黨建引領下的社區自治何以可能？
——一個多重邏輯的分析框架

溫雪梅，吳炫菲

（西南交通大學公共管理學院，四川 成都 610000）

一、引言

社區是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體[1]。作為社會治理的基本單元，社區構成了國家治理體系的根基，同時是國家治理能力現代化水平的重要載體。2017年中共中央、國務院發布《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出，“基層黨組織領導核心作用，有效發揮基層政府主導作用，注重發揮基層群眾性自治組織基礎作用，統籌發揮社會力量協同作用”；黨的十九屆四中全會將構建黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系作為新時代社區治理的重要目標。為進一步深化基層治理，2021 年中共中央《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出“黨建引領基層治理機制全面完善，基層政權堅強有力，基層群眾自治充滿活力”的治理目標。可以看到，黨的十八大以來，黨建引領成為貫穿社會治理的紅線，是新時代社區治理的方向。從全國各地的實踐來看，都是建立在“以黨建提升基層治理效能，以基層有效治理鞏固黨的執政基礎”的共識基礎上，以執政黨為領導核心，綜合運用行政、市場、社會等多種手段，構建共建共治共享的新時代社會治理格局，最終實現社會善治目標的活動，從根本上體現了以人民為中心的主體定位。

黨建引領下的社區自治是處理新時代背景下國家與社會之間關系的重要戰略選擇和實現路徑，但如何避免陷入“真空式”或“家長制”的治理困境，即國家權力與社會權力之間的平衡度如何把握是亟需探討的問題。目前理論界和實務界對于該問題的討論略顯不足，普遍默認“黨建引領是社區治理的良方”，能幫助社區擺脫黨組織“懸浮化”、治理資源不夠、動力不足等問題。然而“黨建引領”是前提，但并不必然導向社區善治，也不一定能激發內在治理活力，也有可能導致對社區自治空間的壓縮或形成對外部資源的依賴困境。可見，黨建引領與社區自治之間的關系復雜，厘清二者的中間機理對于把握好國家權力介入與社會自治之間的平衡度尤為重要。因此，本文擬通過一項實證研究來回答上述問題，即黨建引領下的社區自治何以實現。通過對西南農村地區D 鎮G 社區治理實踐的過程追蹤，從而詮釋黨建引領社區治理過程中多元主體的行為、互動關系及其背后邏輯。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

新中國成立以來，我國基層社會治理格局經歷了“單位制/集體—社區建設—社區管理—社區治理”的不同演化階段，但文獻中大多使用“國家-社會”關系的分析框架，對國家存在著“自然排斥”的傾向[2]，表現出對行政主導的社區實踐和社區自治理想形態的各執其詞[3]。而在國內學者的研究視野中，多數研究將黨與政府一同揉入國家這一抽象實體中，或將其視為推動與制約政府改革與社會力量發展的背景因素，忽視了其作為基層治理重要主體與其他主體之間的直接聯系和作用發揮的復雜性。隨著對“國家-社會”關系理論框架的反思及對中國話語和實踐自覺認識的深入，政黨的元素在基層社會治理研究中的重要性愈發凸顯，部分學者提出“將政黨帶進來”的理論命題，以此作為擴展主流“國家-社會”關系框架的重要方法論[4][5]。

目前，對黨建引領與社區治理的研究大致可分為兩個方面。一方面，通過論證社區黨建與社會治理之間的邏輯契合來論證黨建引領的合理性、合法性和必然性。新時代的黨建需要對基層進行價值整合和反映民眾訴求，而社區治理也要依靠黨建實現資源鏈接和服務供給[6]。黨組織可為基層社會治理提供豐富的組織資源和體制資源[7][8]，通過滲透、激勵、濡化、響應機制提升社區治理有效性[9]。社區黨建與社會治理之間是嵌入與融合、控制與支持的互動過程[10]，或者說具有雙向契合的現實邏輯[11]。也有研究提出黨建引領基層治理實現了治理問題、治理工具、治理效能的有效匹配，最終呈現為一種生成性治理的實現邏輯[12]。另一方面，學界也關注到黨建引領與社區治理效能之間存在黨建主體與社區治理權威不統一、資源整合度低、黨建工作與治理需求脫節等問題[13]。并且，黨建渠道代替行政渠道、黨建工作兜底社會事務的邏輯，將導致社區治理結構失衡加劇[14]，是“一統體制與有效治理”矛盾的微觀再現[15]，體現的亦是“核心”與“中心”之間的隱蔽沖突[16]，可能存在消泯政黨原始機制與社會界限的風險[17]。

