政策擴(kuò)散的效果評(píng)估：政策再創(chuàng)新及演化過(guò)程
——基于地方政務(wù)服務(wù)改革探索中的多模式分析

趙志遠(yuǎn)，伊文敬

（南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350）

一、問(wèn)題的提出

羅杰斯（Everett M.Rogers）在《創(chuàng)新的擴(kuò)散》一書中提出了政策創(chuàng)新擴(kuò)散時(shí)間形態(tài)的S 型曲線——采納創(chuàng)新者數(shù)量累計(jì)值隨時(shí)間呈現(xiàn)出“S”型的變化軌跡，這在創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程的研究中極具代表性。S型曲線理論指出，對(duì)于一項(xiàng)成功擴(kuò)散的創(chuàng)新，有效傳播的信息和傳播過(guò)程中的不確定因素都會(huì)隨著時(shí)間的推移而不斷減少，使得整個(gè)擴(kuò)散過(guò)程呈現(xiàn)出非常典型的正態(tài)性[1]240。但S 型曲線對(duì)于復(fù)雜現(xiàn)實(shí)，特別是對(duì)于政策擴(kuò)散現(xiàn)象的解釋存在局限性。一方面，S 型曲線僅關(guān)注了系統(tǒng)內(nèi)部所有個(gè)體是否在某一時(shí)點(diǎn)采納了創(chuàng)新，并將采納者作為一個(gè)信息點(diǎn)記錄下來(lái)。由于并未對(duì)個(gè)案進(jìn)行追蹤式記錄，它無(wú)法反映系統(tǒng)中任何個(gè)體的歷時(shí)性變化，因而也無(wú)法展現(xiàn)一項(xiàng)創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程的全貌。誠(chéng)然，在技術(shù)擴(kuò)散中這種對(duì)個(gè)體的持續(xù)追蹤是不必要的；而對(duì)于政策擴(kuò)散其重要性則不言自明。另一方面，羅杰斯在構(gòu)建S 型曲線時(shí)就曾明確表示，它只針對(duì)特定系統(tǒng)、特定創(chuàng)新描繪某個(gè)新創(chuàng)意在某個(gè)系統(tǒng)的成員間成功擴(kuò)散的情況。而正是這些限制性條件，為研究擴(kuò)散過(guò)程留下了充分的空間。

現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，創(chuàng)新擴(kuò)散的確是一個(gè)漫長(zhǎng)而又復(fù)雜的過(guò)程。擴(kuò)散研究既要關(guān)注整體性的規(guī)律，也要洞察個(gè)體的變動(dòng)；既要抓住擴(kuò)散過(guò)程本身，又要將具體的創(chuàng)新擴(kuò)散置于整個(gè)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)，從而明確研究的現(xiàn)實(shí)意義。區(qū)別于技術(shù)擴(kuò)散，政策擴(kuò)散有其自身的特殊性。因此，當(dāng)擴(kuò)散理論被引入政策過(guò)程研究領(lǐng)域后，擴(kuò)散過(guò)程在邏輯起點(diǎn)、發(fā)生條件等方面都產(chǎn)生了變化。其一，政策本身就是一個(gè)過(guò)程。當(dāng)政策的生命周期與擴(kuò)散周期疊加在一起，研究更應(yīng)當(dāng)追蹤個(gè)案對(duì)政策采納的持續(xù)性，從而揭示S型曲線未能展現(xiàn)的內(nèi)容。其二，政策從決策到執(zhí)行、從縱向各級(jí)政府到橫向各政府部門，每個(gè)環(huán)節(jié)都存在政策價(jià)值判斷和政策有效性衡量。相關(guān)研究大都將關(guān)注點(diǎn)放在創(chuàng)新的“擴(kuò)散”及其“正面效果”上，將政策創(chuàng)新本身的價(jià)值視作前提條件。但現(xiàn)實(shí)中往往并非如此，這對(duì)“什么才是成功的擴(kuò)散”提出了質(zhì)疑。

與“成功的”或“有效的”政策擴(kuò)散相對(duì)應(yīng)，政策擴(kuò)散過(guò)程也常常存在阻滯與失敗的現(xiàn)象。擴(kuò)散阻滯有可能導(dǎo)致擴(kuò)散失敗，但就概念來(lái)看，它們又有著根本性的差別。在邏輯出發(fā)點(diǎn)上，擴(kuò)散阻滯研究天然地對(duì)政策具有正向的價(jià)值判斷，因而其往往嘗試剖析“引致政策擴(kuò)散停滯、政策低速擴(kuò)散等問(wèn)題”[2]的原因，通過(guò)消解阻滯因素，促進(jìn)政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。與之相比，擴(kuò)散失敗研究并不帶有對(duì)政策本身的價(jià)值判斷。擴(kuò)散的成功與否只是擴(kuò)散過(guò)程的結(jié)果。因此，擴(kuò)散失敗研究聚焦于對(duì)擴(kuò)散過(guò)程的描述與解釋，其研究目標(biāo)是減少政策的無(wú)效擴(kuò)散，最大限度地降低擴(kuò)散過(guò)程中的成本與損耗，從而提高擴(kuò)散的可持續(xù)性。此外，細(xì)分二者的研究對(duì)象也可以發(fā)現(xiàn)，擴(kuò)散阻滯研究聚焦擴(kuò)散過(guò)程，嘗試從技術(shù)層面的區(qū)位條件[3]、政治層面的官員晉升[4]、體制層面的條塊關(guān)系[5]等來(lái)歸納擴(kuò)散過(guò)程中的阻滯因素；而將其結(jié)果簡(jiǎn)化為對(duì)政策的采納或拒絕。擴(kuò)散失敗研究則以結(jié)果為出發(fā)點(diǎn)，回溯擴(kuò)散過(guò)程，延伸擴(kuò)散結(jié)果，特別是對(duì)政策未得到采納、政策采納后持續(xù)性差、政策采納后無(wú)效執(zhí)行等情況進(jìn)行了探討。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，它不僅考察政府的執(zhí)行能力，更加關(guān)注政府的決策能力。因而，政策擴(kuò)散過(guò)程中的適應(yīng)性、持續(xù)性以及本土化等都是其核心研究?jī)?nèi)容。

