新時代人大預(yù)算監(jiān)督改革回顧與展望
——基于全過程人民民主視域的研究

●覃鈺路 王佳文 孫文暉

黨的二十大報告專章闡述了全過程人民民主，強調(diào)“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”。作為民主理念的中國式創(chuàng)新，全過程人民民主在我國得以實現(xiàn)的主要載體是人民代表大會制度，人大對于政府機關(guān)的監(jiān)督是擴大人民有序政治參與從而實現(xiàn)全過程人民民主的重要形式，而人大對財政預(yù)算這一人民“錢袋子” 的審查監(jiān)督則一直是人大監(jiān)督的關(guān)鍵著力點，其實質(zhì)就是人民參與和治理國家事務(wù)在財政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。 推進人大預(yù)算監(jiān)督改革不僅是完善現(xiàn)代財政預(yù)算制度、健全黨和國家監(jiān)督體系、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，更是發(fā)展全過程人民民主的內(nèi)在需求。

近年來，學者們從不同角度對我國人大預(yù)算審查監(jiān)督不同階段的發(fā)展歷程進行了梳理和分析。 例如：劉來寧（1999）簡要回顧了改革開放20年以來地方人大預(yù)算監(jiān)督的成果；任喜榮（2009）從監(jiān)督權(quán)演變的視角論證了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力增長與財政民主發(fā)展的統(tǒng)一性；李嘉（2014）將人大預(yù)算監(jiān)督劃分為起步階段（1989—1998）、發(fā)展階段（1999—2012）、逐步成熟階段（2012—2014），分別探討其改革成效和問題；陳治（2020）則以疫情防控為背景分析了特殊時期人大預(yù)算監(jiān)督的具體表現(xiàn)和強化路徑；樊麗明、石紹賓（2021）總結(jié)了改革開放40 年來我國人大預(yù)算監(jiān)督在法治化、專業(yè)化、信息化等方面的改革歷程和趨勢特征；王金秀等（2022）則從依法共治、全面監(jiān)督、重視績效和加強問責幾個方面提出了新時代人大預(yù)算監(jiān)督的強化路徑。 然而，隨著“全過程人民民主”的提出，人大預(yù)算監(jiān)督與全過程人民民主相結(jié)合的研究仍然相對不足。 僅有極少數(shù)學者如王淑杰（2022） 簡要論述了人大預(yù)算監(jiān)督與全過程人民民主的契合性，樊麗明和史曉琴（2022）則主要對基層人大實踐進行了調(diào)研總結(jié)。 總體來說，目前鮮有學者深入探討全過程人民民主與人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在邏輯關(guān)系，對于新時代人大預(yù)算監(jiān)督改革如何推進政治民主和現(xiàn)代預(yù)算民主制度建設(shè)交互發(fā)展、有機平衡的研究也較為匱乏。

本文正是基于這點，在闡明全過程人民民主與人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)系基礎(chǔ)上，以全過程人民民主視野透視黨的十八大以來人大預(yù)算監(jiān)督的重大改革和成效，并對切實踐行全過程人民民主理念的人大預(yù)算監(jiān)督改革深化方向進行了展望。

一、 全過程人民民主與人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在邏輯

全過程人民民主從根本上有別于西方資產(chǎn)階級民主，是全體人民依法有序參與國家政治生活全過程、各方面的參與式民主；是程序環(huán)節(jié)上和參與實踐中真正實現(xiàn)人民當家作主的民主；是能深刻體現(xiàn)人民意志、切實反映人民訴求、有效保障人民權(quán)益的民主。 這不僅深刻契合全過程人民民主廣泛性、 真實性和有效性的根本特征，同時也是我國新時代人大預(yù)算監(jiān)督改革路徑隱含的內(nèi)在邏輯和價值取向。

（一）人大預(yù)算監(jiān)督是推動全過程人民民主廣泛性的關(guān)鍵手段

全過程人民民主強調(diào)全體人民享有最廣泛的民主權(quán)利，這不僅體現(xiàn)在民主主體的廣泛性上，還體現(xiàn)在其參與國家事務(wù)范圍的廣泛性上。 而從歷史來看，財政預(yù)算本就是政治民主化的產(chǎn)物，人大預(yù)算監(jiān)督作為代議機關(guān)控制和監(jiān)督公共財政活動的重要手段，天然蘊含著民主廣泛參與的內(nèi)涵。 新時代，人大預(yù)算監(jiān)督不斷改革，多元監(jiān)督主體聯(lián)動共治和全口徑監(jiān)督的不斷深化，不僅拓寬了審查監(jiān)督范圍，也進一步保證了全體人民廣泛參加國家管理和社會治理，切實推動了全過程人民民主廣泛性的實現(xiàn)。