綜上可見，社區治理研究逐漸從借用西方理論框架到發展具有中國特色社會主義理論體系轉變，對于黨建引領社區治理的認識推進具有重要意義。黨建引領作為新時代社會治理話語體系的核心要件，其歷史合理性和價值正當性無可置疑。但研究對象的重要性不能代表研究本身的重要性，學術研究的價值在于推進知識增量。學界還需要深入探討黨建引領社區治理背后的理論邏輯，而不是將其視為“不證自明”的背景知識。一方面，不少研究停留在政治宣傳方面，通過對黨和國家政策的解讀來闡述必要性和重要性，或者是粗糙的規范分析或簡單的經驗總結，并未進行細致深入的學理分析。另一方面，多數研究利用“政黨—組織—社會”的分析框架解釋社區中基層黨組織與社會之間的關系，顯然關注的是自上而下的單一邏輯，可能導致理論預測和研究設計上的偏差。而治理目標的實現往往是不同制度邏輯復雜互動的結果，因而僅從政黨主導的強制性變遷邏輯或者社會自發的橫向擴散機制都難以獲得有效的解釋力。

（二）分析框架

1.黨建引領的制度性解釋

黨的十八大以來，“黨建引領”成為基層社會治理的重要制度。國內外學者們在討論制度時無不承認制度具有層次性。Williamson 利用制度分層的思想對制度環境、非正式制度等進行整合[18]。Nee 發展了前者思想，并將不同層次的制度整合到一個分析框架內[19]。Ostrom 在其“制度分析與發展”框架中將制度分為憲政規則、集體選擇規則及應用規則三類相互嵌套的層次[20]。目前學界對黨建引領社區治理概念的明確界定沒有達成一致認識。有研究者認為，所謂黨建引領社區治理是指通過黨組織的建設引導帶領社區治理績效的提升[21]。本文認為，在中國現有政治體制下，黨建引領是新時代貫穿基層社會治理各個方面的制度，至少有兩層含義。

一是作為制度環境，對基層社會治理的制度安排進行激勵與約束。影響基層社會治理主體行為選擇的環境要素包括技術、文化等，但制度因素往往是環境最重要的組成部分[22]。制度安排是約束人們行為的規則，但同時也是主體在條件約束下選擇的結果。一方面，在“路徑依賴”存在的情形下，對原有的制度工具進行調適以降低新制度安排可能帶來的時滯和不適便更具可行性[23]。亦即，制度環境制約著基層社會治理制度選擇的空間。另一方面，受政治制度等制度環境因素影響，不同地區在特定公共服務上的制度安排存在成本差異，進而激勵治理主體選擇具有較高相對績效的制度安排。

二是作為基層社會治理結構中“一核多元”及其多種實踐模式的制度安排。黨建引領在基層社會治理中通過制度供給和結構重塑兩種機制來影響治理主體行為和治理效能。這里的制度供給主要包括官僚制度與整合性制度兩個方面。從國家權力與行政科層體制的關系來看，行政體制是國家意志的執行工具。黨管干部等制度使得執政黨對行政體制運作具有很強的監督、協調和控制能力。一方面，黨委領導政府活動；另一方面，黨組織的科層化，又加強了對下級黨委的管理作用[24]。自上而下的官僚層級制度，能有效保證執政黨意志在基層社會治理中得到高效執行。另外，在基層社會多元治理結構中，中國共產黨是領導主體，居于各主體之上起協調作用，提供整合性制度，通過區域化黨建制度、多元共治政策的實施，以政黨權威為基礎，為政府、企業、社會組織、居民等多方力量在基層社會中的協同共治提供制度保障。

2.多重邏輯的分析框架

社區從統治到治理的模式變遷，反映了國家與社會之間關系的變化，其邏輯基礎在于公共事務主體的多元化。多元主體組成的多中心治理結構意味著無論是國家與社會關系，還是黨與社會關系的簡化理論模型都不足以解釋黨建引領與社區自治之間的邏輯關系，與實際發生過程之間可能存在著較大偏差和距離。社區治理是多元主體互動下的合力產物，不同群體的行為與相互關系背后有著穩定的制度邏輯。制度邏輯誘發了具體的微觀行為，通過認識特定領域中的制度邏輯有助于把握和預測這些行為[25]。因此，整合前述“國家-社會”“黨-社會”的分析框架，本文嘗試建構一個理解黨建引領基層社區自治的多重邏輯分析框架，以揭開其作用機制的過程黑箱，如圖1所示。

圖1 黨建引領社區自治的多重邏輯分析框架

當前中國社區治理最主要的三類行動主體為基層黨組織、政府和居民，其行為受到所處領域中的穩定制度安排約束，分別反映了各自領域中的政治邏輯、科層邏輯和共同體邏輯。盡管各社區存在差異化的情境條件，但只要在內外部因素耦合的情況下，各主體基于一定關系結構和不同行為邏輯的互動，進而導出相互契合的治理目標狀態，從而實現社區自治的有效性和可持續性。后文將結合G社區自治實踐個案進行具體分析闡釋。

