農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑優(yōu)化探究

韓 晨

（山東管理學(xué)院）

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)概念及意義

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)概念

所謂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，是指從農(nóng)村地區(qū)遷移到城鎮(zhèn)地區(qū)生活以及從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口，還包括跟隨他們轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)地區(qū)生活的子女等非農(nóng)業(yè)剩余勞動力。2009年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，首次提出“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”一詞。之后，黨的十八大報告中正式采用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”一詞，并提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)和城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，共同享受城市發(fā)展成果。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市并長期從事非農(nóng)業(yè)勞動的一種現(xiàn)象，也是農(nóng)業(yè)人口消除與城鎮(zhèn)居民生活差距、享受同等的公共服務(wù)、逐步融入城鎮(zhèn)的過程。在這個過程中，農(nóng)業(yè)人口的居住地點、職業(yè)、生活方式以及思想意識等都會發(fā)生轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要求在此過程中重視培養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能和素養(yǎng)，提升個人轉(zhuǎn)移能力。同時，政府應(yīng)盡力創(chuàng)造良好的保障環(huán)境，使更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有條件完成市民化。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義

一是有利于促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量涌入城市，帶動了對公共服務(wù)設(shè)施的需求，從而也帶動了為新市民提供公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投資需求。同時，在這個過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的整體素質(zhì)和技能都會有較大的提升，從而進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)安家落戶，還會促進(jìn)他們消費水平和消費能力的提升，釋放內(nèi)需潛力，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是有利于推進(jìn)共同富裕。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化的制度藩籬使得農(nóng)業(yè)人口無法享受與城市居民同等的公共資源與服務(wù)。市民化通過深化戶籍制度改革，逐步打破制度限制，讓為城市建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)村務(wù)工人員也能更多享受城市發(fā)展成果，享有城市公共服務(wù)，提升生活幸福指數(shù)。市民化是實現(xiàn)共同富裕的重要實踐。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的制約因素

（一）市民化成本較高

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化過程中會產(chǎn)生基本的居住、教育、醫(yī)療等需求，這些需求相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本需要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人、相關(guān)企業(yè)和政府部門等利益相關(guān)者一同承擔(dān)。

政府財政負(fù)擔(dān)加重。政府負(fù)擔(dān)的成本主要是人口流入地政府為解決人口城市化問題而產(chǎn)生的成本，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、社會保障成本、保障性住房成本、教育成本等。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的不斷增加，政府承擔(dān)的公共支出責(zé)任也逐年增加。對于規(guī)模龐大且沒有被列入財政預(yù)算范圍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，部分流入地政府缺乏足夠的財政供給能力，財政負(fù)擔(dān)逐年加重，從而導(dǎo)致對市民化的支持力度降低，一定程度上阻礙了市民化進(jìn)程。

企業(yè)主體參與不足。企業(yè)負(fù)擔(dān)的成本主要是住房成本和社會保障成本兩部分。企業(yè)負(fù)擔(dān)的住房成本不能直接進(jìn)行衡量，可以用企業(yè)為職工繳存的住房公積金替代。社會保障成本主要是企業(yè)為職工繳納的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等費用。近幾年，由于經(jīng)濟(jì)形勢較為嚴(yán)峻，部分企業(yè)經(jīng)營遇到困難，利潤下滑，為農(nóng)民工繳納各項社會保險費負(fù)擔(dān)較重。另外，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動性較強，并且投入培訓(xùn)的費用收益回報期較長，一些企業(yè)會盡量避免承擔(dān)這部分成本。

個人生活成本加大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市生活后，住房成本、教育支出及其他各項基本生活成本都出現(xiàn)較大幅度增加。并且農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化水平和專業(yè)技能水平相對不高，自主創(chuàng)業(yè)有一定難度，就業(yè)渠道較少，就業(yè)層次也受限制，導(dǎo)致他們收入水平偏低并且各項社會保險費用沒有保障，較大的生活壓力會打消市民化的意愿。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化動力不足