在中國(guó)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)和各領(lǐng)域改革聯(lián)系日益增強(qiáng)，在研究政策擴(kuò)散時(shí)更應(yīng)當(dāng)關(guān)注其持續(xù)性——特別是政策擴(kuò)散“失敗”的問(wèn)題。第一，改革進(jìn)程中體制機(jī)制創(chuàng)新不斷，地方政府發(fā)展在面臨機(jī)遇期的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也在增大；第二，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地區(qū)間的發(fā)展差異性大，要把握擴(kuò)散的客觀規(guī)律、滿足政策多元化發(fā)展的趨勢(shì)，就應(yīng)當(dāng)了解和把握政策擴(kuò)散失敗的原因。第三，中央與地方在擴(kuò)散中的互動(dòng)已經(jīng)成為中國(guó)政策擴(kuò)散的典型特征。在自上而下的授權(quán)體制中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制擴(kuò)散過(guò)程中的縱向干預(yù)程度，避免“一刀切”，從而減少政策的無(wú)效擴(kuò)散、降低不必要的擴(kuò)散成本。如何衡量擴(kuò)散的效果？衡量方法背后依循何種原則？如何通過(guò)有效的衡量方法來(lái)提高政策擴(kuò)散的有效性、降低擴(kuò)散成本？這是本文所要關(guān)注的核心問(wèn)題。

二、研究回顧與評(píng)述

現(xiàn)有研究往往使用另一個(gè)概念來(lái)表示擴(kuò)散中的政策效果，即政策創(chuàng)新的可持續(xù)性。有學(xué)者將政府創(chuàng)新的可持續(xù)性定義為創(chuàng)新核心要素的延續(xù)與擴(kuò)散，并認(rèn)為其實(shí)質(zhì)在于政府的創(chuàng)造性改革能夠持續(xù)增進(jìn)公共利益[6]。事實(shí)上，政策擴(kuò)散可持續(xù)性可以看作兩個(gè)相關(guān)概念的復(fù)合。其中一部分來(lái)自創(chuàng)新的可持續(xù)性，著重強(qiáng)調(diào)時(shí)間屬性。早期的研究將地方政府創(chuàng)新的持續(xù)性定義為“地方政府通過(guò)協(xié)調(diào)、控制各創(chuàng)新要素從而維持和增進(jìn)新的長(zhǎng)期公共利益的過(guò)程”，認(rèn)為不同的創(chuàng)新模式在可持續(xù)性上具有差異性[7]。有學(xué)者認(rèn)為，創(chuàng)新的這種持續(xù)能力是其得以維持、甚至逐步制度化的結(jié)構(gòu)性力量[8]；也有學(xué)者提出，創(chuàng)新能夠持續(xù)只是一種基于時(shí)間維度的外在表現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是創(chuàng)新韌性，即地方政府創(chuàng)新“經(jīng)受內(nèi)在和外在壓力后仍然能夠得以保持和延續(xù)的內(nèi)在特征”[9]。典型的關(guān)于創(chuàng)新時(shí)間性的觀點(diǎn)認(rèn)為“政策創(chuàng)新是爭(zhēng)分奪秒的，而制度創(chuàng)新必須是經(jīng)過(guò)時(shí)間的積淀而被選擇的”[10]。復(fù)合概念中的另一部分來(lái)自時(shí)間維度向空間維度的拓展，即創(chuàng)新的核心技術(shù)或思想不僅在時(shí)間上具有存續(xù)性，同時(shí)在空間上具有輻射性[11]。由于空間性的引入，政策擴(kuò)散研究與政策創(chuàng)新持續(xù)性研究之間的聯(lián)系更為緊密。例如，有學(xué)者將政策擴(kuò)散作為研究政策創(chuàng)新持續(xù)性的視角，將創(chuàng)新的擴(kuò)散路徑劃分為象征采納、理性學(xué)習(xí)、上層吸納和壓力輻射四種路徑，并認(rèn)為不同的擴(kuò)散路徑對(duì)于政策創(chuàng)新的再生產(chǎn)和持續(xù)性具有顯著差異[12]。也有學(xué)者提出，“只有被更多地方或部門接受，創(chuàng)新的影響力才能得到更加充分的發(fā)揮，并帶來(lái)社會(huì)和技術(shù)變革”，將這種空間上的擴(kuò)散性納入持續(xù)性研究時(shí)，對(duì)創(chuàng)新持續(xù)性的評(píng)估就會(huì)更加樂(lè)觀一些[13]。政策創(chuàng)新擴(kuò)散可持續(xù)性這一概念的復(fù)合性，為其賦予了更加豐富的內(nèi)涵，也因此拓展了其研究空間。

政策過(guò)程在擴(kuò)散中的特殊性，加之中國(guó)在區(qū)位條件、政府體制乃至社會(huì)現(xiàn)實(shí)等方面的特殊性，使得政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程中出現(xiàn)了如再創(chuàng)新、本土化、象征性采納等多種現(xiàn)象。它們之所以成為擴(kuò)散過(guò)程的重要組成部分，有以下兩點(diǎn)現(xiàn)實(shí)原因。第一，中國(guó)縱向政府的多層級(jí)組織結(jié)構(gòu)中，存在大量的模糊性政策。模糊性作為公共政策的一般性特征，是官僚科層組織中不可忽視的現(xiàn)象[14]。由于中國(guó)地區(qū)間較大的發(fā)展差異與中央政策統(tǒng)合之間具有巨大的張力，模糊性政策勢(shì)必成為中央應(yīng)對(duì)這一情況的重要選擇[15]。政策的模糊性為政策在傳播過(guò)程中的變形和再創(chuàng)新提供了方便。正如有學(xué)者認(rèn)為，“政府條塊結(jié)構(gòu)中的不同央地互動(dòng)模式通過(guò)影響政策系統(tǒng)的‘寬容度’，對(duì)政策變遷的內(nèi)容產(chǎn)生影響”[16]。第二，一方面，由于憲法和相關(guān)法律并沒(méi)有對(duì)中央和地方政府的事權(quán)做明確的劃分，另一方面，自1979 年“二級(jí)立法體制”建立以來(lái)地方逐漸被賦予了更大的立法權(quán)限，這使得地方在政策過(guò)程中有主動(dòng)性也有一定的能力進(jìn)行政策的再創(chuàng)新和本土化。當(dāng)然，也有學(xué)者將其視作一種“政策擴(kuò)散異化”，將其概括為“形似神異”，并總結(jié)其“政策目的與屬性扭曲、政策內(nèi)容涉及漏洞、政策結(jié)果負(fù)面化以及政策不可糾偏”等四個(gè)特征[17]。基于這種特殊性，對(duì)中國(guó)政策創(chuàng)新擴(kuò)散效果的評(píng)價(jià)，就更應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和具體化，從理論上豐富S型曲線對(duì)擴(kuò)散過(guò)程的解釋，從實(shí)踐上更好地對(duì)政策的擴(kuò)散效果進(jìn)行評(píng)估。

