益訴訟的結構特征，也當為訴訟案件范圍的重要組成。

其二，監督范圍超越行政區域的界限。各級行政區劃是基于人文、地理、經濟以及歷史等因素擬制而成。然而，海洋生態環境的污染源廣且影響范圍不確定，必然會超越人為擬制的行政區劃。所以，借由行政公益訴訟保護海洋生態環境必然也會超越行政區域的界限。

具體而言，一是損害行為地跨行政區域。眾所周知，我國海岸線漫長，入海江河較多，其中以跨越數個省級行政區域的黃河、長江為最。在地方治理層面，講求屬地發包原則，從而強化了地方政府的邊界意識，共享水域的省區之間為了各自的經濟利益矛盾沖突不斷，甚至縱容“以鄰為壑”式的排污行為，導致省區交界的水域污染問題日益嚴重。②最終，這種跨行政區域的江河污染還是積淀為海洋生態環境的損害。因此，海洋環境行政公益訴訟應當將監督視角前移到諸如行政區域交界等入海江河的污染多發處。如果說對照現代行政規律，有效監督和預防風險的關鍵在于將監督視角前移到行政過程的上游，①那么對于海洋生態環境的保護，更加周全之法當然也在于將監督視角前移到入海江河的上游。二是應采取預防措施地跨行政區域。海洋生態環境的污染源廣即意味著風險來源廣泛，那么應當采取的預防保護措施也必然會隨之超越人為擬制的行政區域，這在司法實踐中亦有案可稽。譬如，上海市崇明區人民檢察院督促江蘇省海門市交通局履行港口過駁監管公益訴訟案。②在該案中可見，風險來源地（采取預防措施地）與損害發生地有一定的空間距離，超越了省級行政區域，因此檢察機關必須發揮司法能動性跨省“辦案”，從而有風險預防的事實效果。當然該案也有不足之處，檢察機關過于強調以后果為導向的風險，缺乏對行政違法的論證，即未指出行政機關授予江山公司的港口經營許可違反了《生態保護紅線管理辦法（暫行）》第17條第6項之規定。

（三）功能維度

正是由于海洋生態環境牽扯廣泛，行政公益訴訟的監督范圍得以拓展，再加之其推求具有風險預防意義的客觀法秩序，因此其在功能維度存有結構轉型的趨勢。具體而言，可分為以下三個方面。

其一，司法介入的功能重組。烏爾里?！へ惪苏J為，“現代化風險”是一種概念安排和范疇設定，在這種設定下，我們需要從社會層面去理解內在于文明的自然所遭受的損害和破壞，也需要依據風險的有效性和緊迫性而作出決策，并指定壓制和處理風險的方式。③在海洋生態環境保護領域亦復如是。頂層智識設計海洋生態環境行政公益訴訟旨在開啟行政的外部監督，以推求出具有風險預防意義的客觀法秩序。由之，可以形成以風險預防為主、以救濟損害為輔的司法統治格局。

具體而言，一方面，超越平行置換的數值游戲。過往對于海洋生態環境的司法保護，乃是行政機關立足于《海洋環境保護法》原第89條（現對應條款為第114條）提起損害賠償之訴，即使其具有公共治理的意義，也不過是虛擬治理、替代性修復、勞役代償等數值確定與換算問題。換言之，以侵權之訴為主軸邏輯的海洋生態環境司法保護，對于已發生之事實損害及長遠之影響既無力修復，也無法估量。海洋生態環境行政公益訴訟則能夠以風險為事實參數作出司法決定，防止不可逆的生態環境損害事故。譬如，上海市崇明區人民檢察院督促江蘇省海門市交通局履行港口過駁監管公益訴訟案即是典型。另一方面，通過逐案演進確立應對風險的規則。在風險社會里，風險的核心意識不在當下，而在未來，“過去”喪失了它決定“現在”的權力，取而代之的是“未來”。④因此，即使由于各種不可見或歷史性因素發生了海洋生態環境損害事故，司法介入也應是以行政公益訴訟為主、民事公益訴訟為輔的方式進行。就民事公益訴訟而言，主要還是指向于既定損害賠償等數值確定問題。就行政公益訴訟而言，除卻確認存在的行政違法之外，還應當根據法律的秩序目標要求行政機關或地方政府采取風險預防措施。譬如，《港口法》第33條規定：“港口行政管理部門應當依法制定可能危及社會公共利益的港口危險貨物事故應急預案、重大生產安全事故的旅客緊急疏散和救援預案以及預防自然災害預案，建立健全港口重大生產安全事故的應急救援體系。”那么，對于諸如天津港“8·12”特別重大火災爆炸之類的事故，檢察機關啟動行政公益訴訟程序，在矯正諸項行政違法之同時，也應當審查行政機關是否制定應急預案及其有效性。當然，這類應急預案有相當的專業性標準，檢察機關借助行政公益訴訟程序介入其中，并非旨在代替行政機關作出決定，制定應急預案，而是如同介入選擇裁量一般，立足于已經發生的損害事故，通過逐個問題的啃噬促成合理有效的應急預案。同時，諸如此類行政公益訴訟案件，通過逐案演進可以形成具有風險預防意義的司法屏障。

