鄉村有效治理賦能共同富裕：內在邏輯與實踐優化

曲延春，趙廣健

（山東師范大學公共管理學院，山東 濟南 250014）

一、問題提出與文獻綜述

黨的二十大報告指出：“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，也是一個長期的歷史過程。”[1]22近年來，我國農村地區經濟社會發展持續向好，農民生活水平穩步提升，但受傳統城鄉二元結構的影響，農村經濟發展水平仍明顯滯后于城市，城鄉之間仍存在著明顯的收入差距。2022 年，城鎮居民人均可支配收入49283 元，農村居民人均可支配收入20133 元，城鄉居民人均可支配收入比值為2.45，雖比上年縮小0.05，但城鄉居民人均可支配收入比值仍較高①數據來源：《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》。。促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。

鄉村治理是基層黨組織和基層政府、村民自治組織以及其他社會組織、農民等多元主體在鄉村地域內為實現鄉村公共利益而進行的治理活動。鄉村治理是國家治理的基石，是國家治理體系的重要組成部分。鄉村振興，治理有效是基礎。鄉村有效治理是指通過治理能夠有效促進鄉村公共利益的增長、有效促進農村公共服務水平和治理水平的提升。鄉村有效治理不僅能夠促進鄉村社會發展、維護鄉村社會穩定，而且能夠賦能農民農村共同富裕。“然而，由于歷史和現實原因，鄉村一直面臨著各種發展困境與治理難題，其中不少是理不動、理還亂的瓶頸問題。”[2]如何通過鄉村有效治理推進農民農村共同富裕成為當前亟須解決的問題。

當前，關于是共同富裕，還是鄉村治理，學界都有較多成果，但直接討論兩者關系的研究并不多見。第一，關于共同富裕生成邏輯和內涵的理論研究。劉培林等從政治、經濟、社會層面擴展了共同富裕的內涵，并提出健全政策體系，營造良好社會氛圍，構建科學的指標體系加以測度和引領[3]。唐亮、杜嬋認為，農民農村共同富裕是全國共同富裕的有機組成部分，推動農民農村共同富裕可以彰顯制度優越性、補齊現代化短板、體現以人為本、解決主要矛盾[4]。韓文龍、唐湘認為，農民農村共同富裕的范圍是全體農民的富裕，內容是物質財富和精神財富，特征是實現具有階段性，前提是農業農村高質量發展[5]。第二，關于農民農村共同富裕存在問題和實現路徑。李實認為，中國的共同富裕實現存在發展水平不高、收入差距過大、中等收入人群比重偏低、公共服務均等化程度不高等問題[6]。呂德文、雒珊認為，農民農村共同富裕面臨城鄉差距、區域差距和收入差距三大挑戰[7]。葉興慶提出，促進農民農村共同富裕需要推進城鄉雙向開放，提高農業發展的包容性，消除制度性差距，加大第三次分配力度[8]。涂圣偉認為，應從制度改革、市場建設、利益分配和基礎配套等方面強化興農富民帶動效應[9]。第三，關于鄉村有效治理的實現對策。賀雪峰認為重建村莊公共性，建設一個基于村莊的強社會是實現鄉村有效治理的前提[10]。辛璄怡、于水認為，應從政策引領和機制監督兩方面來推動鄉村治理[11]。毛一敬認為，推動治理有效要從凝聚多元主體共識、再造利益聯結、吸納村民參與等方面推動[12]。部分學者也關注到鄉村治理與共同富裕存在某種聯系。如徐鳳增等通過對山東中郝峪村和陜西袁家村的分析，依據制度邏輯深入挖掘了鄉村走向共同富裕過程中的治理機制[13]。雷瓊也認為，實現共同富裕需要對鄉村治理進行優化和創新[14]。既有研究取得了較為豐富的成果，但仍存在一定不足。鄉村有效治理能夠賦能共同富裕，但對二者關系研究尚少，理論研究還不夠深入。這就需要進一步厘清鄉村有效治理賦能共同富裕的內在邏輯，探討其中存在的現實困境和實踐優化，以促進農民農村共同富裕目標的實現。