三、形式與內(nèi)核：政策擴(kuò)散效果的維度構(gòu)建

政策擴(kuò)散效果，既包括一項(xiàng)政策首次出現(xiàn)時(shí)是否被采納的情況，也包括其后的執(zhí)行和維持情況。有學(xué)者在研究政策創(chuàng)新擴(kuò)散的再生產(chǎn)時(shí)提出，地方政府并不會(huì)被動(dòng)移植政策原型，而會(huì)對(duì)其進(jìn)行選擇性吸收與改造[18]。也有學(xué)者在演化范式的動(dòng)態(tài)視角下，將政策創(chuàng)新的持續(xù)性定義為優(yōu)良因子的選擇與保留，而不僅僅是形式的保存與延續(xù)[19]。基于此，本文提取“形式”和“內(nèi)核”作為維度構(gòu)建的基礎(chǔ)概念，并由此構(gòu)建出政策創(chuàng)新擴(kuò)散效果的“形式-內(nèi)核”二維分析框架。其中，“形式”意指政策創(chuàng)新的外在構(gòu)造，包括其構(gòu)成要素的組織方式和表現(xiàn)形式；“內(nèi)核”是指政策創(chuàng)新最為基礎(chǔ)與核心的因素，它是區(qū)別不同政策創(chuàng)新的標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 政策創(chuàng)新擴(kuò)散效果的“形式-內(nèi)核”二維分析框架

根據(jù)“形式-內(nèi)核”的二維分析框架，可以將政策擴(kuò)散的即時(shí)結(jié)果劃分為四個(gè)類型。

第一類為完全擴(kuò)散，包括兩種情況：其一，政策創(chuàng)新與原有制度高度耦合，能夠帶來(lái)較高的收益；其二，由于來(lái)自上級(jí)政府縱向的強(qiáng)干預(yù)，采納者不得不全面接受政策創(chuàng)新。

第二類為再創(chuàng)新性擴(kuò)散，即采納者通過(guò)學(xué)習(xí)、模仿等方式吸收了政策創(chuàng)新的內(nèi)核，但不保留或僅部分保留其形式。對(duì)于一項(xiàng)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散，本地化的過(guò)程一方面是其生命力增強(qiáng)的表現(xiàn)，另一方面體現(xiàn)出地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中具有再?zèng)Q策能力，而這對(duì)于政策擴(kuò)散的結(jié)果與效果均有較大的影響。

第三類為象征性擴(kuò)散，即采納者僅象征性地保留了政策創(chuàng)新的形式，但沒(méi)有或沒(méi)能保留其內(nèi)核。象征性采納也分為兩種情況。第一種情況更多發(fā)生于縱向強(qiáng)制干預(yù)的擴(kuò)散過(guò)程中，體現(xiàn)為采納者對(duì)其進(jìn)行的“沉默”抵抗。當(dāng)然，也有學(xué)者提出，政策擴(kuò)散動(dòng)機(jī)中的脅迫機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和模仿機(jī)制都有可能導(dǎo)致“象征性采納”現(xiàn)象[20]。第二種情況則常見于學(xué)習(xí)機(jī)制中，體現(xiàn)為橫向?qū)W習(xí)擴(kuò)散的過(guò)程中，采納者未能夠?qū)W習(xí)和掌握到政策創(chuàng)新的內(nèi)核，盡管對(duì)這一情況的界定具有主觀性和模糊性。

第四類為擴(kuò)散失敗，即一項(xiàng)政策創(chuàng)新的形式和內(nèi)核都未能得到保留。有學(xué)者在對(duì)中國(guó)“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”中的案例進(jìn)行跟蹤研究時(shí)就曾發(fā)現(xiàn)，有些地方政府政策創(chuàng)新項(xiàng)目是曇花一現(xiàn)，有些也只適用于當(dāng)?shù)囟狈蓮?fù)制性與可推廣性，并未得到有效擴(kuò)散[21]。這類案例由于沒(méi)有進(jìn)入擴(kuò)散過(guò)程，往往不被納入具體研究。事實(shí)上在政策擴(kuò)散與政策執(zhí)行相互交叉的動(dòng)態(tài)視角下，擴(kuò)散失敗作為主要結(jié)果之一對(duì)政策擴(kuò)散S 型曲線的走向有著實(shí)質(zhì)性的影響。這充分體現(xiàn)了政策擴(kuò)散與技術(shù)擴(kuò)散的實(shí)質(zhì)性差別，即技術(shù)擴(kuò)散具有不可逆的性質(zhì)，而政策擴(kuò)散過(guò)程中的每一個(gè)樣本點(diǎn)都會(huì)發(fā)生進(jìn)一步的變化，其中政策的終止或失敗就會(huì)使得原本趨于上升（I1曲線）或趨于平穩(wěn)（I2曲線）的曲線呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)（I3曲線）（參見圖2）。