其二，環境整序行政的展開。過往之生態環境行政公益訴訟由于事實損害的影響范圍相對有限，并且因為受到司法解釋、辦案規則的限制而導致風險預防功能闕如，所以難以通過司法程序輸出環境整序行政的作用。而由行政機關提起的賠償之訴聚焦于試圖客觀化的“數值游戲”，司法程序能否輸出環境整序作用亦自不待言。環境整序行政的特色在于，為了防止對人的健康或生活及自然環境的危害，實現保全、創造一個安全且良好的環境等政策目標，而制定計劃及基準，并依此整備公共設施。①由于海洋生態環境牽扯廣泛，這一領域的行政公益訴訟實施又被嵌入了風險預防功能，因此可以推求出整序行政的作用。譬如，天津市古海岸與濕地國家級自然保護區海洋生態環境保護行政公益訴訟案。②在該案中，檢察機關乃是立足于海域水動力和水體交換功能喪失所可能導致的生態環境風險，督促行政機關制定整改方案，以國庫行政之方式整備公共設施，從而有環境整序行政之作用。

其三，開拓法治化治理空間。就傳統生態環境治理而言，行政系統內部自上而下的考核方式在標準認定上具有較大的自主解釋空間，而且也不顧及微觀管理細節，③因此治理過程往往偏離法律政策目標，甚至是逾越法律框架，難以企及環境保全原則。遇及特殊情形（如媒體曝光，形成輿情焦點），也不過是在行政系統內進行緊急動員，促成一場短暫的運動型治理。檢察機關借由行政公益訴訟職權介入生態環境治理，由于受制于事實損害已經發生的訴訟條件，因此司法聚焦點往往是行政處罰的幅度問題和行政違法的確認問題。而且，司法程序的主導邏輯乃是基于生態環境損害后果進行單向的、線性的回溯性推導，在多元的行政主體中選擇“勢弱級低”的部門作為被監督的對象（被告）。④因此，司法效果指向于過去，而非未來，既于事無補，也沒有進行正確的法律責任歸咎，秩序層面的意義自然付之闕如。就海洋生態環境行政公益訴訟的實施而言，由于訴訟條件的變更，使之可以致力于推求具有風險預防意義的客觀法秩序，且由之深入到行政活動的各種形式之中，因此能夠更替過往的運動型治理模式。亦即，海洋生態環境行政公益訴訟的實施拓展了法治化治理空間，并且也可通過逐案演進促成各類行政方案、行政計劃、行政規則的制定與優化，從而補足微觀管理細節。

三、海洋生態環境行政公益訴訟的可能隱憂

（一）案件覆蓋范圍被不當切割

由于海洋生態環境的污染源廣泛，因此以風險預防為要旨實施行政公益訴訟，其監督范圍應當超越行政區域和自然地理空間。進而，在應然意義上，海洋生態環境行政公益訴訟的實施可以推動案件范圍的拓展。問題就在于，如若沒有在制度設計上給予海洋生態環境行政公益訴訟以案件范圍拓展的權限或銜接機制，而司法機關又在實踐中秉持審慎的態度，那么司法統治必然就事論事地浮于問題表層。所謂推求具有風險預防意義的客觀法秩序，只可能是事倍功半。