三、案例描述：G社區治理之路

文章選取C 市D 鎮G 社區為個案，來闡釋黨建引領社區自治實現的多種邏輯。個案研究法雖有小樣本無法避免的局限性，難以通過樣本量實現對其他變量的控制，但最適用于發現并解釋演化過程、機制，能更好地推動某一領域獨特的、深入的理論研究[26][27]。G 社區是典型的鄉鎮中心社區，距離市中心13 公里，社區面積2.1 平方公里，總戶數988 戶，常住人口3328人。一方面，與多數城鄉社區一樣，如何破除過度依賴政府、自治力量不足的困境成為橫在G社區治理面前的一座大山。黨組織的介入成為關鍵撬動要素，開啟了一系列自治探索實踐。另一方面，G 社區兼具城市和農村社區的雙重特性。農村社區是當前統籌城鄉發展和基層治理現代化的薄弱環節，但以往研究多集中在城市空間的社區治理，而農村的社區治理似乎研究數量并不多，已有研究更多關注鄉村振興、基層民主等議題，較少對社區治理進行探討。因此，在這一典型案例中，城鄉之間的差異特性被淡化，使得研究結論具有了一般化的可能性[28]。

本研究在資料收集過程中遵循“三角驗證”原則，多方獲取案例資料，以期得到更精確的信息和更穩健的理論結果[29]。一是參與式觀察。筆者于2020—2022 年承接該市政府委托項目，對G社區在黨建引領社區建設過程進行了參與式觀察。二是深度訪談。對鎮黨委、政府公職人員，社區干部、精英骨干、普通居民進行了開放式訪談和半結構化訪談。三是二手資料搜集。利用網站、報刊等途徑得到有關新聞報道、政策文件，以及經過授權獲得了部分內部資料和檔案資料。

（一）矛盾交織：治理困局有待突破

鄉村治理是國家治理現代化的重要組成部分，起著“托底”“固本”“支撐”等作用。現階段，我國城市社區工作重點在于向多元主體提供公共服務、激發自治活力；而位于廣大農村地區的鄉鎮社區由于基礎薄弱，更多的是要在發展中治理，以治理促發展。可以說，社會治理的基礎在基層，薄弱環節在鄉鎮。G 社區的治理困局主要表現在以下三個方面。

一是發展不充分條件下的物質資源短缺。G 社區的困境也是當前我國鄉鎮社區普遍面臨的。G社區在早期擁有較好的資源條件：一是擁有優勢的旅游資源，其作為P市名片的傳統牡丹節，可與洛陽牡丹節媲美；二是位于P 市正中心，是交通要塞；三是商貿地位較高，為老三線工業基地，是成都4家市屬國有企業所在地。但進入21世紀，受市場化改革浪潮、地震等自然災害的沖擊，G 社區原有三大優勢基本喪失。經濟發展長期停滯不前，導致基礎設施建設、社區設備更新、社區活動開展等缺少資源投入。

二是治理主體間權責劃分不清晰。G 社區是2008 年汶川地震后該鎮唯一享受統規自建政策的社區，政府財政投入300 多萬元資金，將其打造成明清風格的特色街區。但筆者于2019 年首次到該社區時看到的卻是立柱掉皮、門墻損壞、私搭亂建等破爛蕭條的景象，居民與政府之間就“誰應該修繕建筑”各執一詞。G 社區居民認為“這條古街是政府打造的，現在爛成這樣，政府應該拿錢來修”（2019-10-20，X 大爺的采訪）。而政府認為居民“等靠要”思想嚴重，政府不可能事事包辦，“就好比送件新衣服給你穿，臟了需要送衣人來洗，爛了還要送衣人來補”（2019-10-21，對D鎮黨委書記的訪談）。

三是社區治理的關系資本缺乏。一方面，居民之間關系冷漠。該社區居民在地震前都是各自分散居住，即使是熟人社會，卻并無社區共同體意識；同時，由于在震后房屋分配時出于各自利益考量出現隔閡；加之后續生活中的摩擦，導致彼此之間關系稱不上和諧，時常發生爭吵打架事件。另一方面，居民與政府之間信任度低。當遇到上級檢查基層工作時，居民經常舉報鎮干部、村干部。而當地政府有的干部認為該社區部分居民“刁蠻”，政府很多工作無法順利開展。地震后鎮政府向市政府申請了旅游災后重建資金，市委書記和市長親自到景區給老百姓開會，但溝通數次，分歧很大，也未達成一致意見。“這個地方老百姓給人的印象就是刁蠻，是‘水淺地薄出怪物’，沒有一個離任的鎮上官員不說這里復雜。”（2019-10-21，對D鎮鎮長的訪談）