圖2 政策創(chuàng)新采納者累計(jì)值的變化曲線

從圖2的政策創(chuàng)新采納者累計(jì)值的變化曲線中可以看到，作為I0曲線的延伸，I1曲線和I2曲線分別代表政策創(chuàng)新采納者繼續(xù)增加和基本穩(wěn)定的情況。不少學(xué)者的研究已經(jīng)對(duì)此有所驗(yàn)證[22]。而I3曲線存在的可能性，則說(shuō)明采納者的累計(jì)數(shù)量有所下降，這需要對(duì)原有樣本點(diǎn)進(jìn)行持續(xù)追蹤。在政策擴(kuò)散的實(shí)踐過(guò)程中，具體案例往往呈現(xiàn)出不同模式的疊加狀態(tài)。對(duì)此，地方政務(wù)服務(wù)改革探索的實(shí)踐提供了豐富的研究案例。

四、案例追蹤：地方政務(wù)服務(wù)改革探索中政策再創(chuàng)新的演化路徑

隨著政府向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，政府服務(wù)職能進(jìn)入擴(kuò)大化階段。本文基于如下三點(diǎn)原因選取地方政務(wù)服務(wù)改革探索作為追蹤案例。其一，價(jià)值層面的不確定性。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府在探索政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)上具有較大的自主性，一些模式的發(fā)展——例如，行政審批局模式還存在較大的探討空間；更不用說(shuō)政策在具體實(shí)踐中面臨著的不確定性。這符合本研究對(duì)于政策擴(kuò)散起點(diǎn)關(guān)于政策價(jià)值偏好設(shè)定的要求。其二，制度性與非制度性的并存。中央通過(guò)政策文件形成了改革推進(jìn)的制度性動(dòng)力；而在具體實(shí)踐中各地方又在非制度性層面有著相當(dāng)大的自主性。這同時(shí)促成了創(chuàng)新的動(dòng)力和擴(kuò)散的動(dòng)力。其三，實(shí)踐形式的豐富性。在政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)與優(yōu)化這樣一項(xiàng)相對(duì)抽象的改革目標(biāo)下，各地具有創(chuàng)新性的做法、提法層出不窮。這為研究創(chuàng)造了大量的基礎(chǔ)案例素材。

政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的模式探索，不僅集中反映著政務(wù)服務(wù)體系的變遷歷程，也較為直觀地體現(xiàn)出政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程的特點(diǎn)。近三年筆者圍繞地方政務(wù)服務(wù)改革的探索，調(diào)研走訪了部分典型地區(qū)，積累了一手訪談材料；在此基礎(chǔ)上，筆者選取了政務(wù)服務(wù)中心、行政審批局和政務(wù)服務(wù)管理局等三個(gè)較為典型的模式作為案例分析對(duì)象，歸納出兩種政策再創(chuàng)新的演化路徑，同時(shí)，也進(jìn)一步探討了四種擴(kuò)散結(jié)果及其關(guān)系，為政策擴(kuò)散效果評(píng)估提供可能的理論支撐。

（一）路徑一：完全擴(kuò)散演化再創(chuàng)新

政務(wù)服務(wù)中心，在不同地方也被稱作行政服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)大廳等，最初以招商引資、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為目的。其內(nèi)核在于通過(guò)搭建集中審批平臺(tái)，提高審批效率，便利民眾和企業(yè)辦事。因此，盡管政務(wù)服務(wù)中心在空間上對(duì)于原職能部門的審批職能進(jìn)行了不同程度的物理集中，最為核心的審批權(quán)仍然歸屬于原職能部門。從人員配備來(lái)看，窗口工作人員由各行政審批部門派駐，隸屬于原工作單位，政務(wù)服務(wù)中心的大部分管理層為事業(yè)編，僅極少數(shù)納入行政編制；在形式與管理上，各地方也存在差異，常見的以政府派出機(jī)構(gòu)、政府辦公廳（室）代管機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位等形態(tài)出現(xiàn)。總體上，政務(wù)服務(wù)中心表現(xiàn)出“一站式審批、一條龍辦理、一窗式服務(wù)”[23]的特征，也被學(xué)界稱為行政許可權(quán)物理集中的1.0模式。

政務(wù)服務(wù)中心的探索發(fā)軔于1995 年深圳市外商投資服務(wù)中心和1999 年浙江省金華市的政府集中辦事大廳，1999年9月成立于浙江上虞市的便民服務(wù)中心，可以視作全國(guó)第一家規(guī)范意義上的政府集中辦事機(jī)構(gòu)，也成為中國(guó)行政服務(wù)中心模式的最初形態(tài)。2001 年9 月，國(guó)務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在創(chuàng)新者和早期采納者的示范效應(yīng)下，各地紛紛效仿并在各層級(jí)建立起形式多樣的行政服務(wù)中心。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室發(fā)布的《全國(guó)綜合性實(shí)體政務(wù)大廳普查報(bào)告》顯示，截至2017年4月，全國(guó)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府共設(shè)立政務(wù)大廳3058 個(gè)，覆蓋率達(dá)94.3%，其中，江西、廣西、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏7 個(gè)省（區(qū)）已實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)政務(wù)大廳全覆蓋。有學(xué)者對(duì)1995 年至2015 年各省采納并成立政務(wù)服務(wù)中心的地級(jí)市數(shù)量做了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心的擴(kuò)散基本符合創(chuàng)新擴(kuò)散的S 型曲線的增長(zhǎng)規(guī)律[24]。事實(shí)上，政務(wù)服務(wù)中心的建立與擴(kuò)散更類似于一種技術(shù)擴(kuò)散。由于經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的探索，加之“一站式”政府服務(wù)機(jī)構(gòu)也有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，相較于大部分政策的擴(kuò)散，這種基本模式的穩(wěn)定性是比較強(qiáng)的，設(shè)立后再取消的案例還比較少見。

