新形勢下行政事業單位預算管理問題探討

陳瑞 安徽省計量科學研究院

引言

隨著我國經濟發展速度逐步放緩，財政政策不斷創新、完善，陸續出臺了一系列政策法規，對各行各業的財務管理工作提出了更為明確的要求。行政事業單位作為穩定經濟發展、推動社會進步的重要支柱，在財務管理規范與深化體制改革等方面起到排頭兵的作用[1]。為加強預算管理、規范財政支出、推進財政改革，2021 年，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，在加大預算收入統籌、規范預算支出、強標準、重績效等方面意見明確，一方面強調了要規范政府收入，加強各項政府性資源的統籌管理，另一方面要加強重大決策部署財力保障，合理安排支出預算規模，最大程度地發揮政府在資金支出、使用過程中的引導與監督作用[2]。一系列財政政策的出臺，對行政事業單位的預算管理工作提出了更為明確、具體的要求，行政事業單位有必要根據財政政策規定，加強預算管理，深化財務管理實踐，以提升預算管理質量，推動自身實現高質量發展。

一、新形勢下行政事業單位預算管理的必要性

（一）合理分配資金，提升資金使用效率

預算管理是行政事業單位發展的核心，也是提升資源管理質量、切實實現提質增效的必要條件。行政事業單位通過一系列預算管理實踐，有助于提升內部資源使用效率、規范資金投入、使用、評價等一系列工作活動，為內部經營管理充分賦能[3]，主要表現在以下幾個方面。首先，預算管理工作有助于提升項目資金的配比合理性，提升經濟效益。行政事業單位的資金主要來自財政，通過合理規劃預算資金，加強資金使用控制，可對有限的預算資金的劃撥、使用以及事后評價開展全過程控制，對資金的支出進行全流程把控，推動單位內部資產結構優化，避免資產重復配置，并在各項目的運營管理上實現動態化、科學化管理，推動經濟效益提升。其次，重視預算管理實踐、加強資金的科學管理有助于推動廉政機關建設，實現高質量發展。具體來說，資金的合理劃撥、精準使用以及財務報表的及時、準確發布均體現了行政事業單位的優良工作作風以及良好的員工道德素養，以上管理目標的實現均依賴于單位建立科學、有效的預算管理評價體系，通過透明公開每一筆支出與收入，可杜絕預算管理資金應收未收、挪作他用，切實保障財政資金的全面管理理念貫徹落實，是實現廉政建設的重要措施，也是構建“有位政府”的必要保證。

（二）加強內部控制，規避預算管理風險

預算管理實踐工作的開展，以有效的內部控制為根基。因預算管理工作涉及單位各經營管理部門，具有全面性與規劃性，因此，預算管理體系越科學完善，內部控制水平越高，進而有助于深化內部經營管理改革，規避各類經營風險，推動單位高質量發展，主要表現在以下幾個方面。首先，全面預算管理包括預算編制、預算審批、資金下撥、資金使用、資金評價等各流程，涉及單位各經營部門，而各經營環節具有潛在內部控制風險。重視預算管理工作必然會加強內部風險控制，行政事業單位通過建立完善的預算管理體系，加強各環節的資金風險管控，可明確各職能部門具體職責以及建立一體化的內部協同管理機制保障資金安全。其次，深化體制改革，建立透明、安全、高效的運行管理運作機制不僅是單位提質增效的本質要求，更是迎合國家政府政策、贏得外部聲譽、推動長遠發展的迫切需要。根據《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國政府采購法》《行政單位財務規則》《事業單位財務規則》的有關規定，都著重強調了加強內部預算管理風險防范、構建“有為政府”的重要作用，行政事業單位作為政府部門的重要組成單位，有必要且有義務加強內部資金管理風險防范，構建科學有效的預算管理機制，規避潛在內部控制風險。通過以上內部控制措施，可支持單位的各項運行活動順利進行，有助于推動行政事業單位構建新時代“有為政府”，實現高質量發展。