（二）觸發動力：內生需求與外在壓力耦合

面對以上困境，找到破局點是關鍵。從G 社區治理來看，其關鍵在于內生需求與外在壓力的耦合。黨的十八大以后，從中央到地方出臺多項政策加強對基層社會的治理。從經驗層面看，各地治理是否有成效，關鍵在于社區是否滋生或萌發了治理自覺性，以及內生需求是否與基層政府治理任務偏好相一致。

G 社區面臨著發展與治理的雙重困境，在對比周邊其他村鎮的發展狀況后，萌生了改變自身人居環境的治理需求。但受到基層政府治理資源有限、治理任務優先級和領導注意力分配等因素影響，社區治理需求往往難以被滿足。筆者在訪談中了解到，G 社區計劃利用水資源優勢，通過“飲水上街”來打造具有靈氣的特色古鎮，但僅依靠民政系統下撥的社區公共服務資金難以完成，于是社區書記向D 鎮政府尋求資金支持。但由于前期基層政府和村民之間信任關系的破裂，這一要求并未得到D 鎮主要黨政領導的支持。即使在第二年G 社區將村公共服務資金積累到能夠滿足要求時，鎮黨委、政府有關領導和工作人員在相關討論會上均擔心項目最終會淪為與之前項目一樣“吃力不討好”的局面。直到后來該社區所在街巷被P 市城管局列為“最差街道”，該項目才有了轉機。

（三）撬動自治：有效治理的實現

在被市級部門戴上“最差”頭冠的重壓之下，D 鎮黨委、政府，認為正好可以借此機會改變居民“等靠要”的思想觀念，并為全鎮開展社區治理提供樣本。與以往直接投入資金不同，D鎮黨委、政府的此次行動具有策略性，同意“引水上街”項目的前提條件是“老百姓要自己把掉漆破舊的房屋外立面重新修繕”。與大多數鄉鎮社區一樣，G 社區過去十多年里所謂的“老百姓自己做”，實則是社區兜底。“居民既不出錢，也不出力，更沒有撐頭的人。”（2020-03-06，對G社區副書記的訪談）因此，鎮、社區兩級黨委討論決定，“必須讓居民成立自治組織，自行負責街道人居環境的打造和管理，怎么做由老百姓自己說了算”。（2020-04-05，G 社區內部會議資料）黨委和政府只是起指導和監督作用，并不直接參與具體操作。

在村兩委的宣傳動員和居民民主推薦下，G 社區居民圍繞著街道立面改造、環境衛生管理和吸引力的可持續等社區治理與發展的公共事務，成立了共建委員會①最開始叫“自改委員會”，后結合上級政府政策文件中用語，改為“共建委員會”。、共治委員會和共營委員會（詳見表1）。通過對該社區三個志愿性群眾自治組織梳理可以看到，組織的成立原因、治理內容從單純的治理轉向了治理與發展相結合，體現了新時代鄉村振興理念；三個組織的產生從一開始的反復動員勸說到居民主動報名參加，成員構成也從社區精英發展到一般群眾，居民參與社區治理的自主性和積極性得到了極大提升。從最終治理效果看，一方面，物質層面的人居環境得到了根本性改善；另一方面，營商環境等經濟發展軟實力得到了提升，且鄰里之間、干群之間、黨群之間建立了良好的互動關系，積累了信任、共同的價值觀、規范等社會資本。可以看到，黨建引領下的G社區治理體系和治理能力得到了有效提高。那么，該如何去解釋觀察到的社區治理模式的變化和治理效能的提升？其背后的驅動機制是如何發生作用的？后文將對這些問題進行回答。