隨著改革逐漸觸及核心利益——審批權(quán)的取消與規(guī)范，政務(wù)服務(wù)中心“有集中而無(wú)實(shí)權(quán)”的局限也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，其任務(wù)也不再僅僅是實(shí)現(xiàn)服務(wù)的集中。后續(xù)采納者開始嘗試在政務(wù)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上進(jìn)行再創(chuàng)新性改革，以期通過(guò)結(jié)構(gòu)性的變化來(lái)打破政務(wù)服務(wù)中心實(shí)際上充當(dāng)審批部門“收發(fā)室”的困境，從而實(shí)現(xiàn)削減與規(guī)范行政許可權(quán)的新任務(wù)。為了更好地發(fā)揮政務(wù)服務(wù)中心的作用，四川眉山和江蘇鎮(zhèn)江等地率先探索實(shí)行了“兩集中、兩到位”改革，在行政審批服務(wù)中心的基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸與改進(jìn)。其具體做法是，將部門審批職能先向一個(gè)處室集中，成立行政服務(wù)處（有的成立行政審批辦公室），再將審批處室向行政服務(wù)中心集中。它的目的在于歸并審批職能，在物理集中的基礎(chǔ)上初步改變了內(nèi)部審批權(quán)力歸屬，從而有助于解決審批權(quán)力分散化的問(wèn)題，有效強(qiáng)化中心的審批職權(quán)。該實(shí)踐在全國(guó)各地展開學(xué)習(xí)和效仿，如海南省政務(wù)服務(wù)中心，將審批權(quán)力、審批人員、審批事項(xiàng)的集中歸納為“三集中”，這一實(shí)踐還獲得了創(chuàng)新獎(jiǎng)。從這個(gè)角度來(lái)看，政務(wù)服務(wù)中心模式在擴(kuò)散過(guò)程中保留了集成服務(wù)的內(nèi)核；同時(shí)，又在改革的深化過(guò)程中催生了模式的迭代與再創(chuàng)新。但是在這一過(guò)程中仍舊存在問(wèn)題：

“16個(gè)部門設(shè)專門的行政審批科，其他事項(xiàng)少的部門掛牌，整編制進(jìn)入。但政務(wù)服務(wù)中心是二級(jí)部門，在要求各部門進(jìn)駐的時(shí)候，也存在效力不足的現(xiàn)象。”（訪談?dòng)涗洠篖Z20200810）①文中訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則：訪談地點(diǎn)（首字母簡(jiǎn)寫）和訪談日期（按年月日排序的8位數(shù)字）。

也有部分地區(qū)對(duì)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)采取形式上的創(chuàng)新，從而更好地服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｔ谑芾矸绞椒矫妫餍掠嗍芯劢埂凹煞?wù)”目標(biāo)，大力推進(jìn)“一窗通辦”改革，將服務(wù)中心的“小窗口”變成了“大綜窗”，實(shí)現(xiàn)“多人一崗”向“專人多崗”，“多頭受理”向“一窗受理”轉(zhuǎn)變；南京市棲霞區(qū)探索“全科政務(wù)服務(wù)模式”，分類設(shè)置大全科窗口、小全科窗口和傳統(tǒng)型窗口，針對(duì)性地解決了服務(wù)窗口行政效能冷熱不均現(xiàn)象：

“一個(gè)部門一個(gè)窗口的時(shí)候，群眾在跑路。實(shí)行一窗綜合受理，相關(guān)事項(xiàng)集中在一個(gè)專區(qū)里，先接入再歸類調(diào)整事宜。”（訪談?dòng)涗洠篖Z20200811）

在服務(wù)模式方面，桂林市秀峰區(qū)政務(wù)服務(wù)中心圍繞服務(wù)體驗(yàn)改善，推出業(yè)務(wù)“串并聯(lián)動(dòng)”、政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享等舉措，通過(guò)分類梳理案例建立“難題”檔案等方式，為群眾提供個(gè)性化服務(wù)；廣州市荔灣區(qū)打破按部門擺攤設(shè)窗的情況，對(duì)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行整合歸并后，形成工程類、經(jīng)營(yíng)類、公民類三類綜合窗口，銜接相對(duì)應(yīng)的審批流程，大大提高了審批效率。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面，上海市徐匯區(qū)依托自貿(mào)區(qū)建設(shè)，為營(yíng)造寬松便捷的準(zhǔn)入環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，建立網(wǎng)上政務(wù)大廳，形成電子證照庫(kù)系統(tǒng)，深度融合政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)與“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，建立線上線下一體化聯(lián)動(dòng)機(jī)制；廣州市建立的政務(wù)服務(wù)熱線受理中心，搭建了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)體系，將工單流轉(zhuǎn)由平均1小時(shí)縮短至19秒。這比較典型地體現(xiàn)了技術(shù)與數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新對(duì)超大城市治理的賦能，特別在政務(wù)服務(wù)的分區(qū)分級(jí)精細(xì)化管理中發(fā)揮著重要作用。

值得注意的是，2004 年的《中華人民共和國(guó)行政許可法》對(duì)改革中的各種創(chuàng)新以留白的形式作了原則性、引導(dǎo)性規(guī)定[25]，這為政務(wù)服務(wù)中心模式不斷進(jìn)行創(chuàng)新和本土化提供了充足的空間。

（二）路徑二：擴(kuò)散失敗與象征性擴(kuò)散演化再創(chuàng)新

1.行政審批局模式

隨著行政審批制度改革的不斷深入，單純的“物理集中”模式已然無(wú)法滿足政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)的整體性需要。一些地方開始嘗試從體制方面進(jìn)行突破，成立單獨(dú)的、專門的實(shí)體審批機(jī)構(gòu)。2008 年，成都武侯區(qū)首創(chuàng)“行政審批局”模式，2014 年，天津?yàn)I海新區(qū)和寧夏銀川市等地相繼設(shè)立行政審批（服務(wù)）局，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)了“一枚印章管審批”。2015年3月，《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號(hào)）發(fā)布，在中央政府的支持和先行實(shí)踐地區(qū)的示范效應(yīng)下，行政審批局模式的擴(kuò)散過(guò)程就此開啟。根據(jù)研究數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立的各級(jí)各類行政審批局總量達(dá)到1025個(gè)[26]。

