農業轉移人口市民化路徑優化探究

韓 晨

（山東管理學院）

一、農業轉移人口市民化的相關概念及意義

（一）農業轉移人口市民化的相關概念

所謂農業轉移人口，是指從農村地區遷移到城鎮地區生活以及從農業生產轉移到非農產業的人口，還包括跟隨他們轉移至城鎮地區生活的子女等非農業剩余勞動力。2009年12月召開的中央經濟工作會議，首次提出“農業轉移人口”一詞。之后，黨的十八大報告中正式采用“農業轉移人口”一詞，并提出農業轉移人口應和城鎮居民享受同等待遇，共同享受城市發展成果。

農業轉移人口市民化，是農業人口進入城市并長期從事非農業勞動的一種現象，也是農業人口消除與城鎮居民生活差距、享受同等的公共服務、逐步融入城鎮的過程。在這個過程中，農業人口的居住地點、職業、生活方式以及思想意識等都會發生轉變。農業轉移人口市民化，要求在此過程中重視培養農業轉移人口的職業技能和素養，提升個人轉移能力。同時，政府應盡力創造良好的保障環境，使更多的農業轉移人口有條件完成市民化。

（二）農業轉移人口市民化的意義

一是有利于促進我國新型城鎮化建設。農業轉移人口大量涌入城市，帶動了對公共服務設施的需求，從而也帶動了為新市民提供公共服務設施建設的投資需求。同時，在這個過程中，農業轉移人口的整體素質和技能都會有較大的提升，從而進一步推進城鎮化建設進程。農業人口在城鎮安家落戶，還會促進他們消費水平和消費能力的提升，釋放內需潛力，推動經濟發展。

二是有利于推進共同富裕。城鄉結構二元化的制度藩籬使得農業人口無法享受與城市居民同等的公共資源與服務。市民化通過深化戶籍制度改革，逐步打破制度限制，讓為城市建設作出巨大貢獻的農村務工人員也能更多享受城市發展成果，享有城市公共服務，提升生活幸福指數。市民化是實現共同富裕的重要實踐。

二、農業轉移人口市民化存在的制約因素

（一）市民化成本較高

農業轉移人口在市民化過程中會產生基本的居住、教育、醫療等需求，這些需求相應的經濟成本需要農業轉移人口個人、相關企業和政府部門等利益相關者一同承擔。

政府財政負擔加重。政府負擔的成本主要是人口流入地政府為解決人口城市化問題而產生的成本，主要包括基礎設施建設成本、社會保障成本、保障性住房成本、教育成本等。隨著農業轉移人口的不斷增加，政府承擔的公共支出責任也逐年增加。對于規模龐大且沒有被列入財政預算范圍的農業轉移人口，部分流入地政府缺乏足夠的財政供給能力，財政負擔逐年加重，從而導致對市民化的支持力度降低，一定程度上阻礙了市民化進程。

企業主體參與不足。企業負擔的成本主要是住房成本和社會保障成本兩部分。企業負擔的住房成本不能直接進行衡量，可以用企業為職工繳存的住房公積金替代。社會保障成本主要是企業為職工繳納的養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等費用。近幾年，由于經濟形勢較為嚴峻，部分企業經營遇到困難，利潤下滑，為農民工繳納各項社會保險費負擔較重。另外，由于農業轉移人口流動性較強，并且投入培訓的費用收益回報期較長，一些企業會盡量避免承擔這部分成本。

個人生活成本加大。農業轉移人口進入城市生活后，住房成本、教育支出及其他各項基本生活成本都出現較大幅度增加。并且農業轉移人口的文化水平和專業技能水平相對不高，自主創業有一定難度，就業渠道較少，就業層次也受限制，導致他們收入水平偏低并且各項社會保險費用沒有保障，較大的生活壓力會打消市民化的意愿。