表1 G社區三個志愿性群眾自治組織

四、多重邏輯共演

黨的十八大以來，黨中央高度強調夯實基層基礎，發揮黨組織對基層社會治理的引領作用①2018 年11 月25 日，中共中央頒布的《中國共產黨支部工作條例（試行）》明確規定：“全面領導隸屬本社區的各類組織和各項工作，圍繞鞏固黨在城市執政基礎、增進群眾福祉開展工作，領導基層社會治理，組織整合轄區資源，服務社區群眾、維護和諧穩定、建設美好家園。”，通過系列政策文件對全國城鄉社區治理工作予以指導②黨的十八大以來，中共中央、國務院關于社區治理的重要文件有：《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》（2015 年）、《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（2017 年）、《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》（2019年）等。。全國各地紛紛開展試點和創新工作，C 市結合本地實際探索出黨建引領下的社區自治之路。從2017 年起，C 市委、市政府陸續出臺了城鄉社區發展治理系列配套文件，形成了“1+6+N”的政策體系①C 市城鄉社區發展治理“1+6+N”政策體系：“1”即“城鄉社區發展治理30 條”，這是當前和今后一個時期C 市城鄉社區發展治理工作的綱領性文件；“6”是指在社區發展治理中涉及面廣、改革力度大的6 個配套文件，主要涉及鄉鎮（街道）和村（社區）優化調整、轉變街道（鄉鎮）職能、社區專職工作者管理、社區總體營造、社區發展規劃、高品質和諧宜居生活社區標準體系等6個方面；“N”是主要用于指導具體工作的配套文件，目前主要涉及“五大行動”“一核五體系”、社區志愿服務、政府購買社會組織服務、提升物業服務管理水平、改革社會組織管理制度、培育社會企業、社區工作者職業化崗位薪酬體系8個方面。目前，《城鄉社區發展治理30 條》《構建以黨組織為核心的新型城鄉社區發展治理體系三年行動計劃》《社區發展治理五大行動三年計劃》《深化社區志愿服務的實施方案》《轉變街道（鄉鎮）職能促進城鄉社區發展治理的實施意見》《社區專職工作者管理辦法及職業化崗位薪酬體系指導意見》《城鄉社區可持續總體營造行動的實施意見》《優化政府購買社會組織服務的意見》《全面提升物業服務管理水平的實施意見》《培育社會企業促進社區發展治理的意見》10個文件已經出臺。，尤其是《關于深入推進城鄉社區發展治理建設高品質和諧宜居生活社區的意見》，從工作機構、工作方式、探索內容、工作理念四個方面進行了創新探索，成為C 市城鄉社區工作的綱領性文件。在此制度環境下，筆者對G社區如何在黨建引領下實現社區自治的深層邏輯進行分析。

（一）政治邏輯

基層治理的本質是國家權力向基層延伸并為社會訂立規則的過程[30]。當前經濟社會變遷導致基層社會出現一定程度的權力真空，迫切需要對社會秩序進行重構。而與西方制度安排不同，中國的權力秩序表現為黨、國家與社會并行，且黨居于國家與社會之上起統籌領導作用[31]。中國社區具有規模龐大、結構復雜、自治能力參差等特征，加之歷史發展過程的強國家政權建設色彩，意味著缺少黨組織領導和連接的制度安排幾乎難以實現基層社會有效治理。但執政黨政治耦合的方式不再是高度“再組織化”，而是轉向以提供社會服務、增強群眾自主性為主。黨建引領社區自治的政治邏輯體現在黨組織利用黨的權威弱化“條塊”體制弊病，從而實現內部能力的整合[32]，以及黨與社會在治理權責邊界上的劃分。因此，G 社區推進黨建引領下的社區自治實踐的本質邏輯在于通過一系列政治機制實現社會性整合。

首先，以黨委社區治理工作組織的實體化整合“條塊”關系。作為地方黨政機構在社會治理領域的探索創新，C 市率先建立了市縣兩級城鄉發展治理工作領導小組虛體組織、市委城鄉社區發展治理委員會（以下簡稱“社治委”）實體組織，作為負責統籌指導、資源整合、協調推進城鄉社區發展治理工作的專職部門，要求鄉鎮（街道）黨（工）委突出黨在發展治理工作中的引領地位，并優化機構設置，明確具體機構的工作職責。在領導小組和社治委的統籌協調下，依靠黨委力量的層層滲入促進“條塊整合”，將原先分散在多個黨政部門的職能、資源、政策、項目、服務等統籌起來，實現“政出一門、權責清晰”，以此來達至社會整合的目的。在此環境下，D 鎮黨委對鎮政府內部職能進行橫向整合，由書記全面負責轄區社區治理工作，對相關資源進行統一配置。總體來看，黨委社區治理正式組織機制的建立為治理目標落實和政策執行效能提升提供了強有力的制度安排。

其次，動員機制推動社區自治的集體行動。社會建構理論認為，從社會現實到集體行動的重要中介是動員機制。我國基層政權建設、社區建設以及社區管理各個時期的經驗反復證明，基層黨組織動員機制是社區秩序建立的重要方式。因此，在城鄉社區治理結構更為復雜、公共服務需求更為多元的情境下，調動多元主體自治積極性需要更強的動員能力。C 市依托原有黨校等教學資源，設立了“城鄉社區發展治理培訓學院”，為全市社區骨干提供培訓服務，將上級黨委社區治理理念、目標、任務等融入教學培訓中。調查中了解到，D 鎮黨委書記充分運用動員手段，成為社區自治實踐的重要推手。一是通過溝通鼓勵支部書記，安撫其在治理過程中產生的負面情緒；二是推動支部書記到社區做群眾動員工作，在社區建立共建、共治、共營三個自治委員會；三是通過黨組織開展的制度化政治學習，逐漸轉變黨員骨干的治理主體意識，充分發揮黨支部的帶頭示范作用。

