剛性制度下的“業務制”彈性化組織創新
——基于Z省L市模塊化改革案例分析

陳思瑾

（浙江大學公共政策研究院，浙江 杭州 310058）

一、問題的提出

深化行政體制改革是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。我國行政體制主要表現為縱向層級間的“職責同構”[1][2][3]，以及橫向部門間的高度分化[4][5]。然而，這種高度剛性的行政體制，在基層實踐中往往“水土不服”。面對自上而下的剛性制度與復雜多樣的地方治理之間的張力，地方政府或是依托運動式治理推動中心工作的有效開展，或是采取各種彈性化行政手段來響應上級政府的剛性要求，這些彈性化行政手段盡管在一定程度上緩解了剛性制度與地方治理多樣性之間的矛盾，但并未深入到對組織結構調整的有關探討。

政府的職能履行需要以組織為載體，而組織結構是否合理將直接影響到政府效能的發揮[6]。針對剛性科層結構與基層實踐之間的張力，地方政府在組織結構層面主要開展了三種改革實踐：一是以精簡人員、重設機構、流程再造為核心的地方大部制改革[7]；二是增設相較政府部門有較大自主空間的機構，如鄉鎮內設管區[8]；三是嵌入項目制組織，包括設立領導小組、指揮部、工作專班等。然而，大部制改革面臨著橫向科室間協調成本增加，以及縱向層級同構性下的回溯壓力[9]，增設特殊機構存在“非法”爭議[10]，項目制組織則難以回應常態化治理需求，并有可能受科層制牽引而產生異化[11]。

在剛性制度的約束下，是否還存在其他類型的組織創新來回應復雜多元的基層治理需求呢？本文在梳理已有彈性化組織創新的基礎上，以Z省L市“模塊化”改革為例，創新性地引入了“業務制”彈性化組織概念。區別于大部制、項目制等組織結構，“業務制”彈性化組織徹底地改變了傳統政府組織結構職能導向的特征，而是以流程導向、需求導向、數據導向為核心，不僅提升了政府內部橫向協作的效能，還能更好地保障政策的貫通執行。依托田野調查與深度訪談獲取資料，本文擬對L市農業農村局和經濟發展局兩個“模塊化”改革試點單位的組織設計和運作機制進行剖析，深入挖掘其形成機理。“業務制”彈性化組織的研究，既能為我國行政體制改革提供經驗借鑒，也有助于拓展有關基層治理體系與治理能力現代化的新思考。

二、文獻綜述：地方政府的彈性化組織創新

巴納德指出，組織結構不是機械封閉的，為了保障組織的存續性，需要以一種彈性的機制來適應組織目標、社會環境、信息溝通渠道、領導能力等因素的變化[12]。而蓋伊·彼得斯所提出的未來政府的四種模式，也將“彈性化”界定為“政府及其機構有能力根據環境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰”[13]。在我國，面對紛繁復雜的治理問題，基層職權的空間和彈性也越來越大。劉紅將“彈性行政組織”定義為：根據法律的規定，在特定情況下可以行使其平常狀態下所不具備的職權，其組成、性質、地位、隸屬關系等組織法因素與平常狀態也有所不同地履行公共管理職能的組織[14]。作為我國彈性化組織的主要表現形式，項目制產生于分稅制改革的背景下，起初主要是作為以財政轉移支付為代表的一種行政層級體制外的靈活處理方式[15]，隨后逐步拓展為自上而下工作部署、任務實施的一個重要形式[16]。然而，各級政府設置了大量以項目制為代表的臨時性機構和內設機構，不僅削弱了現有行政機構的功能，還造成人浮于事和機構膨脹。此外，項目制雖然可以解決一時之急，但由于其非常規性、臨時性、目標單一性和不確定性，并不適用于解決基層治理中的一些常態化問題。這些常態化問題主要來源于四個方面：一是由于地理區位、自然稟賦、人口特征等客觀差異所形成的多元治理需求；二是地方政府部門設置“向上看齊”，忽視了各層級機關職責的差異，致使部門間忙閑不均，導致公共資源的錯配；三是社會經濟的快速發展和人民需求的日益多元化帶來的地方治理新難題；四是部分地方政府在自下而上推行大部制改革后存在縱向政府間關系不協調的結構性難題。