行政審批局模式雖然始于政務(wù)服務(wù)中心的再創(chuàng)新，卻與之有著根本性的不同。行政審批局模式的內(nèi)核在于行政審批權(quán)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，以及審批與監(jiān)管職能上的相對(duì)剝離。作為依法設(shè)立的政府部門，行政審批局具有實(shí)質(zhì)性的行政審批權(quán)與協(xié)調(diào)權(quán)，人員編制也為隸屬于行政審批局的行政編制。作為組織結(jié)構(gòu)改革層面的新生事物，行政審批局模式有以下三個(gè)特點(diǎn)。第一，客觀上看，行政審批局兼具繼承性與改革的創(chuàng)新性。一方面，它成長(zhǎng)于政務(wù)服務(wù)中心對(duì)行政審批權(quán)所進(jìn)行的物理集中；另一方面，它又產(chǎn)生了作為一項(xiàng)政策創(chuàng)新的全新內(nèi)核與形式。第二，在相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的眾多探索中，成立行政審批局又不具有策略上的唯一性。可以明顯地看到它的擴(kuò)散結(jié)果呈現(xiàn)出地域上的差異性：率先及規(guī)模化的探索主要集中在西部及東北地區(qū)，如四川、寧夏、遼寧、廣西；而一些東南沿海地區(qū)，如浙江、廣東、上海則對(duì)行政審批局模式持保守觀望態(tài)度[27]。這正是由于其第三個(gè)特點(diǎn)，即它具有政策發(fā)展上的不確定性。行政審批局作為依法設(shè)立的機(jī)構(gòu)，卻屬于一種非制度化的探索，自主性比較強(qiáng)。在實(shí)踐過(guò)程中也面臨著“相對(duì)集中”與“專業(yè)分工”、“橫向集中”與“縱向調(diào)整”、“權(quán)力集中”與“權(quán)力制衡”，以及“審批集成”與“服務(wù)增值”等多方面的張力[28]。因此，相較于政務(wù)服務(wù)中心模式的擴(kuò)散過(guò)程，行政審批局模式在擴(kuò)散過(guò)程中的爭(zhēng)議比較大，在實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了一些象征性擴(kuò)散和擴(kuò)散失敗的現(xiàn)象[29]。

出于來(lái)自縱向干預(yù)的壓力和地方政績(jī)需要等原因，一些地方雖然成立了行政審批局，但并未實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)力向?qū)ｉT部門的集中。也就是說(shuō)，新成立的機(jī)構(gòu)掛牌保留了“局”的形式，而并未承襲審批權(quán)力轉(zhuǎn)移的內(nèi)核，出現(xiàn)了典型的象征性擴(kuò)散現(xiàn)象：

“政務(wù)服務(wù)中心雖然加掛了行政審批局的牌子，但是并沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的實(shí)體部門。一方面因?yàn)閷徟值募?jí)別問(wèn)題，在改革牽頭上力度還不夠；另一方面，也考慮到行政審批局可能并不適應(yīng)目前的情況。”（訪談?dòng)涗洠篕M20200904)

按照審批權(quán)和審批人員的實(shí)質(zhì)性劃歸情況，實(shí)踐中的審批局模式也可以分為實(shí)體型、虛體型和半實(shí)體型三類[30]。其中，僅加掛審批局牌子而不改變審批權(quán)屬和人員編制的虛體型，以及審批權(quán)劃轉(zhuǎn)不到位、并未實(shí)現(xiàn)審批權(quán)限相對(duì)集中的半實(shí)體型，都具有象征性擴(kuò)散的基本特征：

“事實(shí)上，部分區(qū)縣的行政審批局在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中還是遇到了許多困難，形成了‘內(nèi)嵌式’的審批局，它只整合了極少部分事項(xiàng)的審批權(quán)限。像是我們區(qū)就只是整合了工程項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的審批權(quán)限，設(shè)立了行政審批科，對(duì)外加掛行政審批局牌子。也有些區(qū)縣由于運(yùn)轉(zhuǎn)面臨困難較大，并沒(méi)有將原部門的審批權(quán)限剝離。但是這種‘內(nèi)嵌式’審批局也有問(wèn)題。一是要對(duì)接更多原部門，實(shí)際上降低了辦事效率，無(wú)疑增加了基層的負(fù)擔(dān)。二是得不到其他部門的認(rèn)可，特別是對(duì)于‘內(nèi)嵌式’的審批局，這一困難也顯得尤為突出。”（訪談?dòng)涗洠篏D20200901）

江蘇省的兩個(gè)地級(jí)市在行政審批局改革中，一個(gè)在政務(wù)服務(wù)管理辦公室的基礎(chǔ)上加掛市行政審批局的牌子，主要承擔(dān)審批制度改革、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)等工作。審批事項(xiàng)的辦理主要依托其下轄的市政務(wù)大廳服務(wù)中心。在行政審批許可的職權(quán)上實(shí)際依然遵循中心模式。另一個(gè)雖然成立了行政審批局，但在劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)時(shí)，一些部門以事項(xiàng)的審批事權(quán)屬性為由使一些理應(yīng)進(jìn)系統(tǒng)的事項(xiàng)未被納入。而部分時(shí)效性、技術(shù)性要求較高的事項(xiàng)，審批局很難獨(dú)立完成審批，仍需返回原審批部門。

除此之外，在行政審批局模式還出現(xiàn)了擴(kuò)散失敗的現(xiàn)象。這種情況主要表現(xiàn)為，審批局模式在某些地方擴(kuò)散后又有所反復(fù)。當(dāng)行政審批局模式在行政環(huán)境中顯示出不適應(yīng)，部分地區(qū)選擇直接撤銷行政審批局，如蘭州市，一些地方的處理則較為溫和，選擇將職能部分劃回原審批部門。如蘇州、菏澤、瑞麗等地，重新梳理了事項(xiàng)清單，將原本集中起來(lái)的一些審批事項(xiàng)做了反向調(diào)整：

“動(dòng)態(tài)梳理的工作，一年進(jìn)行三四次。事項(xiàng)集中后要實(shí)行‘三減一壓縮’，對(duì)公開和時(shí)限也有要求。一些不適應(yīng)的事項(xiàng)又退回了原部門。”（訪談?dòng)涗洠篖Z20200810）

機(jī)構(gòu)撤銷和事項(xiàng)撤回的情況，恰恰反映了在引入時(shí)間要素后，政策創(chuàng)新采納者累計(jì)值變化曲線可能出現(xiàn)的下降趨勢(shì)。