（二）人大預(yù)算監(jiān)督是確保全過程人民民主真實性的必要保障

在中國的政治實踐中，全過程人民民主并不僅僅是一種形式，而是實現(xiàn)真正的人民當家作主，保障真正的人民共商共治。 其真實性主要體現(xiàn)在不僅有完善的制度程序，而且有完整的參與實踐，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主相統(tǒng)一。 新時代人大預(yù)算監(jiān)督憑借其法定主體優(yōu)勢，通過延伸全過程監(jiān)督鏈條創(chuàng)造了規(guī)范完整的民主程序，通過探索預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式創(chuàng)造了暢通高效的民主渠道，為多元主體在各環(huán)節(jié)就預(yù)算事項開展協(xié)商溝通提供了制度程序保障和與時俱進的監(jiān)督平臺，是落實全過程人民民主真實性的重要保障。

（三）人大預(yù)算監(jiān)督是增強全過程人民民主有效性的制度基礎(chǔ)

習近平總書記指出，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”。 全過程人民民主追求的不僅是廣泛真實，更重要的是民主是否管用有效，其判斷標準：一是看能否解決人民迫切需要解決的問題，二是看民主制度是否帶來實質(zhì)效果。而新時代人大預(yù)算監(jiān)督依托人大制度優(yōu)勢，基于“以人民為中心”的價值立場，恰好展現(xiàn)出鮮明的“問題導(dǎo)向”和“績效導(dǎo)向”。通過聚焦國計民生重大問題監(jiān)督、大力加強預(yù)算績效監(jiān)督來保證人民所思所盼所愿得到有效回應(yīng)、人民公共利益得到實質(zhì)保障，這恰恰呼應(yīng)了有效民主對人民訴求與績效產(chǎn)出的雙重需求。

圖1 全過程人民民主與人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在邏輯關(guān)系

二、 全過程人民民主視域下人大預(yù)算監(jiān)督改革歷程

改革開放以來，我國政府預(yù)算改革不斷推進，從20 世紀90 年代開始的部門預(yù)算改革、國庫集中支付改革、政府收支分類改革等一系列舉措，為積極探索人大預(yù)算監(jiān)督改革奠定了基礎(chǔ)。 隨著改革的全面深化，人大預(yù)算監(jiān)督也進入與時俱進、深化發(fā)展的新階段，制度機制逐步完善，監(jiān)督效力不斷提升。 十八大以來，黨中央對人大預(yù)算監(jiān)督予以高度重視，圍繞人大預(yù)算監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督環(huán)節(jié)、監(jiān)督手段等方面的相關(guān)頂層設(shè)計和政策密集出臺，推動人大預(yù)算監(jiān)督在法治化、 專業(yè)化、 全面化、 多元化、 信息化等各方面取得突破性進展，有力地展現(xiàn)了全過程人民民主在人大預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的理論落實和創(chuàng)新發(fā)展，廣泛民主、 真實民主和有效民主在中國特色的人大預(yù)算監(jiān)督改革中得到了充分體現(xiàn)。

（一）踐行廣泛民主：擴大人大預(yù)算監(jiān)督口徑與主體

1.拓展人大預(yù)算監(jiān)督口徑。 為更好地發(fā)揮財政資金作用，確保經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和解決社會主要矛盾，我國人大預(yù)算監(jiān)督逐步實現(xiàn)從預(yù)算內(nèi)收支到全口徑預(yù)算監(jiān)督，再到國有資產(chǎn)監(jiān)督、地方債監(jiān)督的全覆蓋，通過將人大預(yù)算監(jiān)督范圍涵蓋到國家財政分配的全部內(nèi)容，進一步突出廣泛民主的理念，增強預(yù)算的公共性和公眾受托責任，切實體現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督的廣泛民主性。