鑒于“項目制”的組織特性難以回應上述地方治理的常態化問題，相關的彈性化組織設計和機制創新早已有之。例如，浙江富陽建立了“5+15”的“專門委員會”矩陣結構。與實體的部門不同，虛設專委會機構，但在協調上擁有實權。虛設用以解決縱向的上下對應問題，實權用以解決橫向打通問題[17]。又例如，以新邵縣釀溪鎮為代表的“片線結合”基層治理機制創新，將事務劃分為黨政、科層、基層、重點等四類工作類別，實行“混崗混編”的運作模式[18]。然而，上述創新實踐依舊存在不足。富陽的專委會矩陣結構中，員工受雙重領導，致使職能與項目容易產生沖突；權力上收導致職能部門弱化，甚至喪失處理內部事務和向上協調的能力，制約了行政機關職能的發揮。“片線結合”模式中，混編混崗導致公務員缺少執行相關政策的合法資格，不僅會影響到履職效果，進而抑制工作積極性，還會給人事編制和上級部門的工作落實增加一定的管理難度。在此基礎上，張康之引入了“合作制組織”的概念[19]。合作制組織并不是一個先在于組織成員合作行動的實體性存在，而是在合作行動展開的過程中，由組織成員的主動性、自覺性建構的組織網絡結構。這種組織結構在高度復雜性和高度不確定性的條件下更具彈性，并且能夠常態化地在組織結構中發揮作用。然而，已有研究對于這種組織結構的生成機制和運行邏輯的相關探討和實踐觀察尚顯不足。

在此基礎上，本文引入了“業務制”彈性化組織這一新概念。在企業管理中，業務主要指經營的行業，具有綜合性和常態化的屬性；項目則指具體的經營內容，表現為單一的、目標化和臨時性的特征。在政府管理中，業務和項目都屬于政府職能的具體表現形態[20]。故而，為區別于項目制的彈性化組織結構設計，參考政府職能部門“業務流程再造”的理論邏輯[21]65-136，將這種打破了傳統政府組織結構的職能導向特征，以流程導向、需求導向、數據導向為核心的組織結構界定為“業務制”。首先，“業務制”通過理順業務流程，將原有科室所屬人員根據業務歸口、工作能力及個人意愿進行職能模塊的提取和拆分重組，構建了與科室并行的虛擬組織結構，進而在基層治理復雜性所產生的模糊邊界下實現任務分工。其次，“業務制”的組織設計具有強烈的需求導向，站在服務型政府的立場上來審視各模塊的業務流程和組織結構，有利于構建更加優質高效的基層治理體系。再次，“業務制”的組織重構過程并未打亂原本科室內部人員的行政崗位，從而降低了橫向協同中的監管難度，有助于明確責任監督機制，保障工資社保、職務晉升、工作調遷等權益激勵。最后，“業務制”是伴隨科技進步和電子政府的發展所做出的適應性變革，電子政務的發展推動了政府組織結構和工作流程的重組優化，超越時間、空間和部門分割的制約，使得行政組織結構的形態趨于扁平化、網絡化、交互化，更加具有開放性、靈活性和適應性，從而有助于更高效地對接上級政府和分工協作，以及向全社會提供更優質和全方位的管理與服務。

三、數據來源與研究方法

本文以案例研究為主要方法。相關數據與案例素材來源于2021年3月至2022年10月期間筆者在Z省L市圍繞“模塊化”改革的田野調查與社會訪談。1983年原L鎮在全國率先推行“兩戶一體”，僅10年時間里就成了所在地級市W市綜合經濟實力排名第1位的“明星鎮”。然而，隨著L 鎮經濟體量的不斷增長，鎮政府的權力配置與當地實際發展需求之間呈現出“小馬拉大車”的困境，強鎮擴權的訴求越來越強烈。2019 年8 月，經國務院批準，同意改L 鎮為縣級市。L市是目前全國唯一實行“大部制、扁平化”行政管理體制改革的縣級市，直轄102個社區，轄區面積183.99平方公里。鑒此，本文選取L 市為典型案例，旨在探究剛性制度下地方政府為回應多元復雜的基層治理需求，自主構建彈性化組織的運作機理與實踐邏輯。同時，這也是探究地方治理體系與治理能力現代化的一個重要切入口。

調研包括對Z省L市的市委組織部、基層治理委員會、市經濟發展局、市農業農村局等部門有關負責人進行了多次多輪半結構化訪談，每次訪談在1～2小時，形成調研語錄和文稿，并深入訪談了4位來自L市經濟發展局和農業農村局的主要負責人。通過對兩個“模塊化”改革試點單位的組織設計和運作機制進行剖析，進一步了解了各部門在基層治理中的改革目標、運作現狀、存在問題等，深入挖掘其形成機理，拓展有關基層治理體系現代化的新思考。在比較案例的選擇中，本文遵循以下兩個原則。第一，同質性原則。即案例的選擇必須具有足夠的相似性，在特定維度上具有可比性[22]。本文選擇的兩個案例均為L市政府下轄同級別部門，改革時間范圍均從2021年初至今。第二，多樣化原則。要求在最少案例中實現最大程度的案例異質性。兩個案例雖然都是“模塊化”改革創新的具體實踐，但是在組織架構設計和具體的實施效果上呈現出了顯著的差異性。