一方面，海洋“上游”的生態環境問題與海洋生態環境保護的不當切割。對于海洋生態環境的影響不止于海域及其毗鄰的陸域，入海江河的影響也甚為重要。然而，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》適用的地域范圍與海洋環境保護法第2條第1款規定的海域范圍一致，并不適用于江河、湖泊等內陸水域。①換言之，入海江河的生態環境問題被排除在海洋生態環境行政公益訴訟的案件范圍之外，只能適用傳統的生態環境行政公益訴訟予以解決。但是，傳統的生態環境行政公益訴訟受制于訴訟條件等因素而缺乏風險預防功能，行政公益訴訟的司法聚焦點往往只是行政違法的確認和行政處罰的幅度問題，最終事實損害的最大修復只能是通過民事公益訴訟獲取損害賠償。譬如，最高人民法院發布的指導性案例，武漢卓航江海貿易有限公司、向陽等12人污染環境刑事附帶民事公益訴訟案。②在該案中可見，檢察機關提起行政公益訴訟已無必要，即使提起無非就是確認行政機關未履行法定職責而已，因此轉向于提起附帶性的民事公益訴訟，但司法判決也只是力求客觀的“數值游戲”而已。對于長江及近海水域的生態環境和受之影響的海洋生態環境，事實損害既無法精確計算，當然也無力完全修復。此即烏爾里希·貝克所謂之“無法逆轉的痛苦”③。

另一方面，其他關聯的行政公益訴訟案件與海洋生態環境保護缺乏統合機制。海洋生態環境行政公益訴訟的監督范圍超越自然地理空間，因此必然與其他領域的行政公益訴訟發生關聯。問題在于，在沒有統合機制或銜接機制的情形下，基于其他領域行政公益訴訟的傳統理路，海洋生態環境行政公益訴訟的風險預防功能極可能陷入自說自話的境地。譬如，沿海地區的安全生產行政公益訴訟即是典型。2021年新修訂的《安全生產法》特別增設了公益訴訟條款，但根據這一條款的內容，檢察機關提起行政公益訴訟的必要條件仍然是“國家利益或者社會公共利益受到侵害”。也就是說，安全生產行政公益訴訟的提起還是以已造成事實損害為基準。那么，諸如天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故、江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故等沿海地區的安全生產事故，只有及至影響海洋生態環境的大氣污染已經形成，檢察機關才能啟動海洋生態環境公益訴訟，如此未免是為時已晚。

（二）監督對象被不當限縮

在我國行政系統內，講求屬地發包的原則，將各類公共事務自上而下層層發包給各級地方政府，由各級地方政府負總責，生態環境治理即為其中的重要公共事務。海洋生態環境牽扯廣泛，構建有效且無漏洞的保護體系，非地方政府居中協調、制定計劃及付諸資源不可。這兩者相映成趣。

從規范層面來看，對于海洋生態環境的保護，立法者也著重強調地方政府的法定職責，尤其是風險預防的職責。譬如，《環境保護法》第34條規定：“國務院和沿海地方各級人民政府應當加強對海洋環境的保護。向海洋排放污染物、傾倒廢棄物，進行海岸工程和海洋工程建設，應當符合法律法規規定和有關標準，防止和減少對海洋環境的污染損害?！痹谒痉▽嵺`亦可見，檢察機關在對行政機關發出檢察建議的同時，往往會以“案情通報”等非正式的監督方式激勵地方政府進行問題聚焦，以有效率地解決海洋生態環境保護問題。在海洋生態環境行政公益訴訟實施的過程中，輔以非正式的監督方式在一定程度上可以增進行政效能，有效率地實現訴訟目的。問題在于，正如同政府過度依賴“行政私法”的方式實現公法目的，會造成行政權力鉆法律漏洞，規避公法原則的拘束，進而形成“遁入私法”的行政趨勢，①檢察機關對各類非正式的監督方式激勵地方政府進行問題聚焦，由之形成路徑依賴，實際是將地方政府隱遁于正式司法程序的背后，使法律規范課予地方政府義務效果無從確證。亦即，法律規范的創造力原則失去了拘束力。從某種意義上甚至可以說，地方政府的法定職責經由行政公益訴訟程序在事實層面被豁免，這當然是違背了行政公益訴訟的制度初衷。同時，由于海洋生態環境牽扯廣泛，不僅需要地方政府居中協調，很多情況下還得付諸財政資源或犧牲經濟利益。譬如，山東省青島市嶗山區居民小區生活污水直排入海行政公益訴訟系列案，其中的截污設施需要政府出資四百余萬元。在地方財政給定有限的情形下，檢察機關以對行政機關的檢察建議為依托，通過非正式的監督方式激勵地方政府付諸財政資源，可以想見其邊際效益必然逐漸遞減。再譬如，江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故的調查報告顯示，地方政府乃是為了經濟利益引進天嘉宜公司，因此各行政機關在執法過程中往往是“避重就輕”地濫用裁量，逾越法律程序給予行政許可與行政確認?？梢姡數胤秸越洕鏋橹餍?，行政機關不可能嚴格按照法律曲譜進行獨奏。所以，即使在將沿海地區工業系統安全生產案件整合到海洋生態環境公益訴訟范圍內，檢察機關僅對各行政機關發出檢察建議或提起行政公益訴訟，各行政機關仍然不具有作為可能性。