（二）農業轉移人口市民化動力不足

文化程度較低降低了市民化意愿。一方面，從受教育程度看，農業轉移人口的文化程度普遍偏低，缺乏競爭力，人力資本質量難以滿足城市結構升級的從業需要，從而導致就業層次較低，收入水平不高，而市民化后各項生活成本的上升進一步增加了他們的生活負擔。另一方面，他們對職業技能培訓的重要性認識不夠深刻，并且參加相關培訓費用對他們來說又是一項大額支出。

農業轉移人口落戶質量有待提高。近年來，戶籍制度改革具體實施過程中仍存在一些障礙，如戶籍政策落實不到位、部分政策基層執行難等，這直接影響了農業轉移人口落戶的積極性。另外，雖然很多地方出臺了與戶籍制度相關的配套措施，如技能知識培訓、隨遷子女文化教育、醫療衛生及住房保障，但部分地區仍不能嚴格按照政策執行，農村人口轉為城市戶籍后所獲得的城市公共服務、基本公共服務權益及社會福利和城鎮居民仍有一定的差距，生活水平與城市居民的差距較大。

（三）城鎮容納能力不足

部分轉移城鎮經濟欠發達。農業轉移人口數量較多的省份主要還是集中于農業大省，農業大省第一產業所占比重較大，第二、第三產業的發展和經濟發達的省份相比較為薄弱。而農業轉移人口主要傾向于就近轉移，部分就近轉移城鎮經濟欠發達，發展前景與預期不樂觀，一定程度上影響了轉移人口的意愿。

保障性住房供給能力不足。農業轉移人口市民化使得越來越多的農村人口涌入城鎮，城鎮區域人口的數量隨之大幅增長。另外，國家二胎、三胎政策開放，家庭類型由家族聚居形式逐漸轉變為三口之家、四口之家等核心形式，導致住房的剛性需求不斷增長。雖然近年來新型城鎮化建設在保障性住房方面有一定改善，但保障性住房的供給能力仍然明顯不足，影響了市民化的進程。

公共服務配套不夠完善。近年來，城鎮公共服務設施建設取得一定成效，但仍不能滿足市民化進程中的需求。文化設施主要集中于中心城區以及鄉鎮駐地，社區級文化設施仍較為匱乏。衛生醫療設施方面，異地醫療接續問題復雜，報銷流程煩瑣、耗時長，并且報銷項目的認定條件較為苛刻，不能從根本上減輕農業轉移人口的醫療負擔。外來務工人員隨遷子女由于劃片招生等原因，很難進入具備優質教育資源的公立學校，教育資源的配置不均導致農業轉移人口隨遷子女享受的教育資源和城鎮居民存在差異。整體來看，城鎮公共服務設施仍不能滿足農業轉移人口的需求。

三、農業轉移人口市民化的路徑優化

（一）健全多元農業轉移人口市民化成本分擔機制

農業轉移人口市民化的成本高昂，農業轉移人口個人、企業或政府單方面都無法完全承擔。根據成本的構成內容，應建立一套多元化的成本分擔機制，以政府為主導，相關企業和農業轉移人口個人共同參與、共同分擔。

政府在成本分擔機制中應占主導地位。農業轉移人口為城市建設作出了巨大貢獻，政府應負擔起農業轉移人口市民化的主要公共成本。首先，國家層面可加大建設補貼力度，宏觀調控資源流動。如隨遷子女的教育成本，國家可出臺相關政策協調不同省份的城鄉義務教育經費，保障義務教育資源分配均衡。其次，人口流入的地方政府應承擔部分市民化的住房成本和城市基礎設施成本。一方面，在人口流入較多的地區積極建設保障性住房，并制定合理的申請制度和透明的申請流程，保證真正有需要的農業轉移人口享受到優惠政策。另一方面，積極推進城市基礎設施建設，加大資金投入，完善服務功能，吸納更多的農業轉移人口就業。

企業是農業轉移人口在城市就業的主要場所，是農業轉移人口市民化進程中的重要參與者，企業在市民化過程中也應分擔相應的成本。一方面，企業應嚴格按照法律規定為農業轉移人口職工繳納社會保險，給予他們基本的社會保障。另一方面，企業要確保農業轉移人口在工資福利、工作環境等方面和城鎮市民享有同等待遇，不能差別對待，更不能拖欠工資。另外，農業轉移人口的知識水平和個人能力相對較低，企業應重視人力資本對企業的價值，對農業轉移人口進行職業技能培訓，提高他們的專業技能素質。