四、“業務制”多元模式：L市農業農村局與L市經濟發展局的比較分析

2019 年9 月，L 市成為我國進入新時代以來第一個撤鎮設市的行政區。由于設市后的L市不僅延續了大部制改革，還采取了不設鄉鎮、街道的市直管社區模式[23]，致使剛性制度與基層治理多元需求之間的張力愈發凸顯。在這一背景下，L市開始推進大部門體制內的“模塊化”改革，并選取了L市農業農村局和L市經濟發展局作為試點，探究如何通過彈性化的組織設計，理順經濟特大鎮設市后與上級政府和基層民眾之間的良性互動關系。調研發現，L市農業農村局與L 市經濟發展局采取了差別化的模塊化設計。對兩個典型案例的分別刻畫，不僅可以幫助人們更好地理解“模塊化”改革的運作機制和“業務制”彈性化組織運作的內在邏輯，也可以為各地方政府開展多元的治理體系現代化創新提供更多的借鑒參考。

（一）案例一：L市農業農村局的模塊化改革

在撤鎮設市以前，L市農業農村局就已經實施了大部制改革，最終構建了包含8個科室、2 個事業單位的組織架構。然而，新組部門規模大、職能多、人員繁雜，像是一個“松散聯合體”，此外，部門各內設機構間的職能重疊加大了工作對接的難度，致使工作任務繁重并且職責邊界不清。例如，L市農業農村局的農村建設科、漁業漁政管理科、水利科、林業科等科室雖然分管農林水利的部分領域，但是在與上級部門對接的過程中，往往出現一個局內多個科室分別上報相似的機關事務、辦公綜合、計劃財務等內容，不僅帶來多頭匯總的繁雜勞動量，也使上級部門在委派任務和監督執行中難以找到明確的抓手。

因此，撤鎮設市后，L市農業農村局主動采納并最早實施了模塊化改革。通過整合共性共融業務，將原有科室所屬人員拆分重組，構建了與科室并行的“業務制”組織結構。最終把局分為5大系統、27個模塊（見圖1）。實現了職能從“條”轉“塊”，從而既能夠回應到上級的各具體職能部門，又符合基層治理的現實需求，形成“對上線狀專科，對下塊狀全科”的運作模式。

圖1 L市農業農村局的模塊化架構

圖2 L市經濟發展局模塊內T型示意圖——以產業發展模塊為例①圖2 中，W 市為地級市，L 市為W 市下轄縣級市。圖2 上半部分是L 市承接的W 市上級部門，中間和下半部分是L市的模塊和對應的業務組。

“模塊化調整，既是將原有的‘一個科室對應上級一個局’的主體關系轉為了‘一個模塊對應上級一類業務’，也是將原有的‘多個科室承辦一個管理對象的不同業務’，轉變為了‘一個模塊服務一類管理對象的所有業務’。”（資料編號：20210423-政府負責人NYNCJZ）

在業務分工方面，局內將管理的任務扁平化地分散到各模塊，每個模塊設立一個負責人，即模塊長，落實“一崗雙責”責任制。27個模塊長由4位副局長分管領導，并賦予了模塊長和上級部門直接溝通的職權。不僅減輕了分管副局長和局長的工作壓力，而且鍛煉了模塊負責人的工作能力和協調水平，并能夠更有效地承接上級任務和滿足基層需求。此外，副局長在模塊內人員的調配上具有相對靈活的調配職權。在績效考核方面，按照模塊化管理制度執行，考核結果作為干部推薦提拔任用的參考。部門內黨組成員的選拔任用，原則上從考評優秀的模塊負責人中產生。

“因為農業農村局的部分工作重點會伴隨時間和季節變化，因此為避免各模塊忙閑不均，負責對應系統的副局長可以隨工作重點轉移而有權調配模塊內人員，局長負責把關。”

（資料編號：20210423-政府負責人NYNCJZ）

然而，經過一年的改革實踐，農業農村局的“模塊化”運作也暴露了一些不足。首先，由于組織設計中優先考慮的是對于已有職能的重新劃分，故而對于上級安排部署的重要且綜合性強的政治任務和相關會議，各模塊長大多采取推諉態度。