再者，將地方政府隱遁于司法程序之外，對海洋生態環境保護只是短暫的問題聚焦。就現代公共治理而言，行政作為的可能性在于機構編制管理、財政預算以及發展規劃等方面組成的行政資源配置與行政任務相匹配，而行政資源配置的最終決定權又在于地方政府。②海洋生態環境保護牽扯廣泛，既得在機構編制管理上優化各行政機關的權限和組織規模，進而促成結構清晰的跨部門合作機制，也應當配給充足的經費支持，同時還得在發展規劃上同步標識政策目標，這些都需要地方政府統籌計劃。《海洋環境保護法》第5條規定了海洋環境質量的屬地責任在于縣級以上地方政府，第7條明確了縣級以上地方政府對于海洋環境保護工作的財政經費負擔義務，諸如第28條第5款也強調了縣級以上地方政府對于海洋環境污染防治應當預先制定行政計劃。在司法實踐中，檢察機關通常只是對行政機關發出檢察建議，甚至是向數個行政機關發出檢察建議（江蘇省如東縣船舶修造企業危廢處置污染環境行政公益訴訟案），試圖以此完成地方政府統籌性計劃的碎片拼圖。然而，在行政機關的有限行政資源與行政相對人無限違法存在矛盾的情形下，行政機關難以利用有限的行政資源去杜絕行政違法行為的反復性、機動性、持續性及普遍性。③因此，雖然檢察機關通過對行政機關發出檢察建議實現了短暫的問題聚焦，但至多推求出暫時性的行政方案或專項的監管計劃，由于缺乏地方政府的統籌性計劃，風頭一過，必然故態復萌。

總之，對于海洋生態環境保護問題，行政公益訴訟所導出的“外部激勵—問題聚焦”司法統治式代替了過往碎片化治理形態，當然值得稱道，但檢察機關始終將地方政府隱遁于司法程序之外，使法律課予義務之效果無法確證，激勵效果和聚焦力度勢必漸次遞減，最終還是會回歸于碎片化治理的傳統。

（三）缺乏跨行政區域的專門檢察機關

從司法實踐來看，海洋生態環境行政公益案件的審判管轄歸屬于海事法院。海事法院與行政區域相分離，也在遏制司法權地方化與保證司法權中央事權屬性方面積累了不少成功經驗。④海洋生態環境保護問題既涉及地方利益，又可能跨越行政區域，因此在制定安排由海事法院審理海洋生態環境行政公益訴訟恰如其分。但是，對于主導訴訟程序的檢察機關，仍是按照屬地原則分配案件管轄權，從而導致海洋生態環境保護的現實需求與行政公益訴訟的制度設計存有錯位。那么，這也就為海洋生態環境行政公益訴訟的實施埋下了隱憂。具體而言，可分為以下三個方面。

