發展銀發經濟助推養老服務提質升級

青連斌

今年1月15日，國務院辦公廳印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》（以下簡稱“意見”），提出4方面26項舉措，包括發展民生事業、解決急難愁盼，擴大產品供給、提升質量水平，聚焦多樣化需求、培育潛力產業，強化要素保障、優化發展環境等。

這是我國首部以“銀發經濟”命名的政策文件。發展銀發經濟，解決老年人養老面臨的急難愁盼問題，擴大養老服務與產品供給，大力培育潛力產業，是讓老年人共享發展成果、安享幸福晚年的必然要求，也是培育經濟發展新動能的必然要求。要采取切實措施，貫徹好落實好意見精神，推動我國養老服務提質升級。

處理好一系列重大關系

積極應對人口老齡化、增進老年人福祉是一項系統工程，需要多管齊下，發揮好政府、市場和社會等各方面的作用。因而，必須處理好一系列重大關系，如“為老”與“備老”的關系，政府、市場、社會組織、家庭與老年人的關系，基本養老服務與非基本養老服務的關系、普惠性養老服務與非普惠性養老服務的關系，有為政府與有效市場的關系，養老服務事業與養老服務產業的關系等。

意見對處理好各種關系，主要體現在三個方面：

一是“為老”與“備老”的關系，作為有機整體統籌謀劃。意見對銀發經濟給出明確界定：“銀發經濟是向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和?！便y發經濟的服務對象既包括已經進入老年階段的人群，也包括“為老齡階段做準備”的人群。因而，從銀發經濟的內涵講，也包括兩個方面，一方面是“為老”經濟活動，向老年人提供產品和服務的相關經濟活動，主要是養老服務及其產品的生產和提供，大體相當于養老服務事業和產業；另一方面是“備老”經濟活動，如建立健全包括基本養老保險、職業年金（企業年金）、個人養老金等在內的養老金制度體系，并實現基金的保值增值。中央金融工作會議提出做好“五大金融”，其中就包括養老金融。將“備老”的相關產業納入銀發經濟范疇，把老年階段和未老階段統一起來，把“為老”與“備老”作為有機整體統籌謀劃，使銀發經濟的內涵和外延都大大超越了老齡產業、養老服務業。

二是政府與市場的關系，推動有效市場和有為政府更好結合。一方面，發展銀發經濟，必須發揮有為政府的引導、規范和支持作用。政府要采取包括培育銀發經濟經營主體、推進產業集群發展、提升行業組織效能、推動品牌化發展、開展高標準領航行動和拓寬消費供給渠道等舉措引導擴大產品供給，要通過加強科技創新應用、完善用地用房保障、強化財政金融支持、推進人才隊伍建設、健全數據要素支撐等舉措強化要素保障，同時通過打擊涉老詐騙行為等舉措規范、優化銀發經濟發展環境。另一方面，發展銀發經濟必須充分發揮有效市場的作用。市場提供的養老服務及其產品，必須以老年人的有效需求為導向，以有效的養老服務及其產品供給滿足老年人的有效需求，既要破解養老服務和產品供給不足的問題，也要避免養老服務和產品供給的過?；蚶速M，努力做到供需匹配、供需均衡、供需協調。

三是養老服務事業和產業的關系，促進事業產業協同。發展銀發經濟，既要聚焦現階段的急難愁盼問題，擴大老年助餐服務、拓展居家助老服務、發展社區便民服務、優化老年健康服務、完善養老照護服務、豐富老年文體服務和提升農村養老服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務，又要著眼多樣化需求，在強化老年用品創新、打造智慧健康養老新業態、大力發展康復輔助器具產業、發展抗衰老產業、豐富發展養老金融產品、拓展旅游服務業態、推進適老化改造等潛力產業方面有更大作為，培育高精尖產品和高品質服務模式，讓老年人共享發展成果、安享幸福晚年。

滿足老年人對養老服務與產品的有效需求

發展銀發經濟的主要目的，是滿足老年人對養老服務與產品的有效需求。意見提出4個方面共26項舉措，加快銀發經濟規?；?、標準化、集群化、品牌化發展，培育高精尖產品和高品質服務模式，以滿足老年人對多樣化、多層次養老服務和產品的需求，不斷實現人民對美好生活的向往。這些舉措都很有針對性，也具有可操作性，是可以落地落實的。