二、鄉村有效治理賦能共同富裕的內在邏輯

習近平總書記指出：“我們說的共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富裕，不是少數人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義。”[15]501鄉村有效治理為共同富裕的實現提供內驅動力、塑造良好環境、奠定基礎保障，將鄉村有效治理與共同富裕聯系起來進行討論是十分必要的。事實上，鄉村有效治理和農民農村共同富裕二者之間本身就存在很強的邏輯關系（見圖1）。

圖1 鄉村有效治理賦能共同富裕的內在邏輯

（一）鄉村有效治理為共同富裕的實現提供內驅動力

共同富裕是包括農民在內的所有人的共同富裕，也是廣大農民群眾的共同期盼。現階段，我國已經取得脫貧攻堅的重大勝利，農民收入水平大幅提高。但城市化進程加快導致鄉村的“空心化”程度逐年增加，鄉村致富能力在下降、發展內生動力在減弱。習近平總書記強調：“貧困地區發展要靠內生動力，如果憑空救濟出一個新村，簡單改變村容村貌，內在活力不行，勞動力不能回流，沒有經濟上的持續來源，這個地方下一步發展還是有問題。”[16]17，18自鄉村振興戰略實施以來，雖然資金、技術、人才等各類“下鄉”資源在一定程度上助推了鄉村發展，但這種依靠外部資源注入的發展模式具有明顯的局限性，動力不足仍是鄉村發展的一大掣肘，給共同富裕的實現帶來極大難度。農民是鄉村生活的主體，既應是鄉村發展的參與者，也應是鄉村發展的最終受益者，理應在實現共同富裕的道路上承擔起應有的責任。通過鄉村有效治理，將農民鏈接到鄉村治理網絡上來，激發農民共富建設主體作用，有利于處理鄉村事務、維護鄉村秩序、調動鄉村資源，為實現農民農村共同富裕提供源源不斷的動能。

（二）鄉村有效治理為共同富裕的實現塑造良好環境

當前農村經濟社會發展遠遠落后于城市，實現共同富裕還存在著極大的挑戰。習近平總書記指出：“壯大農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑。”[15]86發展農村集體經濟不僅可以擴大農民增收渠道、增加農民就業機會，還可以關懷村莊弱勢群體、推動村莊基礎設施建設，實現村莊發展與社會治理雙贏，釋放鄉村經濟發展活力，從根本上促進農民農村共同富裕。農村集體經濟的發展需求將形塑良好發展環境，良好的政策環境是經濟發展的“軟實力”，可以提高經濟的發展效率和質量[17]。隨著我國城鎮化水平不斷提高，鄉村人口流動加快、熟人社會逐步瓦解等諸多因素導致農村社會矛盾糾紛大量出現，影響了鄉村穩定的發展環境。通過對鄉村進行有效治理，能夠科學準確判斷鄉村發展的難點與重點，及時處理鄉村發展中出現的新問題、新情況，化解鄉村矛盾，以適應鄉村社會發展的新階段、新形勢，為扎實推進農村集體經濟發展、實現共同富裕提供和諧穩定的外部環境。

（三）鄉村有效治理為共同富裕的實現奠定基礎保障

鄉村治理是推動農業農村發展的重要力量，涵蓋鄉村的方方面面，涉及鄉村公共服務、公共文化、人居環境等內容，是一項兼具長期性和全面性的治理。鄉村經濟能否發展、鄉村環境能否宜居、鄉村文化能否繁榮、村民生活能否富足，關系到我國億萬農民的幸福生活。公共服務是衡量基層治理水平的重要方面，是治理能力的重要體現，也是實現共同富裕的基礎保障。實現鄉村有效治理的重要內容之一就是提供良好的公共服務，從而增強鄉村治理的社會基礎，實現農民物質生活和精神生活共同富裕。從物質富裕層面來看，公共服務是保障和改善民生的重要方式，也是實現共同富裕不可回避的話題。提供良好的公共服務，能夠有效滿足農民生活需求、縮小城鄉差距解決農村相對貧困等問題，讓農民享受到社會發展的成果。譬如，通過改善農村教育，加強對農民進行專業技術知識培訓，培養高素質農民，進而提升農民農村的致富能力。從精神富裕層面來看，精神富裕與物質富裕密不可分，是共同富裕的重要組成部分。增強農村公共文化服務供給能夠完善農村公共文化體系，加快新時代農村精神文明建設，豐富農民精神文化生活，進一步提高農民文化素養及鄉風文明程度，推進農村移風易俗，增強廣大農民的獲得感、幸福感，滿足群眾對美好生活的向往。