具體來說，2014 年修訂的《預(yù)算法》確立了以“四本預(yù)算”為標志的全口徑預(yù)算框架，為人大預(yù)算全口徑監(jiān)督奠定了制度基礎(chǔ)。2017 年12 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，使各種形式的國有資產(chǎn)逐步納入人大監(jiān)督范圍。 2020 年12 月第十三屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，進一步明確相關(guān)規(guī)定，落實人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督。 2018年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》 明確將政府債務(wù)納入審查范圍。 2021 年7 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》 又對政府債務(wù)審查監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。同年4 月修訂《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，新增了全口徑審查和全過程監(jiān)管的要求。至此，人大預(yù)算監(jiān)督實現(xiàn)了監(jiān)督范圍從“一本預(yù)算”到“四本預(yù)算”、監(jiān)督對象從流量到存量、 監(jiān)督視野從規(guī)范到風險的全面拓展，有效減少了預(yù)算游離、資產(chǎn)流失和財政金融風險，在保障人民公共利益的同時也切實保障了廣泛民主。

2.促進人大預(yù)算監(jiān)督主體多元化。 隨著政府預(yù)算改革的深化，人大預(yù)算監(jiān)督自身機構(gòu)人員配備和專業(yè)素質(zhì)逐漸難以匹配日益提高的監(jiān)督要求，人大代表也因監(jiān)督意識、監(jiān)督能力有待提高難以充分發(fā)揮監(jiān)督作用。 黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并正式引入多元主體協(xié)同治理，有效促進了人大預(yù)算監(jiān)督多元主體的廣泛參與。 強化人大自身監(jiān)督功能的同時廣泛引入外部力量推進多方共治，成為人大預(yù)算監(jiān)督改革踐行廣泛民主的重要路徑。

（1）廣泛借助外部力量。 黨的十八大以來，為了更好地體現(xiàn)公民在人大預(yù)算監(jiān)督中的積極廣泛參與，彌補人大在審查和監(jiān)督預(yù)算中人力和專業(yè)能力不足的問題，人大做了多方面改革。一方面，拓寬了公眾參與預(yù)算監(jiān)督的渠道。 全國人大常委會辦公廳先后于2017 年和2018 年印發(fā)了《關(guān)于建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》及《全國人大預(yù)算審查聯(lián)系代表工作辦法》，將全國人大預(yù)算審查聯(lián)系代表工作規(guī)范化、機制化，通過預(yù)算民主懇談會等形式直接密切了人大代表與人民群眾之間的聯(lián)系。而地方實踐層面，溫嶺參與式預(yù)算改革中制定的《部門預(yù)算民主懇談參與對象遴選辦法》《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談，加強鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》、 河北省唐山市出臺《關(guān)于加強市人大代表和社會各界參與預(yù)算審查監(jiān)督工作的辦法》等，通過公民參與預(yù)算保障等制度創(chuàng)新，暢通協(xié)商對話、詢問答辯、民意調(diào)查等民意訴求表達和參與決策渠道，大大推動了公眾在人大預(yù)算監(jiān)督過程中的直接參與。另一方面，更重視發(fā)揮專家智庫的作用。 黨的十八屆三中全會提出加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度，成立人大預(yù)算監(jiān)督專家?guī)欤⑷舜箢A(yù)算監(jiān)督專家咨詢制度，通過各行各業(yè)的專家學者、領(lǐng)軍人物、業(yè)務(wù)骨干參與人大預(yù)算監(jiān)督工作，既能凝聚專業(yè)力量，推動人大自身建設(shè)，又能進一步擴大人大預(yù)算監(jiān)督參與主體，更好地體現(xiàn)全過程人民民主的廣泛性。