最后，賦能社區居民自治組織，劃清治理邊界。改革開放后，尤其是黨的十八大以來，國家不斷加大對農村基礎設施建設、基本公共服務等的投入，有效促進了鄉村地區的發展。但鎮黨委、政府主導下的社區治理，一方面難以充分體現居民的意愿，另一方面又降低了居民自我服務，造成政府“所投非所愿”、居民“認同感低”的現象。這意味著，要實現基層社會的長效治理必須劃清多元主體間的權力邊界，激活居民自治意識，調動其參與社區治理的積極性，撬動社會資源。G 社區干部圍繞社區公共空間改造、維護、商業發展等公共事務，通過召開“壩壩會”（村民議事會）和上門勸說等多種形式，鼓勵居民自行選舉成立共建委員會、共治委員會和共營委員會三個志愿性居民自治組織。在社區公共事務治理過程中，村兩委、居民自治組織、普通居民之間持續不斷互動，基本劃清了治理邊界，轉變了居民固有的等靠要思想，集體共識和認同感得到提升，將分散的居民力量組織起來，撬動了社區治理資源。

（二）科層制邏輯

現代國家基層治理最重要的方式無疑是延伸到基層的行政機構。在黨建引領社區自治過程中，相關政策必然要通過政府科層組織體系加以執行。盡管地方政府干部遷升與其政績之間的因果關系尚待進一步討論①“官員晉升錦標競賽”理論認為官員的政治提拔與本地經濟增長密切相關，但有觀點認為“中國政治體系中個體官員所擁有的政治網絡強度對其提拔與否起到關鍵作用”。，但可以觀察到的事實是，基層政府領導干部的職業前景受到上級政府考核和評價的影響。因此，基層政府工作重心的轉移及其實現方式的背后必然遵循特定的科層制邏輯。在此邏輯下，基層領導干部在社區治理中的行為呈現三個特點。

首先，以目標考核調整引導基層治理行為轉向。考核是將市場化激勵機制引入政治過程的手段。由于黨政一體的政治體制特點，績效考核體系和考核目標是影響黨政干部行為的重要指揮棒[33][34]。C 市委統籌城鄉社區發展治理的重要改革內容之一就是將社區治理納入市委、市政府目標考核體系、地方黨政領導干部及班子的政績考核體系和黨委書記工作述職考核中，將招商引資等經濟發展職能從鄉鎮（街道）職能中剝離，引導基層工作轉向以治理為主。績效考核目標側重點的轉變，使得D 鎮黨政干部不再像以往一樣只注重經濟發展的行為重點，而是將精力集中在如何做好社區治理“文章”，來實現鄉鎮社區治理與發展的雙重目標。

其次，通過人事安排調整促進政令通暢。村委會作為村民自治組織，既是村民利益的代表者，也是政策落實的執行者，與鎮政府之間是指導與協助關系。由于角色定位、利益結構等因素影響，鎮政府與村兩委在集體發展、治理目標、治理方式等認知方面存在差異，出現任務執行偏差，甚至拒不執行等現象。G 社區居民與景區經營者之間長期以來存在著激烈的利益沖突，居民認為景區“只進不出”，他們沒有享受到景區發展帶來的紅利，而景區經營者則認為居民長期阻撓景區正常運營，正是這種激烈矛盾導致原來的優勢旅游資源衰落。D 鎮黨委認為，一方面是景區經營者與居民之間利益矛盾問題，另一方面是原有干部基于關系網絡可能出現隱蔽的抵觸行為。因此，D 鎮黨委通過派遣駐村干部的形式，超脫于村集體復雜的關系結構。駐村干部以解決社區內部存在的發展與治理問題為導向，對其中情況進行摸排，受鎮黨委、政府直接領導，便于信息的無損傳遞和政策的有效執行，能有效避免原有村干部的抵觸或不執行風險，并減少治理轉型成本。

最后，打造試點以爭取上級資源和積累晉升資本。社會結構的多樣性和治理的復雜性意味著不存在放之四海皆準的社區治理模式，因此默許或鼓勵基層“先行先試”便成為上級政府探索黨建引領社區治理的策略工具。在C 市委、市政府大力推進城鄉社區治理制度空間下，G 社區為提升整體環境尋求資金支持的訴求，切合鎮黨委在全鎮推進鄉鎮社區自治的改革意圖。在鄉鎮財政資金緊缺的情況下，相比將資金分散到轄區所有社區開展治理工作，鎮領導干部更愿意集中資源進行試點，因為這樣更容易打造出“亮點”，且能減少可能出現的風險。另外，由于前述官員晉升競爭機制的存在，為了獲得“創新”褒獎，同級別官員在試點中會選擇與其競爭對手不同的政策工具[35]。鎮黨委、政府在試點過程中與上級政府持續溝通，對試點的成功經驗進行總結、提煉與宣傳，有助于獲得更高層級的支持，同時有助于自身政治資源的積累。