三、鄉村有效治理賦能共同富裕的現實困境

目前，我國鄉村治理仍存在諸多困境，農村基層組織“軟弱化”、多元主體治理“離散化”、數字鄉村建設“懸浮化”、公共服務供給“碎片化”等現實困境制約著鄉村有效治理，影響了農民農村共同富裕的實現進程。

（一）部分基層組織“軟弱化”難以引領共同富裕

習近平總書記指出：“農村黨支部在農村各項工作中居于領導核心地位。”[18]684農村基層黨組織是組織執行農村政策的關鍵性力量，肩負著農村發展、共同富裕的重大使命，須充分發揮領導核心作用。但部分地區基層黨組織軟弱渙散問題仍較為突出。首先，政治領導缺位。部分地區基層黨組織受限于黨員年齡、數量、教育程度等因素存在領導核心地位弱化的情況，難以在共同富裕中發揮引領作用，一定程度上消解了鄉村治理的效果與質量。例如，對S市S縣10個行政村實地調研發現，當地村黨支部中有30%的支部書記為高中及以下學歷，僅有20%的支部書記為本科學歷，而村莊支部黨員平均年齡是48 周歲[19]。由大量低學歷、高年齡黨員所構成的農村基層黨組織，雖然在管理村莊事務中具有一定優勢，但也存在創新力不足、進取心不強等劣勢，不利于基層黨組織領導核心作用的有力發揮。其次，經濟領導缺席。基層黨組織本應在推動農村發展、助力農民增收、實現共同富裕等領域發揮重要作用，但基層部分黨員干部思想匱乏、創新能力不夠、群眾認可度不高導致村莊發展受阻，大量鄉村精英離鄉發展進一步削弱了基層黨組織的戰斗力，大量青壯年勞動力外出務工，中青年勞動力在農村留守人群中所占比例越來越低，農村社會發展活力不足，嚴重制約了共同富裕的實現。最后，團結群眾功能弱化。“黨政體制下的國家政權建設過程中，科層體制擴張導致黨建實踐重心逐漸向內收縮并退回到黨組織本身，反而弱化了群眾工作的抓手”[20]。部分黨員干部對組織群眾、服務群眾的認識不足、能力不強，難以組織和動員群眾，無法滿足群眾需求、回應群眾訴求，降低了基層黨組織在群眾中的號召力和影響力，影響了農民農村共同富裕的實現。

（二）多元主體治理“離散化”難以帶動共同富裕

鄉村治理是多元主體合作治理的過程，只有多元主體各自發揮作用，形成治理合力，才能實現鄉村有效治理，從而帶動農民農村共同富裕。但目前多元治理主體“離散化”問題突出，難以形成治理合力。首先，鄉村“空心化”問題引發鄉村人才危機。實現共同富裕要重視鄉村致富精英的示范引領作用，城市的發展使得大量鄉村致富精英離鄉，人才短缺已經成為鄉村發展的突出瓶頸，沒有人才支撐，鄉村有效治理無從談起，農業現代化發展和共同富裕也難以實現。其次，村民自治主體作用發揮不足。由于城市發展速度遠遠快于鄉村，城市教育資源、收入水平、公共服務等諸多條件優于鄉村，大量鄉村青壯年向城市大幅流動。2017—2021 五年農村人口數量分別為：55688 萬、54108 萬、52582 萬、50992 萬、49835 萬，鄉村總人口呈現快速下降的趨勢，農村人口占總人口比重從2017年的39.8%下降到2021年的35.3%①數據來源：《中國農村統計年鑒2022》。。農民作為鄉村生活的主體，理應主動參與村莊治理，但大量青壯年勞動力外出務工，留下的多為老人和兒童。本應成為治理主體的農村村民，卻因為其參與意愿和參與能力等諸多原因限制導致實際參與不足，村民自治大打折扣，甚至異化為村干部自治[21]。鄉鎮政府作為最基層一級政府，承擔著發展農村經濟、提供公共服務、推動鄉村治理、實現共同富裕等多重任務，是聯結國家與鄉村的關鍵環節。但在上級政府考核以及各種督導、觀摩、報表等繁重的工作壓力下，鄉鎮政府真正服務群眾的時間和空間被大幅壓縮，偏離了推進農民農村共同富裕的工作目標。