（2）緊密依賴專業(yè)部門力量。 黨的十八大以來，我國持續(xù)推進人大與其他監(jiān)督貫通協(xié)同，通過與紀檢、 審計等部門監(jiān)督的深度結(jié)合，人大預(yù)算監(jiān)督可以更好地借助專業(yè)部門力量，更全面地了解和掌握各級政府部門的財政使用狀況，確保國家資源的高效利用。 首先，推動人大監(jiān)督深化審計成果運用。 將聽取和審議政府關(guān)于審計查出問題整改情況報告明確為各級人大常委會的常態(tài)化監(jiān)督工作。新《預(yù)算法》第七十七條和第六十九條明確，審計是人大審查和批準決算草案的前提，同時人大審查決算草案時應(yīng)當結(jié)合上一年度的審計工作報告。 而2015 年全國人大常委會黨組發(fā)布的《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》和2020 年6 月全國人大常委會辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監(jiān)督的意見》 兩個文件分別提出了全國人大常委會和地方人大常委會聽取和審議同級政府對審計整改情況報告的要求。 此外，在2021 年最新修訂的《審計法》 第四條中對審計工作報告的內(nèi)容作了擴充，增加了“決算草案”“預(yù)算執(zhí)行績效”“國有資源”“國有資產(chǎn)”和“審計問題整改”，從制度上將近年來人大監(jiān)督拓展的范圍鞏固下來。其次，健全人大預(yù)算監(jiān)督與紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)機制。 2021 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全審計查出問題整改長效機制的意見》 進一步為審計查出問題整改提供指導(dǎo)，要求各級人大常委會要加強監(jiān)督，將審計問題整改與預(yù)算審查監(jiān)督緊密結(jié)合，以提升監(jiān)督實效，優(yōu)化財政資源配置。 同時，做好與紀檢監(jiān)察機關(guān)、審計、財政等部門的溝通協(xié)調(diào)，推動違紀違法問題處理。 通過加強與財政、 審計等專業(yè)部門的協(xié)作，加強信息共享，形成監(jiān)督合力，進一步體現(xiàn)多元參與監(jiān)督改革，拓寬人大預(yù)算監(jiān)督工作開展的路徑，提高人大預(yù)算監(jiān)督的能力。

（二）踐行真實民主：完善人大預(yù)算監(jiān)督程序和模式

1.完善人大預(yù)算監(jiān)督程序。 長期以來，人大監(jiān)督在程序上多關(guān)注預(yù)決算審查與預(yù)算執(zhí)行，忽略對預(yù)算管理前端和后端環(huán)節(jié)的監(jiān)督。新時代，人大不斷完善預(yù)算監(jiān)督程序、拓展人大預(yù)算監(jiān)督鏈條，將人民民主切實融入由提前介入預(yù)算編制、 會前預(yù)算預(yù)審初審和項目調(diào)研、會上審議與批準、執(zhí)行和調(diào)整過程中的實地檢查和專題詢問、 與審計深度結(jié)合的決算審查、后期績效評價監(jiān)督、督促整改落實情況的跟蹤審查等若干環(huán)節(jié)構(gòu)成的監(jiān)督閉環(huán)，逐步健全全過程人民民主的完整鏈條，實現(xiàn)了程序民主和實質(zhì)民主的統(tǒng)一。

具體而言，新《預(yù)算法》特別明確了預(yù)算報告初步審查制度，建立了人大對預(yù)算編制、調(diào)整、 執(zhí)行及決算的審查監(jiān)督機制；2017 年，《關(guān)于建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》 提出人大提前介入機制，要求在每年開展預(yù)算審查監(jiān)督前一個月，財經(jīng)工委通過召開預(yù)算編制情況通報會，廣泛聽取人大代表和社會各界對下一年政府預(yù)算安排的意見和建議，使政府預(yù)算安排充分反映民意，集中民智。 2018 年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》 立足新時代我國財政預(yù)算管理的新特點和人大預(yù)算監(jiān)督程序薄弱的現(xiàn)實問題，對人大預(yù)算監(jiān)督程序進行補充說明，其以貫穿預(yù)算事前、事中、事后的全局性思維，增設(shè)事前報告、過程跟蹤監(jiān)控、事后結(jié)果反饋等多個重要監(jiān)督環(huán)節(jié)；2021 年修訂的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》第三條又提出“加強和改善中央預(yù)算的初步審查工作”等要求。 在具體實踐方面，北京人大常委會提出的預(yù)算審查“四問該不該”①模式充分體現(xiàn)從決策到預(yù)算編制、執(zhí)行、 審議到績效等貫穿預(yù)算全鏈條的全過程人民民主意識。 山東乳山市人大推出的“代表全程問效制”則通過“項目立項代表票決、項目實施全程監(jiān)督、項目結(jié)束全體測評”的三環(huán)節(jié)全員全程監(jiān)督制度創(chuàng)新，展現(xiàn)了基層人大監(jiān)督踐行全過程人民民主的有益嘗試。