文化程度較低降低了市民化意愿。一方面，從受教育程度看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化程度普遍偏低，缺乏競爭力，人力資本質(zhì)量難以滿足城市結(jié)構(gòu)升級的從業(yè)需要，從而導(dǎo)致就業(yè)層次較低，收入水平不高，而市民化后各項生活成本的上升進(jìn)一步增加了他們的生活負(fù)擔(dān)。另一方面，他們對職業(yè)技能培訓(xùn)的重要性認(rèn)識不夠深刻，并且參加相關(guān)培訓(xùn)費用對他們來說又是一項大額支出。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶質(zhì)量有待提高。近年來，戶籍制度改革具體實施過程中仍存在一些障礙，如戶籍政策落實不到位、部分政策基層執(zhí)行難等，這直接影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的積極性。另外，雖然很多地方出臺了與戶籍制度相關(guān)的配套措施，如技能知識培訓(xùn)、隨遷子女文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生及住房保障，但部分地區(qū)仍不能嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市戶籍后所獲得的城市公共服務(wù)、基本公共服務(wù)權(quán)益及社會福利和城鎮(zhèn)居民仍有一定的差距，生活水平與城市居民的差距較大。

（三）城鎮(zhèn)容納能力不足

部分轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量較多的省份主要還是集中于農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)大省第一產(chǎn)業(yè)所占比重較大，第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份相比較為薄弱。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要傾向于就近轉(zhuǎn)移，部分就近轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，發(fā)展前景與預(yù)期不樂觀，一定程度上影響了轉(zhuǎn)移人口的意愿。

保障性住房供給能力不足。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化使得越來越多的農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)區(qū)域人口的數(shù)量隨之大幅增長。另外，國家二胎、三胎政策開放，家庭類型由家族聚居形式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿谥摇⑺目谥业群诵男问剑瑢?dǎo)致住房的剛性需求不斷增長。雖然近年來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在保障性住房方面有一定改善，但保障性住房的供給能力仍然明顯不足，影響了市民化的進(jìn)程。

公共服務(wù)配套不夠完善。近年來，城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)取得一定成效，但仍不能滿足市民化進(jìn)程中的需求。文化設(shè)施主要集中于中心城區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，社區(qū)級文化設(shè)施仍較為匱乏。衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施方面，異地醫(yī)療接續(xù)問題復(fù)雜，報銷流程煩瑣、耗時長，并且報銷項目的認(rèn)定條件較為苛刻，不能從根本上減輕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。外來務(wù)工人員隨遷子女由于劃片招生等原因，很難進(jìn)入具備優(yōu)質(zhì)教育資源的公立學(xué)校，教育資源的配置不均導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女享受的教育資源和城鎮(zhèn)居民存在差異。整體來看，城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施仍不能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的路徑優(yōu)化

（一）健全多元農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本高昂，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人、企業(yè)或政府單方面都無法完全承擔(dān)。根據(jù)成本的構(gòu)成內(nèi)容，應(yīng)建立一套多元化的成本分擔(dān)機制，以政府為主導(dǎo)，相關(guān)企業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人共同參與、共同分擔(dān)。

政府在成本分擔(dān)機制中應(yīng)占主導(dǎo)地位。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城市建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，政府應(yīng)負(fù)擔(dān)起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要公共成本。首先，國家層面可加大建設(shè)補貼力度，宏觀調(diào)控資源流動。如隨遷子女的教育成本，國家可出臺相關(guān)政策協(xié)調(diào)不同省份的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費，保障義務(wù)教育資源分配均衡。其次，人口流入的地方政府應(yīng)承擔(dān)部分市民化的住房成本和城市基礎(chǔ)設(shè)施成本。一方面，在人口流入較多的地區(qū)積極建設(shè)保障性住房，并制定合理的申請制度和透明的申請流程，保證真正有需要的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到優(yōu)惠政策。另一方面，積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大資金投入，完善服務(wù)功能，吸納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)。