（三）數字鄉村建設“懸浮化”難以助推共同富裕

數字技術重塑了鄉村治理的時代特征，為推進鄉村治理現代化創造了發展機遇[22]。數字鄉村發展戰略的提出和實施已成為鄉村有效治理的新舉措，不僅加快了鄉村治理現代化的步伐，而且帶來了共同富裕的實現契機，但當前鄉村治理數字化、智能化進展緩慢，數字鄉村建設仍存在現實困境。首先，農村數字基礎設施建設滯后。數字鄉村建設需要配套基礎設施的支撐，部分農村互聯網等基礎設施落后已成為建設數字鄉村過程中的重要制約因素。截至2021 年底，盡管全國51.2 萬個行政村全面實現了“村村通寬帶”，但是只有71.90%的村莊寬帶入戶率在80%及以上[23]。農村地區網絡普及程度和建設能力不足，增大了數字治理的難度，制約了數字經濟的發展。其次，數字賦能共富受限。截至2023 年6 月，我國城鎮網民占網民整體的72.1%，農村網民僅占網民整體的27.9%；城鎮互聯網普及率為85.1%，農村互聯網普及率僅為60.5%①數據來源：中國互聯網絡信息中心第52次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》。。城鄉之間網民規模與互聯網普及率的顯著差距限制了農村地區數字經濟的發展，影響農民數字素養和技能水平的提升。最后，數字治理效能不高。數字鄉村建設的一大重點就是有效推進鄉村治理，但由于不同主體之間治理訴求存在差異，數據呈現碎片化與復雜化，增加了數字治理平臺的整合難度，影響了數字治理效能，農民的幸福感、安全感提升緩慢，間接延緩了農民農村共同富裕的進程。

（四）公共服務供給“碎片化”難以保障共同富裕

“鄉村治理并非一個單純的治理體制問題，其在本質上是合理配置公共資源以構建鄉村秩序的過程。”[24]提供公共服務是鄉村治理的重要內容，能夠使農民享受到社會發展的成果、縮小城鄉差距，是實現共同富裕的基礎保障。隨著經濟社會的發展，我國對農村公共服務的投入力度不斷加強，供給能力不斷提高，但仍然存在不足之處，公共服務的“城鄉差序格局”明顯[25]。首先，供給數量不足削弱了農民生活保障能力。部分農村地區在教育、醫療、養老、基礎設施等方面的公共服務短板較為突出。截至2022 年底，全國共有社區綜合服務機構和設施59.1 萬個，城市社區綜合服務設施覆蓋率100%，而農村社區綜合服務設施覆蓋率僅為84.6%②數據來源：《2022年民政事業發展統計公報》。。公共服務供給不足弱化了農民群體福利，降低了低收入農民風險防范能力，影響了農民農村共同富裕的實現步伐。其次，供給結構失衡難以激發農民共富意識。隨著生活水平的提高，農民對公共服務供給有了新的需求，但農村實際供給的公共服務與農民期望供給的公共服務存在明顯差異，并未有效改變農村發展滯后的現狀。例如，公共文化服務對于減少能力貧困、提升權利意識、實現精神富裕具有重要作用，但農村公共文化服務缺位，文化產品與文化服務供給短缺使得少數農民仍然存在“等靠要”等消極思想，農民思想貧困桎梏難以打破，從而弱化了實現共同富裕的內生動力。供給結構的失衡使得部分地區資源浪費和資源短缺的情況并存，公共服務在供給結構、供給分布和供給效能上仍有待提高。最后，城鄉差異較大影響社會公平。長期以來，由于城鄉二元體制，農村公共服務遠遠落后于城市，城鄉公共服務供給不平衡不充分問題仍比較突出。農村與城市之間公共服務的差距極大降低了農民的公平感和歸屬感，挫傷了農民主體的積極性和主動性，制約了農民農村共同富裕的推進。