2.創(chuàng)新人大預(yù)算監(jiān)督模式。以往由于人力物力的短缺和預(yù)算信息的不及時、 不對稱等問題，人大預(yù)算監(jiān)督難以充分發(fā)揮實效。 隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，人大傳統(tǒng)的監(jiān)督理念和監(jiān)督方式方法面臨著諸多挑戰(zhàn)，與此同時也迎來巨大的創(chuàng)新機遇。 新時代，人大依靠政務(wù)內(nèi)網(wǎng)光纖專線與同級財政聯(lián)網(wǎng)，充分運用財政、審計等部門的實時監(jiān)督執(zhí)行數(shù)據(jù)，探索建立起各級人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，開展全程性、實時性、靈活性、多層次的實質(zhì)監(jiān)督，拓展預(yù)算監(jiān)督廣度和深度的同時保障人民民主的真實質(zhì)量。

2017 年6 月，《關(guān)于推進地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》 對人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督建設(shè)作出了總體規(guī)劃和階段性部署。 截至2023 年1 月，全國31 個省（區(qū)、市）人大、90%的地市級人大、80%的縣級人大，都建成了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)②。 人大預(yù)算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式的創(chuàng)新探索極大地加強了人大預(yù)算監(jiān)督的便利性，實現(xiàn)了審查智能化、監(jiān)督全面化、聯(lián)網(wǎng)體系化、 應(yīng)用場景多樣化、 服務(wù)代表常態(tài)化，為真正實現(xiàn)全過程人民民主提供更多空間和可能。

（三）踐行有效民主：聚焦人大預(yù)算監(jiān)督重點與人大預(yù)算監(jiān)督實效

1.聚焦人大預(yù)算監(jiān)督重點。 過去，我國預(yù)算編制主要追求收支平衡，人大預(yù)算監(jiān)督集中于控制赤字規(guī)模，較少關(guān)注支出預(yù)算和政策。 一方面導(dǎo)致預(yù)算支出與政策容易出現(xiàn)脫節(jié)甚至造成順周期調(diào)節(jié)，由此人民真實意志就無法很好地通過黨中央和國家政策部署傳遞到預(yù)算支出安排上從而滿足人民公共需求；另一方面，政策部署本身是否合理可行、能否代表人民意愿也難以保證，民主的有效性難以落實。 黨的十八大以來，根據(jù)黨中央決策部署和《預(yù)算法》《監(jiān)督法》等法律規(guī)定，各級人大預(yù)算監(jiān)督工作重點發(fā)生了重大調(diào)整。具體而言，新《預(yù)算法》第四十八條規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告重點審查的內(nèi)容就包括“預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當”； 部分地方人大出臺了《人大常委會關(guān)于政府重大投資項目監(jiān)督辦法》對關(guān)系國民生計的重大投資予以重點監(jiān)督；2018 年3 月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，再次要求加強對重點支出與重大投資項目的審查，確保支出重點符合人民的需求。 在各地人大的監(jiān)督實踐中，預(yù)算監(jiān)督議題多圍繞保障和改善民生，監(jiān)督重點聚焦于民生福祉的改善，如預(yù)決算草案審查中，重點關(guān)注政府保障和改善民生政策、 民生幸福工程、民生實事項目的實現(xiàn)程度，關(guān)注一般公共預(yù)算支出中用于教育、衛(wèi)生、社保、扶貧等民生方面的比重，關(guān)注部分地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險基金出險等問題。 人大預(yù)算監(jiān)督重點的調(diào)整，不僅增強了宏觀政策對支出預(yù)算編制的指導(dǎo)和約束，也強化了宏觀政策的合法性、可行性和有效性，從而在提升支出效能的同時優(yōu)化了政策效果。

2.重視人大預(yù)算績效監(jiān)督實效。 在我國現(xiàn)代預(yù)算制度下，預(yù)算不是簡單的財政支出，而是關(guān)乎民生福祉的關(guān)鍵性資源配置。 隨著2018 年中央發(fā)布的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》出臺，我國人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，通過強調(diào)預(yù)算績效監(jiān)督，使人大預(yù)算審查不僅關(guān)注預(yù)算的合規(guī)性，更注重支出的效率、效果、公平和可持續(xù)性，以保障財政資源最大效益地為人民服務(wù)。 一方面，通過要求各級財政部門向人大同步報送重要績效目標和評價結(jié)果，提高決策的科學性和透明度，增強政府治理的公信力；另一方面，將審查焦點轉(zhuǎn)向財政資金使用績效和政策實施效果的監(jiān)督，意味著預(yù)算監(jiān)督不再僅僅是過程性的追蹤，更強調(diào)支出效率和效果。這種轉(zhuǎn)變不僅提高了監(jiān)督的實質(zhì)性，更強調(diào)了民主決策的效益和效果，實現(xiàn)了人大預(yù)算監(jiān)督的績效導(dǎo)向，增強了民主治理的實效性。