農業轉移人口自身承擔的成本主要包括基本城市生活成本、住房成本、社會保險費用以及教育培訓相關費用?；境鞘猩畛杀局荒苡赊r業轉移人口自身承擔，他們轉移至城鎮居住后，衣食住行等各方面的基本生活成本相較于農村必然會增加；住房成本是較大的一項支出，城鎮的居住條件相較于農村有一定改善，農業轉移人口在享受良好居住環境的同時理應承擔相應的住房成本；社會保險費用主要包括醫療保險和養老保險個人負擔的部分，要堅持長期繳納社會保險，以符合國家規定的享受保險待遇所必需的繳費年限。教育培訓相關費用主要指農業轉移人口根據自身工作需要和發展要求參加的職業教育和技能培訓費用，參加教育培訓是提升自身就業能力和增強市場競爭力的重要途徑，有條件的地方政府會承擔一部分該項費用，個人也理應承擔相應的就業培訓成本。

（二）給予農業轉移人口就業服務支持

加強就業服務與就業培訓。人力資源和社會保障相關部門應整合培訓優勢資源，搭建培訓平臺，協調相關培訓事項，增加培訓補貼，加強培訓基地建設，為提升農業轉移人口就業技能提供支持。同時，建立數字化人力資源就業信息庫，及時在網絡上發布就業信息，為農業轉移人口提供詳細的就業指導和政策介紹等服務。

促進多渠道就業創業。農業轉移人口的傳統就業方向主要是勞動密集型企業，應繼續支持這類企業的發展，發揮就業主渠道的吸納作用。數字經濟時代出現了各種新興業態，也為農業轉移人口提供了一定的就業機會，應培育新的就業形態，開拓農業轉移人口的就業新空間。鼓勵自主創業，簡化創業審批步驟，為農業轉移人口提供與城鎮居民同等的財政貼息、風險分擔等保障舉措。

（三）探索有效的戶籍制度

農業轉移人口市民化要求從制度方面減少對落戶的限制，建立起城鄉統一的戶籍登記制度，打破農業戶口和非農業戶口的界限，從根本上消除農業轉移人口和市民勞動力之間的權利、福利待遇差異化。對于農業轉移人口以省內和地級市內遷移為主的地區，要進一步放寬城鎮落戶條件；對于長期在城市有固定工作和穩定就業收入的農業轉移人口，要適當放寬其戶口遷入的要求，積極促進農業轉移人口向市民勞動力的轉變。對于計劃落戶城市的農村人口，要保證他們既能來得了也能留得下，設計合理的落戶積分制度，并適當放寬落戶標準；對于暫時沒有計劃在城市落戶的人口，應探索出有效的規范管理方法，同時也應放開戶籍限制，保證城鄉居民享受同等的公共服務。

（四）提升城鎮綜合承載能力

優質的城市配套功能與環境是吸引農業轉移人口入駐城市的強大召喚力，特別是中小城鎮的基礎設施建設。要提高城鎮綜合承載能力，發揮其對農業轉移人口的接納和吸引作用。

完善城鎮公共服務設施配套建設。農業轉移人口入駐城鎮后，對公共服務設施的需求有所增加，原有的醫療、養老、文娛等公共服務配套設施已不能滿足新的需求，應加快相關建設，提高義務教育和基本醫療公共服務水平。公共服務設施建設不能僅集中于中心城區或鄉鎮駐地，應推動基本公共服務向農村社區延伸，為加快實現農業轉移人口市民化提供有力支撐。

提升城鎮生活環境質量。調整優化城市社區內部空間，提升居住品質，營造良好的生活環境，也是吸引農業人口轉移的重要途徑。可從加強環境污染治理、推動綠色建筑規?；l展、建設低碳綠色交通體系等方面入手，逐步建成人與自然和諧的生態城市。