首先，聚焦現階段老年人養老服務面臨的急難愁盼問題，擴大老年助餐服務、拓展居家助老服務、發展社區便民服務、優化老年健康服務、完善養老照護服務、豐富老年文體服務和提升農村養老服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。黨的二十大提出“推動實現全體老年人享有基本養老服務”。2023年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，提出要加快建成覆蓋全體老年人、權責清晰、保障適度、可持續的基本養老服務體系，不斷增強老年人的獲得感、幸福感、安全感?；攫B老服務是實現老有所養、老有所依必需的基礎性、普惠性、兜底性服務。意見聚焦現階段老年人的急難愁盼和高頻服務需求，對解決好老年人吃飯、購物、就醫、養老、文化等身邊的“關鍵小事”作出全面部署。

其次，聚焦現階段養老服務與產品的供需矛盾問題，尤其是有效供給不能滿足有效需求的問題，下力氣擴大養老服務與產品供給。市場提供的養老服務及其產品，必須以老年人的有效需求為導向，有供給的養老服務及其產品不一定有需求，將造成養老服務和產品供給的過?；蚶速M，這樣的供給是無效的。目前的主要問題，是相當多有需求的養老服務與產品沒有有效供給，供給不能滿足需求。國家有關部門先后發布兩批老年人用品產品推廣目錄，主要聚焦老年服裝服飾、陪護機器人、智能監測儀、多功能護理床等631個優質產品，先后編制9批升級和創新消費品指南，加大對老年用品傾斜力度，推廣一批契合老年人需求的創新產品，同時鼓勵支持地方培育傳統優勢食品產區和特色食品產業，加大老年食品、特色食品的供給。要采取包括培育銀發經濟經營主體、推進產業集群發展、提升行業組織效能、推動品牌化發展、開展高標準領航行動和拓寬消費供給渠道等舉措引導擴大產品供給。

再次，聚焦多樣化需求，大力培育潛力產業。老年人的需求不僅是多樣化、差異化、個性化、多層次的，而且是隨著經濟社會的發展、技術的進步、養老服務與產品供給的創新而不斷升級換代的。因此，發展銀發經濟，不能僅僅停留在擴大現有產品供給、解決急難愁盼問題，還要大力培育潛力產業，滿足廣大老年人更加美好生活的需要。意見從強化老年用品創新、打造智慧健康養老新業態、大力發展康復輔助器具產業，到發展抗衰老產業、豐富發展養老金融產品、拓展旅游服務業態等高品質服務，再到全社會的適老化改造，重點謀劃了七大潛力產業，培育高精尖產品和高品質服務模式，讓老年人共享發展成果、安享幸福晚年。

還有一點很重要，就是充分運用數字技術賦能銀發經濟，推進智慧養老，便利老年人生活。智慧養老是在信息技術高速發展背景下應勢而生的，利用先進的信息技術手段向老人提供物聯化、互聯化、智能化的養老服務，突破了點對點的養老服務資源供需對接的傳統養老模式，開創了包對點的養老服務資源供需對接新模式，其嵌入、賦能、增慧的獨特功能使之成為有效應對人口老齡化問題的新途徑。國家及有關部門十分重視智慧養老的發展，開展了智能社會治理實驗養老特色基地建設和智慧健康養老試點示范，制定智慧養老院、智慧助老餐廳、家庭養老床位等行業標準，打造智慧化解決方案。要解決好老年人數字化產品和服務的應用難題，加大數字助老惠老宣傳力度，打造智慧健康養老新業態，培育壯大智慧健康養老產業。

補齊農村養老服務短板

農村養老服務，既是我國養老服務發展的重點，又是最大的難點。與城鎮相比，農村養老服務的發展更加滯后，供需矛盾更加突出，城鎮發展養老服務的一些比較成功的經驗和做法又不適合農村。發展農村養老服務，必須從農村、農村老年人的實際出發。這個“實際”，主要體現在以下幾個方面：

一是農村老年人重故土重家庭觀念更深厚更強烈，鄰里守望相助、養兒防老、葉落歸根等觀念深入骨髓，因而，農村老年人更愿意選擇居家養老。二是隨著我國城鎮化進程的加快，客觀上導致農村代際分居現象的加劇和空巢老人的增加，農村空巢老人家庭所占比重更高。三是城鄉居民收入差距大，城鄉老年人的養老金水平差距更大，因而農村老年人養老服務的支付能力更低。四是農村老年人居住分散，養老服務的可及性更低。

農村老年人的養老服務需求盡管呈現多層次、多樣化、個性化的特點，但目前仍然集中在最基本的需求層次。補齊農村養老服務這塊明顯的短板，更好地滿足億萬農村老年人的養老服務需求，必須走出一條符合農村實際、符合農村老年人實際、供需相銜接、質優價廉方便可及的農村養老服務發展之路。