此后，為進一步強化人大常委會對預(yù)算績效的審查監(jiān)督，中央和地方人大更加注重人大預(yù)算績效監(jiān)督，進一步落實民主的有效性。 中央層面，2021 年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》強調(diào)人大常委會在預(yù)算全口徑審查和全過程監(jiān)督中融入績效審查監(jiān)督，實現(xiàn)預(yù)算與績效的“雙審查、雙監(jiān)督”。 地方層面，各地人大積極探索新方式和新技術(shù)，如四川省自貢市、福建省廈門市通過人大聽取績效工作報告進行績效監(jiān)督；浙江溫嶺市人大、廣西壯族自治區(qū)人大等則主動對重點政策、部門和項目進行績效評價。 同時，一些地區(qū)如北京、浙江、山東、重慶、內(nèi)蒙古等將績效監(jiān)督引入預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，增加了政府預(yù)算資金使用的透明度，提高了監(jiān)督結(jié)果的客觀性。這一系列實踐充分體現(xiàn)了人大預(yù)算監(jiān)督改革的績效導(dǎo)向，突顯了全過程人民民主的實際效果。

三、 踐行全過程人民民主的人大預(yù)算監(jiān)督改革的主要經(jīng)驗

（一）堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把握人大預(yù)算監(jiān)督的實踐方向

中央全面深化改革委員會第三次會議強調(diào)，預(yù)算工作體現(xiàn)黨和國家意志，要堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。縱觀黨的十八大以來人大預(yù)算監(jiān)督踐行全過程人民民主的整個歷程，始終離不開黨的決策部署和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的歷次重大會議決議產(chǎn)生的意見文件和政策部署反映了中國特色社會主義民主制度的發(fā)展方向，同時也為加強人大預(yù)算審查監(jiān)督指明了改革方向。將黨的基本理論、基本路線、基本方略切實貫穿于人大預(yù)算監(jiān)督工作中，是黨在深化財政預(yù)算改革方面的路線方針政策和決策部署得以全面貫徹、 充分體現(xiàn)和有效執(zhí)行的有效保證，同時也有力保障了全過程人民民主制度在財政預(yù)算領(lǐng)域的具體落實。

（二）堅持人民當家作主價值理念，以監(jiān)督手段切實回應(yīng)人民訴求

人民當家作主是我國社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念，構(gòu)成了全過程人民民主的根本價值基礎(chǔ)。 黨的十八大以來人大預(yù)算監(jiān)督改革之路無不彰顯著對于 “人民當家作主”的價值遵循。 依托人民代表大會制度這一平臺渠道形成的民主監(jiān)督模式始終圍繞著人民根本利益尋求基本共識，全國及地方人大以此為指引，以人民為中心，關(guān)注民生，以人民滿意為評價標準，積極探索，務(wù)實作為，將人民當家作主的理念、原則和要求融入人大預(yù)算監(jiān)督的全流程、全鏈條、全方位，切實踐行全過程人民民主，真正做到“為了人民、依靠人民、讓人民滿意”。

（三）堅持依法治國戰(zhàn)略要求，以法治保證預(yù)算民主監(jiān)督參與秩序

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式。 中國共產(chǎn)黨推進人民民主建設(shè)的一條重要經(jīng)驗就是不斷推進民主制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，使一切民主實踐活動有章可循、有法可依，這決定了依法治國是全過程人民民主的實現(xiàn)形式，法治環(huán)境是保障和促進民主發(fā)展的必要條件。 人大預(yù)算監(jiān)督制度不斷健全與完善，一個主要的經(jīng)驗在于改革決策和立法決策統(tǒng)一銜接，改革和法治同步推進。 在改革決策上，黨的十八大以來中央及地方人大緊緊圍繞黨的中心任務(wù)，加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能改革力度，實施包括建立審計查出突出問題整改情況報告機制、 建立健全人大代表意見建議機制、 實施人大預(yù)算監(jiān)督重點向預(yù)算和政策拓展、 加強政府債務(wù)審查監(jiān)督、 開展人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等一系列改革舉措。 與此同時，黨中央也在不斷地將加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能的決策部署及重要改革舉措上升為法律規(guī)定。 人大預(yù)算監(jiān)督法律制度的健全完善，有力保障了人民民主有序參與，有效地促進了全過程人民民主在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的縱深發(fā)展。