（三）贏得外部良好聲譽，充分發揮帶頭作用

聲譽理論認為，外部良好聲譽形成“雙刃劍”效應，一方面，良好的聲譽對單位形成有效的制約激勵機制，推動單位構建高效嚴明的內部管理機制，形成透明的信息溝通網絡，提升各項資源使用效率。另一方面，良好的聲譽有助于幫助單位構建有效的供應鏈協同機制，加強單位與外部利益相關者的聯系與合作，提升合作效率。預算管理是行政事業單位使用各項資源的重要依據，預算管理的信息可充分反映單位經營管理效率、內部控制風險水平以及管理廉潔程度[4]。預算管理工作實現了行政事業單位的資源充分賦能，可幫助其獲得良好的外部聲譽，提升供應鏈協同水平，主要表現在以下幾個方面。首先，預算管理是預算編制、審批、資金使用、開展評價的重要依據，行政事業單位通過預算管理實踐可明確各經營項目的資金規劃以及使用效益，為開展資金評價提供確實依據，并以此為依據優化各經營環節，提升綜合效益，形成有益的正向循環。其次，科學的預算管理活動有助于幫助行政事業單位獲得良好的外部聲譽，提升行政事業單位在政府部門、上下游單位以及外部客戶中的良好形象，一方面，有助于發揮“排頭兵”的積極效用，帶動其他單位積極履行預算管理職責，保障國家資產安全。另一方面，可在稅收優惠、財政補助以及信用獲取等方面獲得優勢，推動自身長遠發展。

二、新形勢下行政事業單位預算管理建議措施

高比例依賴稅收、財政支出不合理以及支出效率較低是新形勢下我國財政面臨的突出問題。在此背景下，科學的項目投入比例、合理的預算資金規劃、透明的預算資金支出以及科學多元的資金管理評價體系尤為重要。行政事業單位作為新時代下推動經濟高質量發展、深化改革發展的“排頭兵”，有必要根據政府政策規定深度剖析單位內部的預算管理問題，以“刮骨療毒”的態度與決心加強預算管理體系建設，降低潛在的資金管控風險。行政事業單位在深化體制改革，加強預算管理工作時應體現如下原則。首先，科學原則，行政事業單位在編制及執行預算時，應按照“科學”“合理”“規劃”的原則執行，確保預算資金劃撥以及使用更加合理與公正，提升預算資金的使用效率，最大程度上發揮預算資金在各經營項目中的緩解融資約束作用，避免資源浪費以及不必要的投入。其次，責任明確原則，預算管理過程中應做到實施主體明確、員工職責清晰，一方面，強調行政事業單位預算管理的實施主體應是政府部門或者行政主管部門，通過完善預算管理制度、重塑組織文化等強化預算管理手段。另一方面，注重各部門員工具體職責，完善權責對等機制，“誰簽字誰負責”“誰使用誰擔責”等一系列部門職責的明確有利于推動公共財政的穩定遵從和可持續發展。最后，效益原則。行政事業單位應樹立風險與效益并重的責任意識，科學評估各項目的資金風險情況以及取得的合理收益，不僅做到盤活各類資產、提升資產價值，更應建立合理的風險評估預防機制，推動項目資金安全高效使用。基于此，行政事業單位在加強預算管理工作，提升預算管理效率時，應從思想意識、組織結構、管理機制以及方式方法上統籌規劃，因地制宜，逐步完善。行政事業單位應塑造以預算管理為主導的組織文化、設計預算管理機制與制度、優化組織結構體系以及推動預算管理向智能化、數字化發展，進而建立高效的資源協同配置機制，推動自身實現高質量發展。

（一）樹立預算管理意識，重塑組織文化

行政事業單位應以戰略為導向，開展全面預算管理工作，一方面，應注重預算工作與其他經營業務活動的適配性，加強戰略引領，建立以預算管理為基準的科學戰略規劃。另一方面，不斷發展、完善組織文化，在組織文化內部引入風險管理、預算管理等重要內容，提升全體員工的預算管理意識，推動全面預算管理工作有效實施，主要從以下幾個方面予以完善。首先，提升管理者責任意識，加強戰略引領。管理者在戰略實施與制度執行上起到重要引領作用，因此，管理者應以身作則，提升預算管理責任意識，明確思想站位，一方面，基于行政事業單位的戰略規劃與經營管理現狀，管理者應轉變領導者認知，明確預算管理的目標性，若預算管理的各個環節沒有明確的目標，只是為了完成預算活動，那么預算管理發揮的效用也微乎其微。因此，管理者應針對預算各流程制定合理的目標，并將各預算目標嵌入于戰略規劃中，充分發揮預算管理工作的引導作用，以預算流程帶動各經營活動高效運營。另一方面，為保證預算管理順利開展，管理者可通過組織講座、外出培訓等方面學習全面預算管理的相關理論，建立完善的預算制度、內部控制制度等，并以身作則，加強預算制度執行，推動高效的預算活動執行。其次，豐富文化內涵，筑牢思想基石。行政事業單位應在總結預算管理經驗的基礎上，不斷完善、豐富文化觀念，以思想意識引領為重要手段，提升員工職業素養，規避預算風險。一方面，將資金風險管控、預算風險管理等內容融入組織文化中，定期組織員工學習、收看相關視頻，普及預算風險管理的重要性，提高員工預算責任意識與道德素養，規避道德風險。另一方面，加大全面預算管理力度，并且根據行政事業單位的公共服務范圍，將專項預算、業務預算等納入日常管理，實現預算管理的全覆蓋，推動預算管理工作又快又好執行。