“現在很多模塊負責人上面開會都不太愿意去，主要是怕出現誰去開會（任務）歸誰負責的情況。”（資料編號：20220530-政府負責人NYNCPJ）。

其次，對于新增設的職能業務，由于無法合理地安排給模塊人員，最終都淪為由辦公室完成，極大地增加了辦公室的工作壓力，反而擴大了科室間的忙閑不均。

再次，在構建圍繞“模塊化”組織的績效評估考核時，由于模塊長既有科長也有科員，導致模塊長之間存在科層意義上的矛盾，承諾過的績效獎勵在年底并未真正落實。

（二）案例二：L市經濟發展局的模塊化改革

相較于L市農業農村局，L市經濟發展局業務的綜合性更強，主要對應發改、經信、商務、統計、金融、科技等省市部門90 多個處室的職能。這意味著L 市經濟發展局既要保障內部各科室間的信息互通，也需要提升和其他部門間的協作效能。故而，L 市經濟發展局在推進“模塊化”改革時，將對應W市的8個局97個處室的任務進行精細分解，組建了由局黨組會議、局長辦公會議統一領導下的11個工作模塊。

考慮到其職能業務的“打包”特征，經濟發展局的組織結構調整采取了將原條線簡單對應的科室拆解，推進內設機構跨部門多職能同類業務集成，實現了將原有的多個科室對應一類企業多種業務的傳統模式，轉變為一個模塊對應一類企業多種業務。

“例如，糧食物資的相關工作需要同時與上級糧食和物資儲備局、經信局溝通，原有的科室設置使得完成相關工作需要跨兩個科室協調，而模塊化改革后，只需由糧食物資模塊負責完成對應上級任務即可。”（資料編號：20210423-政府負責人JJFZJZ）。

此外，L 市經濟發展局將模塊進一步精細化到顆粒度層面，結合T 型架構的模塊化運行機制，推行“分管副局長協調、模塊負責人參謀、顆粒骨干人員‘試干’”的扁平化模式。43個顆粒度精準對標了部門內的43 個人員，意味著上級部門任何一個處室都可以準確找到對應責任人，繼而可以保障政策執行、有跡可循。以產業發展模塊為例（圖），省市經信系統由原經濟信息科全盤負責，但經發局投資審批科（發改）業務涉及企業用能、項目審批。因此，L 市經濟發展局將W 市與產業發展相關的處室進行統合，并按照職能任務將原10個處室的工作內容劃分為4 個顆粒度，各處室凡是涉及有關工業投資業務均經由產業發展模塊整合后委派到工業投資業務顆粒度落實完成，從而減少了重復工作，提升了業務的集聚效能。

（三）案例比較與分析

無論是L 市農業農村局還是L 市經濟發展局，在具體的“業務制”彈性化組織設計上，均是通過理順業務流程，進行職能模塊的提取和重組，根據基層治理的工作內容和工作量大小設置與之相適應且不受數量剛性限制的模塊，從而在組織內部嵌入了更具彈性、開放性與動態適應性的運作機制。從兩個改革案例中可以看出，“模塊化”改革的類大部制重組并沒有固定的架構形式，部門內部的模塊和系統提取主要取決于部門自身的職能特性、業務內容和治理形式，是一種自覺主動的彈性化組織設計。具體而言，兩個典型的模塊化改革案例為基層治理中的彈性化組織設計提供了兩種思路（圖3）。

圖3 L市農業農村局和經濟發展局業務制組織的改革思路

L市農業農村局所代表的是各科室業務較為獨立和專業化的部門類型，其主要問題是各個科室間的協調成本高、存在一些綜合性事務上重復工作和職能重疊。因而，L市農業農村局在業務制組織設計中，一方面要保留業務上的專業性，從領域區分的維度進行模塊劃分，另一方面要推進業務合并，將需要多科室協調以及重復性的業務內容整合成獨立模塊，這不僅可以減少機構職能重疊，也有利于打破科室間的行政壁壘，將綜合性業務從科室上升到全局層面，實現部門效能的最大化。然而，正是由于L 市農業農村局過于關注專業化分工，因此在后續面對新增業務和綜合性事務時，顯得彈性不夠充足。

L市經濟發展局代表的是與上級職能部門以及橫向部門聯系密切的部門類型。改革動力并非源自專業化和領域差異所導致的科室壁壘，而是上級部門的科室設置和基層治理內容之間不對應。可以說，L市經濟發展局的業務制組織設計是基于不可調整的“職責同構”下，為避免自上而下的回溯壓力而形成的一種與科層制共生的、為提升部門內部效率而展開的改革。模塊的設置均基于基層治理中頻度高、重要性強的業務職能的判定，而精細化的顆粒度則實現了部門人員和上級部門的精準對標，便于任何一個上級部門與橫向部門的處室準確找到對應責任人，從而保障在政策的貫徹執行過程中有跡可循。