四、 新時代踐行全過程人民民主的人大預(yù)算監(jiān)督改革展望

黨的十八大以來，我國人大預(yù)算監(jiān)督工作取得了一定的成效，在踐行廣泛民主、真實民主、 有效民主方面展開了一系列有益實踐，但在切實發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督效能、完全落實全過程人民民主方面還有一定空間。當前我國進入重要的改革攻堅期，中國式現(xiàn)代化的進一步推進對全過程人民民主發(fā)展和人大預(yù)算監(jiān)督改革深化都提出了新挑戰(zhàn)，在此背景下，必須立足中國民主治理實際，著眼于形勢發(fā)展和時代需要，積極借助人大預(yù)算監(jiān)督制度載體，創(chuàng)新全過程人民民主實踐形式，將民主理念切實轉(zhuǎn)化為治理效能，以高質(zhì)量的人大預(yù)算監(jiān)督實現(xiàn)高品質(zhì)的人民民主。

（一）進一步深化監(jiān)督全口徑拓展與主體廣泛參與，落實廣泛民主

全過程人民民主的廣泛性意味著國家和社會的各項事業(yè)要由全體人民最廣泛地、最大限度地參與和決定，反映在人大預(yù)算領(lǐng)域則是對持續(xù)擴大監(jiān)督范圍和主體參與的長期要求。因此在監(jiān)督范圍方面，應(yīng)進一步落實拓展全口徑預(yù)算監(jiān)督，不斷拓展人大預(yù)算監(jiān)督的廣度，積極推進監(jiān)督“點線面”結(jié)合，掃除人大預(yù)算監(jiān)督空白和盲點，將各領(lǐng)域的監(jiān)督落到實處。 緊跟新形勢要求，強化對新型財政預(yù)算支出機制（如財政資金直達機制）的監(jiān)督，提高各項資金使用效益，全力推動黨和國家政策戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，切實保障人民利益，滿足人民需求。在監(jiān)督主體方面，首先，應(yīng)當進一步提升人大自身預(yù)算審查監(jiān)督能力。 根據(jù)修訂后的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》及新規(guī)不斷完善地方人大組織體系，加強預(yù)算審查機構(gòu)隊伍建設(shè)，進一步健全財經(jīng)工委內(nèi)設(shè)機構(gòu)，加大干部交流和培養(yǎng)力度，持續(xù)優(yōu)化各級人大組織工作人員的年齡、知識和專業(yè)結(jié)構(gòu)，多渠道全方位探索培訓交流模式，幫助人大代表學習預(yù)算專業(yè)知識，提高監(jiān)督水平，促進人大代表民主權(quán)利合理有效發(fā)揮。 其次，應(yīng)當進一步創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督參與渠道，搭建社會力量、第三方和專業(yè)力量與人大、政協(xié)、審計及政府部門的民主議事橋梁，加強監(jiān)督協(xié)同，切實推動多方聯(lián)動共治局面。