意見提出提升農村養老服務的一系列舉措，主要是充分利用農村特困人員供養服務設施（敬老院），支持當地養老機構、餐飲場所等增加助餐功能，探索建立養老志愿服務激勵與評價機制，開展農村互助式養老，發展鄉村旅居式養老服務等農村特色養老產業。這些舉措，是符合農村養老服務實際的，也是具有可操作性的，關鍵是落實。

第一，依托行政村和較大自然村，發展集日間照料、短期托養、互助式養老于一體的綜合性養老服務機構和設施。這三類養老服務不宜分別設立，以盡可能節約資源，避免人力、物力和財力的重復投入和浪費。年輕人白天要勞作，家里老人無人照料，日間照料可以為老人提供照料服務，也可以解決許多老人的做飯送餐問題。短期托養可有效緩解家庭成員的壓力，使他們得以喘息。互助式養老，就是年紀較輕的老人照顧年齡大的老人，身體好的老人照顧身體較差的老人，老人之間互相幫助，共度晚年。

隨著城鎮化進程的加快，大量農村人口進城，農村出現大量空置民房，也出現了許多廢棄的行政村辦公用房和學校用房。這些閑置的農家大院、廢棄的辦公和學校用房等都是寶貴的資源，通過租賃、轉讓或劃撥，加以改造和修繕，完全可以用作發展日間照料、短期托養和互助式養老的服務設施。

農村養老服務，既是我國養老服務發展的重點，又是最大的難點。發展農村養老服務，必須從農村、農村老年人的實際出發。

第二，大力發展農村居家養老服務。絕大多數農村老年人愿意并且也只能選擇居家養老。要發揮村民自治組織在組織、協調以及必要的財力和場地支持等方面的作用。引入社會力量和民間資本，發展居家養老服務機構，提供農村老年人迫切需要的如洗衣做飯、洗澡清潔、陪同上醫院、代購日用品藥品、打針用藥、維修家具電器等服務。居家養老服務是一項微利行業，甚至很難贏利，行政村和政府相關部門應該在土地、稅費等方面提供必要的支持；對政府“兜底”的老年人和困難老人，村集體和政府部門還可以通過購買服務和提供必要補貼的方式，支持居家養老服務機構的發展。大力發展農村養老敬老尊老志愿服務組織。共青團、農村中小學，以及當地機關事業單位和企業，都應該支持各類養老敬老尊老志愿服務組織的發展，支持志愿服務組織開展各類力所能及又適合居家老人需要的上門志愿服務。

第三，提倡和鼓勵民間資本、愛心人士和社會組織舉辦面向農村老年人的小型微型和家庭式養老機構。農村養老服務機構面向的主要是中低收入的農村老年人，要為農村老年人提供方便可及、價格合理的養老服務?？傮w上講，農村老年人除失能半失能老人、高齡老人、空巢老人外，對機構養老的需求不是很大。舉辦農村養老機構，一要就近可及，二要價格低廉，這樣的養老機構只能是小微型或家庭式養老機構。政府及其相關部門要在土地、資金等各方面提供更多扶持，鼓勵民間資本、愛心人士和民間組織舉辦面向農村老年人的這類養老機構，就近就便為農村老年人提供入住服務。

第四，以農村特困老人集中供養機構為基礎，發展區域性養老服務中心。區域性養老服務中心要提供兩大類服務，一是作為養老機構，提供入住服務。除繼續履行政府對特困老人的“兜底”職能外，要努力改善設施條件，逐步向社會開放，提高運營效益，增強護理功能，以滿足更多農村老年人入住養老機構的需求。特困老人集中供養由財政提供費用，對農村家庭經濟困難的老年人、低收入老年人要提供低收費或減免收費的入住服務，對其他老年人則可以按照市場定價提供經營性入住服務，并以經營性入住服務的收益彌補辦院經費的不足和改善辦院條件，提高服務質量。二是作為居家養老服務機構，為周邊老年人提供上門養老服務。政府通過購買服務的方式，由區域性養老服務中心為分散供養的特困老人提供居家養老服務；通過政府補貼、慈善和社會力量捐助等方式，降低服務收費，為周邊老年人提供低費可及的居家養老服務。