其一，跨行政區域的監督邏輯斷裂。檢察機關是法律監督機關，行政公益訴訟實質上是行政法律監督的方式與手段。海洋生態環境行政公益訴訟則是檢察機關對負有海洋生態環境保護職責的地方政府及行政機關實施的行政法律監督。問題在于，對于跨區域的海洋生態環境保護問題，在法理上缺乏適格的檢察機關實施行政公益訴訟，地方檢察機關跨區域地以非正式的監督方式開展行政公益訴訟，使得其中的法律監督邏輯斷裂。譬如，上海市崇明區人民檢察院督促江蘇省海門市交通局履行港口過駁監管公益訴訟案。在該案中，對違法之行政機關，即江蘇省海門市交通局，上海市崇明區人民檢察院并非適格的監督主體。因此，上海市崇明區人民檢察院既無法發出檢察建議，更無權提起訴訟，而是通過“行政公益訴訟訴前磋商”與江蘇省海門市交通局進行溝通，并促成簽訂“訴前磋商備忘錄”。實質上，所謂“訴前磋商”如同行政指導一般并無法律效力，“訴前磋商備忘錄”也不生成法律拘束力，若是行政機關置之不理，行政區域外的地方檢察機關亦無可奈何。

其二，橫向組織環境制約。周黎安認為，在地方治理層面，按照屬地發包的原則，行政權、人事權、司法權等相關權力統統被“打包”給了第一行政責任人，使得法院和檢察院整合到地方行政話語體系之中。①對于海洋生態環境行政公益訴訟實施的組織機構問題，一個面向是缺乏跨行政區域的檢察機關作為適格主體啟動訴訟程序，另一個面向則是檢察機關受到橫向組織環境的制約。因此，在海洋生態環境行政公益訴訟實施過程中，檢察機關是通過“案情通報”等方式獲取地方政府的“關注”與“支持”，而非將之納入法律監督與司法統治的程序軌道。更重要的問題是，沿海地區高風險的工業產業與地方政府的經濟利益緊密關聯，安全生產的風險愈大，增進地方經濟利益的可能性愈高。對此，受制于橫向組織環境的檢察機關更難以深入其中，以正式的法律監督和司法統治方式矯正地方政府及行政機關的違法行政活動。尤其是使地方檢察機關直接將地方政府作為監督對象，更不具有期待可能性。

其三，訴訟監督缺位。從法律監督的內容分類來看，它可分為一般監督與司法監督。② 這兩者又相互銜合，以保證監督權能有效覆及法律實施的各階段，從而推求出國家法制統一的圖景。行政公益訴訟作為行政法律監督的方式與手段，可歸類于一般監督，及至審判階段，則有訴訟監督鋪陳在側，這屬于司法監督。就海洋生態環境行政公益訴訟而言，審判機關為海事法院，即使其司法判決存有錯誤或缺漏，起訴之檢察機關也無法啟動訴訟監督，或只能層報至省級檢察機關再作考量。由之，在事實層面造成了海洋生態環境行政公益訴訟的訴訟監督缺位。

四、海洋環境行政公益訴訟的制度完善方案

（一）整合案件范圍

國家有效治理的關鍵即在于一般性的規則、原則及目標與基層治理的特殊性、個性化的現實需要相結合。③行政公益訴訟在海洋生態環境領域的實施亦復如是。海洋生態環境牽扯廣泛，若是這一領域的行政公益案件范圍不當切割，無疑會陷入畫地為牢與自說自話的境地，風險預防與周全保護的意義亦不復存在。因此，應當根據海洋生態環境保護的實際問題，整合行政公益訴訟的案件范圍。

解決方案之一：海洋“上游”的生態環境問題與其他關聯的行政公益訴訟案件統一納入海洋生態環境行政公益訴訟的框架。亦即，無論是諸如入海江河的生態環境問題，還是沿海地區工業系統的安全生產問題，均納入海洋生態環境行政公益訴訟案件范圍，適用《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》。當然，對位于內陸地區存有入海江河的生態環境問題，將之納入海洋生態環境行政公益訴訟框架，還需要在內陸地區增設海事法院或派出法庭作為審判機關。

解決方案之二：海洋“上游”的生態環境問題，以嵌入風險功能的行政公益訴訟予以解決，其他關聯的行政公益訴訟案件則納入海洋生態環境行政公益訴訟的框架。亦即，諸如入海江河的生態環境問題，實施行政公益訴訟仍是以屬地管轄為原則，只不過需要在司法解釋、辦案規則的訴訟條件方面上做擴張性解釋調整，將違法行政所導致的生態環境風險也認定為事實損害，這在一定程度也為行政公益訴訟嵌入風險預防功能。諸如沿海地區工業系統的安全生產問題，對于這類關聯的行政公益訴訟案件則還是統一納入海洋生態環境行政公益訴訟框架。