（三）共同體邏輯

改革開放以來，中國農村經歷的重大變革之一就是以往建立在地緣關系上的血緣共同體逐漸瓦解[36]。尤其是中西部農村地區，市場經濟和人口流動造成以宗族、鄉紳為基礎的傳統治理力量式微，社會結構呈現高度原子化狀態下的差序格局特征和人情關系聯結。而這一結構導致居民多關注私人事務，而對公共生活的參與度嚴重不足。除了受到傳統文化中的消極因素影響外，還在于公共空間的閑置或缺乏，以及基于社區共同利益的社區組織發育不足。

哈貝馬斯認為，“人是一種在公共空間中生存的政治動物”[37]。而社區公共空間最重要的社會功能就是促進公共參與，是為居民提供接觸、交換意見、形成共同價值觀念和倫理共識、促使協調與合作成為可能的重要平臺。對于G 社區而言，治理模式轉變的緣由或根本動力來自居民對美好生活的追求。社區公共空間作為居民最直觀體驗的對象，是影響居民身心愉悅的重要因素。G 社區居民對于以往臟亂差的環境怨言頗深，但原有結構又難以解決集體行動中的“搭便車”行為，導致鄰里之間隔閡加深、公共空間異化的惡性循環。借助黨委介入的推動力，G 社區激活、打造了以“壩壩”和“堂屋”為空間載體的村民議事制度，圍繞社區整體提升、管理維護、營商環境打造等公共事務充分互動，賦權居民自主決策和執行的空間，極大增進了鄰里間、干群間的信任，激發了居民參與社區公共事務的熱情。

社區組織，尤其是與社區居民實際利益關聯的社區組織為居民面對面互動提供了機會，有助于促進相互信任與合作[38]。近年，政府鼓勵多種類型的社會組織發展并積極參與到社區治理中，但這更多集中在城市范圍。農村地區由于自治傳統的存在，社區組織的發展十分不足。G 社區除了村兩委外，不存在任何其他社區組織。社區公共事務基本是由村兩委負責，社區共同體關系網絡表現為圍繞著村兩委呈星狀結構，和以血緣、人情為中心的同心圓結構。在社區黨委的動員下，G 社區居民成立了三個志愿性群眾自治組織，形成了以社區精英、黨員、志愿群眾等為核心節點、社區公共事務中的互動為關系對的社區關系網絡，呈現出高密度、多中心的結構特征。社區共同體成員在高密度的互動關系中，實現了信任等社會資本累積，助益于社區自治。

（四）從離散到互嵌的邏輯演化

前面我們具體分析了黨建引領社區自治過程中的各群體所處領域的制度安排及其所蘊含的行動機制，但是每一種制度邏輯并不是單獨作用的，而是在與其他制度邏輯相互作用的過程中得以呈現，并最終促成社區治理模式的變遷，如圖2所示。

圖2 黨建引領前后的社區治理結構及其邏輯演化

基層黨建在改革開放以來得到蓬勃發展，但存在口號性和儀式性強等問題，黨的基層組織出現弱化、虛化和邊緣化等“懸浮”特征[39]，導致基層政權和社會之間出現了某種程度的“權力真空”；“重建設、輕治理”現象較為明顯，在基層治理領域的作用力發揮有限。那么，在黨組織重視政治建設的政治邏輯下，國家連接社會的方式就主要通過行政機器履行基本職能，向社區居民提供稀缺性公共產品、促進集體經濟發展、維護社會穩定等。壓力型體制、向上負責制等制度的存在，使得基層政府官員對職業生涯發展的敏感度高，其注意力更多地分配在上級關心的議題上，因而較少關注社區治理工作。社區干部的日常工作則主要為協助政府職能部門需要延伸到社區的各項任務，村級治理行政化傾向突出。加之社區內部結構的原子化和公共精神缺乏，社區自治組織的功能便多處于擱置狀態，受訪居民也表示以前社區干部基本“不管事”。由此，社區治理結構就呈現出自上而下的層級特點，基層政府和社區干部面對的是缺乏利益聚合的單獨個體，治理效率和效力較低。

黨的十八大以來，從中央到地方的各級領導更加強調發揮黨建引領作用，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉治理體系[40]。在中央定向、上級推動的體制環境下，C市從市級黨委層面統籌推進建設社區治理體系化，這樣的制度環境為G 社區治理實踐提供了總體性框架和模式選擇空間。表現在基層黨建工作轉向以破解基層“條塊矛盾”為主要目的，以社區“區域化黨建”為主要載體的“條塊”整合模式。受到社會政治邏輯影響，基層政府績效考核目標體系也隨之發生變化，要求基層政府與社區干部之間必須密切配合，并且充分摸清社區情況才能實現社會治理目標。