（二）完善預算制度，優化組織結構

完善的預算管理制度、合理的組織結構設計是預算管理工作的基礎，行政事業單位一方面應基于自身經營特點設計一體化、全面化的預算管理制度，另一方面應優化組織結構，完善管理機制，推動預算編制、執行、評價等工作順利進行，主要從以下幾個方面完善。首先，健全預算管理制度，為預算管理工作提供有力的制度依據。在預算編制層面，基于科學性與風險性并重原則，一方面明確預算管理人員的具體職責，另一方面需重視現金流量，在明確預算主體與經營目標后，針對具體的項目或工程確定預算總目標，采取自下而上、逐層編制的方法，并根據實際情況實施零基預算編制。此外，還可通過上下結合的模式實現全員預算管理，通過積極聽取員工意見、加強業財融合等手段實現預算的全面化、規范化管理。在預算執行過程中，應明確執行重點，完善目標管理制度、資金審批制度、內部控制制度等，強化資金管理工作。在目標管理制度中，應融入資金使用效益等評價指標，明確資金具體使用部門，各職能部門在使用預算資金時，必須按照規定流程完成審批，并定期報告資金流向，降低資金風險；在資金審批制度中，應強調管理者審批職能，將參與預算執行的相關職能部門建立動態聯結，審批內容與實際規定符合，若授權范圍超過了相關規定，需要上會討論后方可決定；在內部控制制度中，應推動內部控制人員、審計人員定期開展預算資金審計工作，既要針對預算審批流程開展復核，又要對資金流向、資金風險、員工責任予以明確，進而優化預算效果。此外，行政事業單位應優化組織結構，建立與預算管理活動適配的動態組織體系，為預算管理活動提供組織支撐。一方面，單位可建立柔性化、項目制的組織管理體系，適當減少管理層級，通過目標管理制度、動態考核機制實現員工的自我管理。另一方面，推動各職能部門橫向交流，提升信息流動效率，實現一體化預算管理。

（三）引入數字技術，建立預算信息系統

正確認識數字技術，實現數字賦能預算活動是新形勢下行政事業單位面臨的重要課題，單位應充分利用數字技術帶來的優勢，建立與預算體系適配的信息管理系統，實現預算活動的信息化、動態化管理，主要從以下幾個方面完善。首先，行政事業單位可根據當前的預算管理現狀與經營目標建立一體化的預算信息系統，將預算編制、預算審批、預算執行、預算考核、預算監督與預算評價錄入系統內部，當各職能部門執行預算活動時，通過系統錄入資金信息，當內部控制部門執行預算監督時，通過系統開展預算評價以及風險評估等，同時，信息系統有利于打破組織界限，實現流程化管理，例如，預算部門與各業務部門可通過信息系統明確資金審批流程與使用情況，管理者可通過信息系統及時了解預算資金使用安全性以及頒布預算政策、查看預算執行情況等。其次，為提升信息管理質量，優化預算效果，一方面，單位應轉變傳統觀念，重視數字技術。另一方面，引入、培育數字化、現代化人才，提升員工綜合業務水平。具體來說，行政事業單位應樹立大數據思維，明確數字技術對單位運營發展帶來的優勢，積極推進預算管理數字化轉型，同時，單位可通過引進優秀數字化會計人才，優化結構隊伍，加強信息化培訓，推動員工掌握最新的預算管理知識、數字化知識，推進員工與時俱進，更新觀念，不斷提升員工的復合型潛力，充分應對、及時解決在預算活動中的一系列問題，為預算管理實踐提供有力支撐，推動預算活動順利執行。

結語

預算管理對單位的運營和發展具有積極意義[5]，行政事業單位要充分認識到預算管理的重要性，不斷增強預算管理意識，設立預算管理機構，完善預算編制環節，加大預算執行力度，加強預算監督和人才隊伍建設，全面推進預算管理工作順利開展。