無論是方案一還是方案二，實際都是保證對海洋生態環境具有重要影響的關聯問題的司法處置與海洋生態環境行政公益訴訟的實施邏輯在同一層面，茲以填補司法保護體系的漏洞。

（二）擴展監督對象

有學者認為，我國各地區的公共資源差異較大，在公共資源相對匱乏的地區，法律要求的職責目標可能會超過地方政府的整體能力，在此情形下并不具有行政作為的可能性。①而海洋生態環境牽扯廣泛，治理與保護更需要充足的公共資源作為支撐，那么在公共資源相對匱乏的地區，行政公益訴訟似乎也無法解決行政作為可能性的問題，從而導致司法程序的空轉。其實不然，一方面，海洋生態環境保護問題本就是公共行政所致，天津市古海岸與濕地國家級自然保護區海洋生態環境保護行政公益訴訟案即是典型。另一方面，所謂公共資源地區差異乃是考量區域均衡發展的財政調整方式問題，②行政公益訴訟的實施雖不能介入財政調整，確保地方的公共資源相對均衡，但無疑可以激勵地方政府實現問題聚焦，最大限度地激活行政作為可能性，提升結果回避可能性。但問題的關鍵在于，在海洋生態環境行政公益訴訟程序中，檢察機關將地方政府隱遁于司法程序之外，既不能在規范層面準確評價行政作為可能性，也無法最大限度地提升結果回避可能性。所以，檢察機關應將縣級以上地方政府納入海洋生態環境行政公益訴訟的監督范圍（或是說被告范圍），明確法律賦予地方政府之義務，從而促使地方政府按照法律規定的職責目標制定統籌性計劃。這也是通過司法統治實現法律拘束力，符合法律的規范創造力原則。

同時，還應認識到，我國重要的港口經營管理多為公企業（國有企業），這類公企業的經營管理與海洋生態環境密切相關，天津港集團有限公司即是典型。設立公企業本質上是國庫行政的方式，其功能多在于服務行政。不過，經營空港的公企業實質上具有一定的行政管理權，③可將之視作具有行政主體性質的公共機構。④因此，將港口經營管理的公企業作為適格的行政公益訴訟監督對象，從行政法理上看并無不妥。由之，海洋生態環境行政公益訴訟的監督范圍既包括地方政府的統籌性計劃，也可深入公企業的“行政管理”，所謂風險預防和周全保護才有望可期。

（三）設立跨行政區域的專門檢察機關

國家設立海事法院的目的在于回應司法權力行使過程中專業性和跨行政區域性的需要。而跨行政區域的屬性設定既是因為海事案件自身的特殊性需要，也有超越橫向組織環境制約的考量。因此，海事法院才成為海洋生態環境行政公益訴訟的主要審判機關。問題在于，對應的檢察機關并未被設立，實際上導致了司法功能的結構失衡。所以，設立專門的海事檢察機關具有重要的現實意義。

其一，填補訴訟監督的缺失。為了保障檢察機關訴訟監督的實施，在組織機構上往往遵循檢法對應原則。在海事法院已成規模的情形下，設立海事檢察機關，則可以填補包括海洋生態環境行政公益訴訟在內的各類海事案件的訴訟監督。

其二，超越橫向組織環境制約。由于地方檢察機關受制于橫向組織，難以深入矯正涉及地方利益的違法行政，將地方政府直接作為監督對象更不具有可期待性。設立具有跨行政區域的海事檢察機關，可以超越屬地發包的邏輯，亦即超越橫向組織環境制約，對于海洋生態環境行政公益訴訟的實施，在客觀上能夠深入涉及地方利益的行政活動，強化海洋生態環境保護在秩序層面的意義；同時，可以將地方政府直接作為監督對象，為確證法律課予地方政府之義務提供程序前提。

其三，有效管轄跨行政區域案件。海洋生態環境的污染源廣，影響范圍不確定，必然會超越行政區域。而設立具有跨行政區域屬性的海事檢察機關，恰好可以回應海洋生態環境行政公益訴訟所面臨的跨行政區域問題。當然，在組織結構的設計上，海事檢察機關應當由最高檢察機關派駐設立，從而強化法律監督權的中央事權屬性，更重要的是，對于跨省級行政區域的海洋生態環境行政公益訴訟案件，具有正當的管轄權。