總體而言，L 市在科層制的組織架構基礎上構建“業務制”彈性化組織，是針對剛性制度與基層治理多元化需求之間張力的積極回應，是對已有基層政府組織結構的修正和完善。通過模塊化改革，L 市將“業務制”彈性化組織嵌入剛性科層制組織架構中。既不同于“大部制”打破了縱向關系的剛性設計，也不同于“彈性執行”和“項目制”所表現出的權宜性和不穩定性，“業務制”彈性化組織實現了與科層制的常態化“共生”。這種組織形態不僅能減少原各科室之間在執行上的交叉和重疊，建立起局內的溝通協調機制，而且更符合基層治理的實際需求（圖4）。

圖4 剛性制度與“業務制”彈性化組織的形成機理（虛線表示過程）

五、討論：“業務制”的脆弱性

長期以來，地方政府一直存在著結構性矛盾，只能在動態中尋求一種平衡。無論是通過彈性執行，還是數字賦權、權力清單、社會化、市場化等體制機制創新，抑或是通過大部制或項目制的組織結構改革，甚至“非正式”的方式增設部門或編制，大都是將“人少事多”作為困境而非環境。作為剛性制度的重要補充，彈性化組織創新在維系正式制度穩定性的同時保留著非正式制度的靈活性，還有可能從非正式制度轉換成為官僚體系的正式補充。“業務制”彈性化組織通過對政府間權責關系的重構，在剛性的科層制上嫁接了一種更具彈性化的組織運作模式，使地方政府可以在權責關系明確的情況下，根據部門實際業務需求針對性地優化結構和提升效能，更有效地解決基層治理中由于剛性科層所導致的常態化問題。

然而，在落實“業務制”彈性化組織構建的過程中，仍存在一定的合法性風險和結構性阻礙。地方政府發動自下而上的結構改革往往會遇到現有行政體制的阻力，如果行政體制基本格局不變，地方政府的主動改革難免會出現“回溯”。此外，地方政府改革往往存在著因地制宜的特征，過高的改革自由度也會影響到上級政府乃至中央的統一監管。最主要的是，“業務制”彈性化組織作為地方政府在剛性科層制下構建的常態化運行模式，受限于“三定方案”的約束，暗含著非法化運行的風險。因此，如何進一步實現基層政府組織創新的有效性與合法性的內在統一等問題，仍有許多值得探索的空間。地方政府在嘗試這一組織創新時，應做到組織內工作模塊和顆粒度設計的科學、規范、精準。只有如此，才能更好地展示工作模塊代替傳統科室的突破性作用、示范性效應和根本性變革，從而降低改革中的結構困境和制度性風險。

地方政府在治理過程中存在政治、經濟和法治三重目標，這三重邏輯之間往往存在深刻的矛盾和沖突[24]。如果經濟發展成為國家的中心工作，政治問題成為迫切要應對的緊要任務，法治邏輯往往受到沖擊，從而導致地方政府行為的“法治悖論”。這類情況不僅會發生在地方政府的彈性執行過程中，也會產生于“彈性化”組織架構的制度創新上。然而，法治化不代表僵化固化，優化政府組織結構也要保持政府職能的適度彈性與政府機構的適度規模[25]。針對合法性風險的情況，一方面，各地在開展常態化組織創新中可通過“請示授權”獲取政策背書。黨的十八大以來，伴隨地方基層治理過程中不斷增長的不確定性和多元化需求，促使地方政府不斷努力嘗試各種類型的改革創新。而地方政府申請，高層級政府依申請選擇性地予以授權，基于正式的批復或復函確認后實施的基層差異化治理路徑被普遍采用[26]。尤其是十九大報告明確賦予了省級及以下政府更多自主權，更是有利于“請示授權”新形態的拓展，繼而保障了“頂層設計”與“地方探索”良性互動。另一方面，彈性化組織設置的根本目標是彌補傳統科層組織的缺陷，實現對現有剛性科層的超越。因此，將彈性化組織制度化可能是地方政府解決剛性科層與基層治理多元化之間張力的方案之一。這意味著，亟需從制度層面落實“業務制”彈性化組織的系統化和規范化建構。對基層治理的組織創新，既要保持一定程度的開放性和靈活度，又要通過頂層設計、法律制度和權力制約規范基層改革的基本秩序。