企業(yè)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)的主要場所，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的重要參與者，企業(yè)在市民化過程中也應(yīng)分擔(dān)相應(yīng)的成本。一方面，企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職工繳納社會保險，給予他們基本的社會保障。另一方面，企業(yè)要確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在工資福利、工作環(huán)境等方面和城鎮(zhèn)市民享有同等待遇，不能差別對待，更不能拖欠工資。另外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的知識水平和個人能力相對較低，企業(yè)應(yīng)重視人力資本對企業(yè)的價值，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)技能素質(zhì)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身承擔(dān)的成本主要包括基本城市生活成本、住房成本、社會保險費用以及教育培訓(xùn)相關(guān)費用。基本城市生活成本只能由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身承擔(dān)，他們轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)居住后，衣食住行等各方面的基本生活成本相較于農(nóng)村必然會增加；住房成本是較大的一項支出，城鎮(zhèn)的居住條件相較于農(nóng)村有一定改善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受良好居住環(huán)境的同時理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的住房成本；社會保險費用主要包括醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險個人負(fù)擔(dān)的部分，要堅持長期繳納社會保險，以符合國家規(guī)定的享受保險待遇所必需的繳費年限。教育培訓(xùn)相關(guān)費用主要指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)自身工作需要和發(fā)展要求參加的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)費用，參加教育培訓(xùn)是提升自身就業(yè)能力和增強市場競爭力的重要途徑，有條件的地方政府會承擔(dān)一部分該項費用，個人也理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)成本。

（二）給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)服務(wù)支持

加強就業(yè)服務(wù)與就業(yè)培訓(xùn)。人力資源和社會保障相關(guān)部門應(yīng)整合培訓(xùn)優(yōu)勢資源，搭建培訓(xùn)平臺，協(xié)調(diào)相關(guān)培訓(xùn)事項，增加培訓(xùn)補貼，加強培訓(xùn)基地建設(shè)，為提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)技能提供支持。同時，建立數(shù)字化人力資源就業(yè)信息庫，及時在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布就業(yè)信息，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供詳細(xì)的就業(yè)指導(dǎo)和政策介紹等服務(wù)。

促進(jìn)多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的傳統(tǒng)就業(yè)方向主要是勞動密集型企業(yè)，應(yīng)繼續(xù)支持這類企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮就業(yè)主渠道的吸納作用。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代出現(xiàn)了各種新興業(yè)態(tài)，也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了一定的就業(yè)機會，應(yīng)培育新的就業(yè)形態(tài)，開拓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)新空間。鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，簡化創(chuàng)業(yè)審批步驟，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與城鎮(zhèn)居民同等的財政貼息、風(fēng)險分擔(dān)等保障舉措。

（三）探索有效的戶籍制度

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要求從制度方面減少對落戶的限制，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，打破農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的界限，從根本上消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和市民勞動力之間的權(quán)利、福利待遇差異化。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以省內(nèi)和地級市內(nèi)遷移為主的地區(qū)，要進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)落戶條件；對于長期在城市有固定工作和穩(wěn)定就業(yè)收入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要適當(dāng)放寬其戶口遷入的要求，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民勞動力的轉(zhuǎn)變。對于計劃落戶城市的農(nóng)村人口，要保證他們既能來得了也能留得下，設(shè)計合理的落戶積分制度，并適當(dāng)放寬落戶標(biāo)準(zhǔn)；對于暫時沒有計劃在城市落戶的人口，應(yīng)探索出有效的規(guī)范管理方法，同時也應(yīng)放開戶籍限制，保證城鄉(xiāng)居民享受同等的公共服務(wù)。

（四）提升城鎮(zhèn)綜合承載能力

優(yōu)質(zhì)的城市配套功能與環(huán)境是吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入駐城市的強大召喚力，特別是中小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮其對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的接納和吸引作用。

完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入駐城鎮(zhèn)后，對公共服務(wù)設(shè)施的需求有所增加，原有的醫(yī)療、養(yǎng)老、文娛等公共服務(wù)配套設(shè)施已不能滿足新的需求，應(yīng)加快相關(guān)建設(shè)，提高義務(wù)教育和基本醫(yī)療公共服務(wù)水平。公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不能僅集中于中心城區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，應(yīng)推動基本公共服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)延伸，為加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供有力支撐。

提升城鎮(zhèn)生活環(huán)境質(zhì)量。調(diào)整優(yōu)化城市社區(qū)內(nèi)部空間，提升居住品質(zhì)，營造良好的生活環(huán)境，也是吸引農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的重要途徑。可從加強環(huán)境污染治理、推動綠色建筑規(guī)模化發(fā)展、建設(shè)低碳綠色交通體系等方面入手，逐步建成人與自然和諧的生態(tài)城市。