2.政務(wù)服務(wù)管理局模式

蘭州市在撤銷行政審批局后，轉(zhuǎn)而采取了政務(wù)服務(wù)管理局的新模式，這可以被視作政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)中機(jī)構(gòu)層面的一種再創(chuàng)新性擴(kuò)散。2012 年12 月，蘭州市成立政務(wù)服務(wù)中心，2015 年9 月加掛行政審批服務(wù)局牌子，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”的運(yùn)行方式。行政審批服務(wù)局撤銷后，在2019 年機(jī)構(gòu)改革與職能整合的契機(jī)下，蘭州市整合了市政府辦公廳、市行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門的行政審批改革和政務(wù)服務(wù)管理職責(zé)，在原政務(wù)服務(wù)中心掛牌成立起政務(wù)服務(wù)管理局，并在市內(nèi)各區(qū)縣統(tǒng)一形成了“政務(wù)服務(wù)管理局+政務(wù)服務(wù)中心”的政務(wù)服務(wù)模式。

從職責(zé)上看，政務(wù)服務(wù)管理局并不負(fù)責(zé)具體的審批事項(xiàng)，其工作以深化改革、協(xié)調(diào)部門間工作關(guān)系和對(duì)政務(wù)服務(wù)的監(jiān)督、指導(dǎo)、管理等為主。政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的辦理主要依靠“三集中三到位”下的政務(wù)服務(wù)中心以窗口形式對(duì)外統(tǒng)一開展工作。政務(wù)服務(wù)管理局以管理者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的身份，著力提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)資源協(xié)同。這種“政務(wù)服務(wù)管理局+X（大數(shù)據(jù)局、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境辦公室、政務(wù)服務(wù)中心等）”的模式也在一定范圍內(nèi)得到了擴(kuò)散和采納。例如，云南省昆明市在整合原政務(wù)服務(wù)管理局職責(zé)及相關(guān)部門的公共資源交易、行政審批制度改革、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)等職能的基礎(chǔ)上組建政務(wù)服務(wù)管理局，加掛昆明市公共資源交易管理局牌子。其下設(shè)政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易中心、投資服務(wù)中心和黨群服務(wù)中心，形成了“一局四中心”的工作格局。

政務(wù)服務(wù)管理局在人事和組織關(guān)系上保留了“局”這一行政機(jī)構(gòu)的特征，相較于政務(wù)服務(wù)中心和行政審批局這兩種存在實(shí)質(zhì)性差異的模式，它的出現(xiàn)更傾向于調(diào)整服務(wù)中心與行政機(jī)構(gòu)“局”之間的關(guān)系：

“政務(wù)服務(wù)中心主要是作為改革的‘顯示平臺(tái)’，政務(wù)服務(wù)管理局要求政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行改革，但是實(shí)際上是局里科室進(jìn)行改革，政務(wù)服務(wù)中心變化往往只是改革后的表現(xiàn)。當(dāng)然，這導(dǎo)致在配合力度上也存在一些問(wèn)題，畢竟層級(jí)協(xié)調(diào)上又多了一級(jí)。”（訪談?dòng)涗洠篖Z20200813）

從一定程度上來(lái)說(shuō)，這與上文提到的案例中將部分集中審批事項(xiàng)做反向調(diào)整的嘗試有相似之處。從行政許可權(quán)的調(diào)整來(lái)看，這些模式都是對(duì)權(quán)力相對(duì)集中的范圍、程度的一種調(diào)試。從內(nèi)核繼承維度來(lái)看，它們是三種獨(dú)立模式的擴(kuò)散。從制度變遷的角度來(lái)看，由于制度慣性和成本的約束，行政審批局模式的擴(kuò)散過(guò)程與政務(wù)服務(wù)管理局的出現(xiàn)，都體現(xiàn)出一定程度的增量與局部調(diào)整的特征。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政務(wù)服務(wù)管理局這種“新”模式并不算新。

對(duì)于政策擴(kuò)散的S 型曲線，首先，如果以行政審批局模式作為擴(kuò)散分析對(duì)象，持續(xù)追蹤某一地區(qū)采納這一政策后的情況，那么對(duì)于蘭州市、昆明市等案例，S型曲線就無(wú)法真實(shí)反映行政審批局模式擴(kuò)散結(jié)果累加數(shù)量的實(shí)際情況。如果僅僅是描述擴(kuò)散過(guò)程中早期采納者、后期采納者和落后者之間的數(shù)量關(guān)系，或是描述前期爆發(fā)式擴(kuò)散的這一特征，那么S 型曲線對(duì)于解釋政策擴(kuò)散過(guò)程，特別是評(píng)估政策擴(kuò)散效果上的意義就會(huì)大打折扣。其次，如果單純以S型曲線來(lái)獨(dú)立描述行政審批局、政務(wù)服務(wù)管理局等模式的擴(kuò)散情況，則會(huì)在一定程度上忽視它們之間的繼承性與再創(chuàng)新性，從而使得對(duì)政務(wù)服務(wù)體系改革措施實(shí)施情況的評(píng)估趨于碎片化。這兩種情況都是我們?cè)谠u(píng)估政策擴(kuò)散與政策擴(kuò)散的持續(xù)性中不希望出現(xiàn)的。因此，對(duì)于政策擴(kuò)散及其持續(xù)性的研究，應(yīng)當(dāng)先摒除對(duì)政策的價(jià)值預(yù)設(shè)，正確看待政策擴(kuò)散中的“失敗”與“象征性”擴(kuò)散現(xiàn)象。還要注意區(qū)分導(dǎo)致擴(kuò)散“失敗”與“象征性”擴(kuò)散的原因，允許和引導(dǎo)其在本土化的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)再創(chuàng)新。從而真正在擴(kuò)散過(guò)程中減少無(wú)效擴(kuò)散、降低不必要的擴(kuò)散成本。

五、結(jié)論與討論

本文首先以“形式-內(nèi)核”的二維框架劃分政策擴(kuò)散的不同結(jié)果。它的意義在于強(qiáng)調(diào)政策擴(kuò)散中政策之間的關(guān)系，特別是一種基于制度慣性的連續(xù)性。通過(guò)對(duì)案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，將一項(xiàng)政策置于何種維度下，對(duì)于其擴(kuò)散效果的評(píng)估有所影響。除此之外，政策內(nèi)核或外在形式的變化，也影響著政策間關(guān)系的變化，從而影響對(duì)政策擴(kuò)散效果的評(píng)估。