四、鄉村有效治理賦能共同富裕的實踐優化

鄉村治理是促進共同富裕的基礎性工程，農民農村共同富裕的實現需要鄉村有效治理賦能。推動鄉村有效治理，要深化對我國鄉村治理進入新發展階段的認識，強化基層黨建引領，發揮主體共治優勢，加快數字鄉村建設，優化公共服務供給，使鄉村向著共同富裕的目標不斷前進（見圖2）。

圖2 鄉村有效治理賦能共同富裕的實踐優化

（一）鄉村有效治理賦能共同富裕的核心所在：強化基層黨建引領

黨的領導是實現共同富裕的核心所在。首先，發揮政治領導作用。以黨建為引領，讓共同富裕的目標始終沿著正確的政治方向前進，實現各種資源和不同利益的最大整合，進而形成鄉村發展的最大合力。其次，發揮經濟領導作用。堅持和加強黨對農民農村共同富裕的領導，切實發揮黨組織在帶動農民脫貧致富中的戰斗堡壘作用，以增強鄉村致富能力。以黨支部促進經濟發展為例，煙臺市通過農村各黨支部領辦合作社，摸索出共同富裕新路徑。截至2021年9月，全市共3245個農村黨支部組織或領辦了合作社，為村集體增加收入3.9億元，為群眾增加收入5億元[26]。這充分證明黨的領導在推動農村經濟發展中的重要作用。最后，發揮團結群眾作用。充分發揮黨員先鋒模范作用，以實際行動組織農民、動員農民、凝聚民心，進而實現共同富裕。以山東中郝峪村和陜西袁家村為例，山東中郝峪村通過村兩委統一管理，黨員引領群眾發展農家樂，最終實現村莊富裕；陜西袁家村通過旅游業發展帶動村莊貧困群體實現脫貧致富[13]。在兩村發展過程中，兩村黨組織通過黨員帶頭示范、組織村民等舉措落實了政策，助力了共同富裕的實現。可見，發揮基層黨建引領不僅是實現鄉村有效治理的內在要求，更是扎實推進共同富裕的關鍵核心。

（二）鄉村有效治理賦能共同富裕的有力支撐：發揮主體共治優勢

治理主體的治理理念、治理手段、治理能力影響著鄉村治理的實際效果。實現共同富裕要推動多元主體參與，發揮主體共治優勢。首先，重視鄉村致富精英的帶動作用。號召村內能人或村外企業家等投身鄉村發展以帶動村民共富。以南京Z 村為例，Z 村成立了股份經濟合作社，專門邀請之前離村發展的企業家李M 回村擔任本村書記及合作社理事長，李M 加入后，提出農旅融合等諸多發展方案，組織專業化團隊，帶領村民走出致富新途徑，進而實現了共同富裕[27]。其次，夯實農民主體地位。農民既應是共同富裕的受益者，更應成為共同富裕的創造者。要充分尊重農民的意愿，拓寬農民參與村莊治理渠道，鼓勵農民群眾主動參與治理過程，進而增加農民群眾的獲得感和幸福感。浙江平湖推出“善治寶” App，以積分制吸引村民參與農村公共事務，激發了村民參與村莊公共事務的積極性[28]。最后，優化基層政府行為。鄉鎮政府是鄉村治理的重要主體，其治理行為影響著鄉村社會的治理成效。要通過擴權、賦能、增效來提升鄉鎮政府的公共服務能力，保證其充分履行其提供公共服務的職責，解決農民群眾急難愁盼的問題，切實增強服務群眾的能力。通過激發主體活力，發揮主體共治優勢，能夠增強鄉村發展韌性，進而實現鄉村有效治理，促進農民農村共同富裕。