在治理實踐中，D鎮黨委、政府在G社區治理過程中始終扮演著創制者和推動者的角色，利用思想動員、人員調整等多種方式確保社區干部與之保持合作，動員居民共同打造出能夠贏得關注的試點。社區治理的關鍵在于在合理劃分治理邊界的基礎上，賦予社區居民處理內部事務的權力，激發居民參與與自身利益密切相關的公共事務的內在積極性。在這個過程中，基層黨組織和政府以社區公共事務為基礎，以公共空間為聯系紐帶，改變社區內部分散的結構狀態。因此，社區治理有效性有賴于執政黨、政府機構和社區居民在基本目標上的一致性，其背后則是政治邏輯、科層制邏輯和共同體邏輯三者在社區治理場域內的互嵌和共演。

五、結論與討論

文章在回顧既有研究的基礎上，提出認識和解讀新時代黨建引領社區自治的多重邏輯框架，即“黨建引領”并不會自然導向“社區自治”，而是各治理主體在社區治理場域中基于權力重塑、結構重組、資源互補等行為，在政治邏輯、科層制邏輯和共同體邏輯三者之間互嵌和共演的結果。相較于現有研究基于“國家-社會”關系、“黨-社會”關系的二分理論框架對相關議題的分析，本文聚焦于執政黨、政府、社區干部、居民等多元行動者，遵從“制度-結構-行為”的分析脈絡，結合西南地區一個鄉鎮社區的深度調研材料，深入系統地考察了黨建引領促進社區自治的實現過程和多重邏輯的交互作用。在這一邏輯中，基層黨組織和政府以公共事務為基礎，以公共空間為紐帶，改變了以往社區內部的分散結構，從而激發了居民參與社區自治的內在動力，實現了黨建引領下的社區治理從應然走向實然的目的。

第一，黨建引領為社區治理提供了豐富的組織資源，是黨領導國家與社會的政治邏輯的實現載體。特定的制度環境往往與特定的制度安排聯系在一起。對于中國社區治理而言，黨建引領這一制度安排的演進實際上是與中國政治制度背景相互嵌套的，一方面表現為國家政權建設與社會治理需求的呼應，另一方面是治理主體權力結構塑造下的必然結果，即只有中國共產黨有能力對各方利益、需求、資源等進行整合來回應紛繁復雜的社區治理中的多樣化問題和發展需求。在黨組織的全面領導下，政府內部的層級關系具有黨內組織關系的性質，二者之間是領導與服從的關系。也就是說，黨建引領社區治理中，政治邏輯始終處于核心主導位置，科層邏輯則是前者作用于社區的技術和手段。另外，作為人員數量最多、覆蓋面最廣的組織，中國共產黨具有廣泛的社會滲透性和群眾基礎。這使其能夠對社區進行有效組織，對資源進行整合，為增進鄰里社會資本提供必要動力[41]，在行政失靈的情況下補位和兜底，體現黨領導社會的政治邏輯。

第二，系統性的頂層設計是調和基層政府多重任務目標之間矛盾的制度前提。制度環境是影響治理主體行為選擇的最重要外部因素。全國各地，黨建引領社區治理實踐不乏成功樣本，但也有不少陷入資源依賴或退回原位的案例。其中重要原因就在于依靠運動式治理、基層領導偏好、“強人政治”等產生的模式具有隨機性、不可持續性和推廣難等特點，地方政府沒有為社會治理改革搭建起配套制度。實踐證明，在地方黨政領導的統籌協調下，通過對基層政府職能、機構、運行方式等進行全面系統的改革，可以減少以往基層政府職責體系內部的矛盾和沖突，驅動其工作重心和治理行為的轉向。

第三，社區治理結構的誘致性變遷是激活自治動力的關鍵所在。基層治理中，結構在資源與效能關系中起著重要的調節作用[42]，治理結構的變化是解決社區治理動力的關鍵所在[43]。從組織內黨建到區域化黨建、稀缺性公共產品供給到治理重心下沉，黨組織、政府在社區治理場域中資源稟賦的作用方式和所處“位置”發生著變化。一方面，利用掌握的資源分配權為激勵，激發居民自治積極性，劃分治理邊界；另一方面，運用動員等方式促進社區居民的組織化，賦予其自主協商處理社區公共事務的權力。這種互動關系最終促使原有以黨政組織為核心的“中心-邊緣”結構向多中心治理結構轉變，其本質是社會力量地位在治理結構中的凸顯和平等協商可能性的增加。