回到政策創(chuàng)新擴(kuò)散效果的評(píng)估維度模型，它是一個(gè)中性的評(píng)估模型。無(wú)論是象征性擴(kuò)散還是失敗的擴(kuò)散，都不帶有絕對(duì)的負(fù)面價(jià)值判斷。擴(kuò)散效果評(píng)估旨在通過(guò)描述現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其背后可能的推進(jìn)動(dòng)力與阻滯因素。在具有時(shí)間要素的評(píng)估維度模型中，不同類別之間出現(xiàn)了相互轉(zhuǎn)化的可能性，針對(duì)性解決思路也由此產(chǎn)生。如某一地方政府出現(xiàn)了縱向強(qiáng)制干預(yù)下的象征性擴(kuò)散現(xiàn)象，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行分類分析。第一類可能的情況是，政策本身具有統(tǒng)籌性和整體性但不能為地方帶來(lái)明顯的收益，或是在一定程度上觸及了地方固有的利益結(jié)構(gòu)。此時(shí)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化干預(yù)與監(jiān)督，促使象征性擴(kuò)散向完全擴(kuò)散轉(zhuǎn)變。第二類可能的情況是，政策創(chuàng)新與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和原有制度之間并不匹配，但是在縱向干預(yù)的壓力下不得已而保留了政策創(chuàng)新的形式。因而在后續(xù)的政策過(guò)程中可能出現(xiàn)不執(zhí)行、變相執(zhí)行等行為。這樣不僅無(wú)益于地方政府發(fā)展，同時(shí)增加了相應(yīng)的成本。此時(shí)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少縱向干預(yù)，對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。不同政府創(chuàng)新可以調(diào)試改變的程度不同，政府創(chuàng)新的可持續(xù)性保持樣態(tài)也會(huì)因管理干預(yù)而相互轉(zhuǎn)換。當(dāng)然，政策創(chuàng)新的時(shí)間性是有限度的，這取決于政策過(guò)程本身的時(shí)間性和階段性。因此，在評(píng)估政策創(chuàng)新擴(kuò)散效果時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意不能將政策創(chuàng)新的擴(kuò)散效果定義得過(guò)于寬泛。如過(guò)于強(qiáng)調(diào)具有實(shí)質(zhì)性差異的政策之間的傳承關(guān)系政策創(chuàng)新，向法律制度的轉(zhuǎn)換等，則會(huì)淡化擴(kuò)散效果評(píng)估的意義。

地方政府的政策創(chuàng)新本身就具有試驗(yàn)色彩，一項(xiàng)政策在擴(kuò)散過(guò)程中可能受到多方面的影響而在各地的本土化過(guò)程中形成多種形態(tài)，當(dāng)然也伴隨有政策移植后出現(xiàn)不適應(yīng)，甚至對(duì)原有的體制生態(tài)產(chǎn)生一定沖擊的現(xiàn)象。在這種情況下，如果擴(kuò)散的持續(xù)性被打破，政策擴(kuò)散本身就面臨方向上的調(diào)整，一種是停止擴(kuò)散，維持原狀或采納其他的創(chuàng)新路徑，另一種是在創(chuàng)新內(nèi)核的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造，形成新的創(chuàng)新模式。無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，都有從擴(kuò)散失敗或象征性擴(kuò)散到再創(chuàng)新的可能，這一點(diǎn)也再次佐證了政策創(chuàng)新擴(kuò)散效果評(píng)估模型中存在類別之間的轉(zhuǎn)化現(xiàn)象。相較于從“競(jìng)爭(zhēng)”視角討論政策擴(kuò)散中政策再創(chuàng)新的生成路徑與行為邏輯，對(duì)“完全擴(kuò)散”“政策失敗”以及“象征性擴(kuò)散”的轉(zhuǎn)化進(jìn)行分析，為地方政府政策再創(chuàng)新行為邏輯的解釋提供了另一種分析視角。

S型曲線提供了創(chuàng)新擴(kuò)散研究的理論基礎(chǔ)，隨著以中國(guó)地方創(chuàng)新擴(kuò)散為分析對(duì)象的理論觀點(diǎn)不斷豐富，其局限性也逐漸凸顯。府際關(guān)系發(fā)展——特別是縱向維度上央地互動(dòng)下的協(xié)同和干預(yù)頻繁化，以及橫向維度上地區(qū)發(fā)展差異化和地方政府間競(jìng)合策略選擇復(fù)雜化——對(duì)政策擴(kuò)散及其評(píng)估的實(shí)踐和理論在時(shí)間和空間層面不斷提出新的挑戰(zhàn)。從創(chuàng)新本身區(qū)分技術(shù)創(chuàng)新與政策創(chuàng)新從而引入政策過(guò)程特征，結(jié)合對(duì)不同擴(kuò)散模式的類別劃分，一定程度上彌補(bǔ)了S 型曲線在解釋精準(zhǔn)性上的不足。從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度看待政策創(chuàng)新及其擴(kuò)散，在“創(chuàng)新—學(xué)習(xí)—再探索”的過(guò)程中，突顯了政策創(chuàng)新的意義。而進(jìn)行擴(kuò)散評(píng)估的意義，則在于合理化地衡量一項(xiàng)政策創(chuàng)新在地域維度、時(shí)間維度里所能創(chuàng)造的公共效益總和，體現(xiàn)有效的、可持續(xù)的創(chuàng)新擴(kuò)散之于地方改革事業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)作用，特別是積極的再創(chuàng)新在提升地方改革增益、強(qiáng)化自主發(fā)展能力中的價(jià)值。從另一個(gè)側(cè)面講，地方應(yīng)當(dāng)在有限的資源條件下盡可能地減少不必要的無(wú)效擴(kuò)散，中央或上級(jí)政府則應(yīng)在政策創(chuàng)新實(shí)踐中建立容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)因地制宜、發(fā)展有益創(chuàng)新。