第五，鼓勵和支持城鄉養老服務機構的交流、互助、合作，建立常態化的協作機制。目前，我國城鄉經濟社會發展差距仍然過大，城鄉養老服務體系發展極度不均衡，要加快發展農村養老服務體系，更好地滿足農村老年人巨大的養老服務需求，必須充分發揮我國城鄉一體、農村支持城市、城市反哺農村的一盤棋精神，倡導、鼓勵和支持城鄉養老服務機構、企業和組織的交流與合作。

第六，拓寬資金渠道，支持農村養老服務的發展。發展農村養老服務，離不開資金的支持。一方面，要進一步落實老年人權益保障法關于可以將農村未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養老基地，收益供老年人養老的要求，充分調動和發揮農村集體經濟支持農村養老服務的積極性和作用。另一方面，政府用于養老服務的財政性資金，包括用于養老服務的中央專項公益彩票金，應當重點向農村養老服務傾斜。同時，要采取切實有效的政策措施，引導和鼓勵城市資金、資產和資源投向農村養老服務，重點投向農村居家養老服務。

重在提高養老服務質量

我國養老服務體系建設總體框架和思路，經歷了從居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，到居家為基礎、社區為依托、機構為補充，再到居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合，以及目前構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系的轉變。

截至2022年底，全國共有各類養老機構和設施38.7萬個，養老床位合計829.4萬張。其中，注冊登記的養老機構4.1萬個，床位518.3萬張；社區養老服務機構和設施34.7萬個，床位311.1萬張。養老機構和床位的快速增長，為老年人入住養老機構提供了更多選擇和可能，入住難的問題得到有效緩解。

但是，目前確實存在養老機構“好的住不起、便宜的不想住”的問題。之所以出現這種現象，主要原因有三，一是除極少數養老機構外，機構養老的總體質量不高、服務方式單一，同老年人的期望有較大差距；二是不少養老機構布局不合理，可及性差，老年人很難在熟悉的社區附近找到理想的養老機構；三是養老床位的結構不合理，一般性養老床位與護理型床位比例失衡。

這些問題的解決，必須綜合施策、多措并舉。首先，要把機構養老發展的重點從增加養老機構和床位數量轉向提高養老服務質量。從2017年開始，國家有關部門開展了為期4年的全國養老院服務質量建設專項行動，有關部門先后頒布《養老機構服務質量基本規范》、《養老機構等級劃分與評定》和《老年人能力評估規范》國家標準，為推進養老服務高質量發展提供基本依據；開展了《養老機構服務安全基本規范》強制性國家標準達標活動，有序推進養老機構等級評定工作，加快健全全國統一的養老服務質量標準和評價體系。意見也提出要推動品牌化發展，開展高標準領航行動，都是為了切實提高養老服務質量，包括機構養老服務質量。

其次，養老機構的建設和布局要注重老年人入住的可及性。這里講的可及性包括兩個方面，一是位置可及。我國老年人養老有一個共同特點，就是希望就近可及地接受養老服務，不愿意離開熟悉的社區環境。但目前，許多養老機構建在城市的郊區甚至遠郊區，盡管那里的自然環境不錯，養老服務的硬件也不錯，老年人就是不愿意選擇這樣的機構。目前，養老床位空置率比較高的，其中就包括遠離城市中心區域的遠郊區的養老院。要大力發展社區嵌入式養老機構和家庭養老床位，整合利用存量資源發展社區嵌入式養老。

二是價格可及。近年來，一些民間資本，尤其是房地產企業、保險機構紛紛進軍養老領域，建設了一批豪華型、超大規模的養老機構，但入住的老年人很少，出現大量養老床位空置。國家發展改革委、民政部聯合印發《關于開展普惠養老機構簽約工作的通知》，利用市場手段引導社會力量特別是存量養老機構發展普惠養老服務。要推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務。

最后，要進一步調整養老機構的床位結構。在我國養老服務體系中，機構養老只是處于補充地位。目前，我國養老機構入住的老年人只有400多萬，僅占老年人口的極小比例。一些年紀輕、身體健康的老年人愿意入住養老機構，尤其是高端養老機構，這種需求當然應該滿足。但是，發展機構養老服務，要優先滿足的是“剛需”老年人的入住需求。失能半失能老人、高齡老人、空巢或獨居老人，以及慢性病患病老人，才是養老服務的剛需群體?！皠傂琛崩先巳胱○B老機構，需要的是護理型床位。意見明確提出，要“加大養老機構建設和改造力度，提升失能老年人照護服務能力，適當增設認知障礙老年人照護專區”，就是針對“剛需”老人照護服務的剛性需求提出來的。