（三）鄉村有效治理賦能共同富裕的重要抓手：加快數字鄉村建設

近年來，《數字鄉村發展行動計劃（2022—2025年）》《鄉村建設行動實施方案》相繼出臺，體現出國家對建設數字鄉村的高度重視。數字鄉村建設有助于促進農民增收、增進民生福祉、提高治理效能，是實現農民農村共同富裕的重要抓手。首先，充分釋放數字經濟紅利。促進農民增收是共同富裕的核心命題，要依托數字鄉村建設拓寬農民增收渠道，增強鄉村致富能力。西安市高陵區H 村將互聯網技術與本村產業融為一體，探索出“互聯網+農業銷售”的數字經濟模式，通過建立蔬菜銷售直播間，銷售果蔬235000 余噸，大大拓寬了產品銷路。2021 年，H 村人均可支配收入達到25325 元，比全區農村居民收入高5877 元，真正實現了農民富裕[29]。其次，充分釋放數字民生紅利。提高資金投入力度，加強數字基礎設施建設，補齊數字硬件短板，將數字技術融入治理的各個領域之中。如依托數字鄉村建設扎實推動“互聯網+農村公共服務”，精準識別公共服務供給缺口，提高公共服務需求和供給的匹配水平，滿足農民對多樣化、均等化公共服務的需求，增強農民群眾的獲得感。最后，充分釋放數字治理紅利。數字技術賦能鄉村治理，有利于破解鄉村治理難題。通過不同形式向基層干部群眾宣傳數字知識，完善數字治理平臺建設，將村民、企業和其他社會力量納入村莊治理網絡，能夠為鄉村治理注入新動能，實現村莊有效治理。如福州市長樂區下轄的百戶村建立“智慧百戶綜合指揮中心”，設置“便民服務”“智慧黨建”“智慧鄉村”等服務功能，提升了鄉村治理效能[30]。

（四）鄉村有效治理賦能共同富裕的堅實保障：優化公共服務供給

農村公共服務是保障農民基本生活的公共產品，關系到農村民生和農村社會發展，也是實現共同富裕的堅實保障。首先，擴大農村公共服務供給規模。緊緊圍繞共同富裕這一目標，聚焦農民公共利益，提高教育、養老、醫療等基本公共服務的供給力度，建立普惠性公共服務供給體系，逐步補足鄉村發展的歷史欠賬和發展短板，發揮社會保障的兜底、救助作用，改善農民生活，這是推進共同富裕的重要著力點。其次，調整農村公共服務供給結構。在滿足農民物質生活需求的同時，加大對農民精神文化領域的公共服務供給，提升鄉村精神文明建設水平，豐富農民精神文化生活，強化農民主體意識與價值觀塑造，弘揚自力更生、艱苦奮斗的價值觀念，引導農民走上共同富裕的道路，筑牢共同富裕的精神根基。最后，優化城鄉資源配置。要著力滿足農民需求，推動基本公共服務供給向鄉村傾斜，推動城鄉基本公共服務均等化發展，使農民享受到更為優質的公共資源，增強我國經濟社會發展的公平性、可持續性，確保農民福利公平。優化公共服務供給能夠增強鄉村治理的社會基礎，提高農民群眾的幸福感，進而實現鄉村有效治理，為共同富裕的實現注入不竭的發展動能。

五、結語

共同富裕的實現是一個長期性、綜合性的發展過程，是物質生活和精神生活共同富裕，是城市和農民農村共同富裕。鄉村有效治理賦能農民農村共同富裕的內在邏輯，清晰地展現了鄉村有效治理賦能共同富裕“何以可能”，但鄉村有效治理賦能共同富裕仍存在現實困境。為此，推動鄉村有效治理賦能共同富裕要強化基層黨建引領、發揮主體共治優勢、加快數字鄉村建設、優化公共服務供給，進而釋放鄉村發展的活力，讓農民享有更多的發展機會，最終以鄉村有效治理實現共同富裕。