（二）進一步探索人大預(yù)算監(jiān)督程序完善和模式升級，落實真實民主

全過程人民民主真實性的提升有賴于制度體系和程序保障的不斷完善。 因此，在監(jiān)督程序方面，應(yīng)進一步完善全流程人大預(yù)算監(jiān)督閉環(huán)。 向前以科學編制預(yù)算草案為起點，做好監(jiān)督關(guān)口前移，從人民的切實需求出發(fā)把好預(yù)算審核初級關(guān)口；中間環(huán)節(jié)要理順人大、財政和審計等主體預(yù)算監(jiān)督的定位和分工，完善三審制預(yù)算監(jiān)督、 預(yù)算執(zhí)行調(diào)整監(jiān)督以及決算、跟蹤審查，構(gòu)建以財經(jīng)委牽頭的人大審議不定期督辦機制； 向后以預(yù)算審查監(jiān)督整改問責為終點，不斷完善審查監(jiān)督的整改反饋制度，加強預(yù)算監(jiān)督問責及結(jié)果運用，充分發(fā)揮人大對政府“無效問責”的職權(quán)，將人大問責和后續(xù)監(jiān)督結(jié)果納入政府績效考評，強化預(yù)算監(jiān)督的約束和問責作用，以監(jiān)督程序的持續(xù)完善保障程序民主和實質(zhì)民主的統(tǒng)一。 其次，全過程人民民主的真實性也離不開暢通高效的民主渠道。 在數(shù)字經(jīng)濟飛速發(fā)展背景下，應(yīng)通過數(shù)字賦能推動民主監(jiān)督渠道升級，以創(chuàng)新全過程人民民主實踐。 因此，在監(jiān)督模式方面，要全面推進人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)在省、市、縣、鄉(xiāng)各級人大間以及與同級政府各部門間的全面聯(lián)通升級，從系統(tǒng)數(shù)據(jù)完整性、 數(shù)據(jù)口徑一致性可比性、 數(shù)據(jù)更新時效性、 大數(shù)據(jù)智能挖掘等方面入手進行深化突破，在統(tǒng)一平臺的基礎(chǔ)上進一步打破數(shù)據(jù)壁壘。 依托大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息化技術(shù)不斷升級人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，努力實現(xiàn)科技對全過程人民民主的深度賦能。

（三）進一步加強人大預(yù)算監(jiān)督重點聚焦和績效導(dǎo)向，落實有效民主

有效民主的落實意味著民主實踐應(yīng)當重點關(guān)注實際問題的解決和制度效果的實現(xiàn)。 人大預(yù)算監(jiān)督要切實踐行有效民主，應(yīng)堅持聚焦現(xiàn)實新問題、改革深問題、群眾難問題，同時堅持績效導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和人民導(dǎo)向，加強重點監(jiān)督、健全績效監(jiān)督也是重中之重。 在監(jiān)督重點方面，一是要繼續(xù)加強對重點支出與重大投資項目的審查監(jiān)督。 每年預(yù)初審環(huán)節(jié)，逐步完善專題審議制度，通過聽取審議專項工作報告、組織代表視察、專題調(diào)研、專題詢問等多種形式，加強對重要建設(shè)和投資項目的跟蹤監(jiān)督，促進項目順利實施并發(fā)揮綜合效益。 二是進一步加強對政府債務(wù)的審查監(jiān)督。按照法定程序重點審查地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及使用情況，加大防范化解政府債務(wù)風險的監(jiān)督力度。 三是進一步加強專項資金使用監(jiān)督。 各級人大及其常委會要對專項資金特別是專項用于民生、農(nóng)業(yè)、生態(tài)文明、社會保障等方面資金的支出和使用情況進行重點審查監(jiān)督，保障關(guān)乎國計民生資金的高效使用，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，切實凸顯以民為本、執(zhí)政為民的民主價值追求。 在績效監(jiān)督方面，目前人大對預(yù)算績效的監(jiān)督仍存在范圍不夠?qū)挼膯栴}，如績效管理主要體現(xiàn)在項目預(yù)算和預(yù)算政策方面，而在部門預(yù)算和政府預(yù)算方面則存在推開較慢，監(jiān)督主體分工不明確，缺乏制度性細化等問題。 因此，應(yīng)進一步推進人大預(yù)算監(jiān)督立法，加強人大對預(yù)算績效監(jiān)督的剛性約束，逐步形成一套完整的預(yù)算績效監(jiān)督程序和規(guī)范，此外，要充分發(fā)揮人大代表和人大專門委員會作用，充分利用社會各界力量，著力做深做實支出預(yù)算和政策績效監(jiān)督，實現(xiàn)事前審查、事中監(jiān)督、事后問效有機銜接貫通，強化結(jié)果應(yīng)用與跟蹤問責，著力構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效監(jiān)督體系，切實增強人大預(yù)算監(jiān)督整體合力，不斷提高監(jiān)督實效，呼應(yīng)有效民主的實踐意義。 ■

注釋：

①“四問該不該”即指錢該不該花、該不該政府花、該不該花這么多、該不該當下花。

②數(shù)據(jù)來源： 法治網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2023-01/18/content_8815313.html。