基于內部控制的行政單位經濟合同管理分析

●車鈺佳 萬 琳

行政單位是開展行政管理、組織經濟建設、維護社會秩序的機構，與事業單位、企業在目標、資金來源、管理方式等方面存在著不同。 在目標上，企業以盈利為目標，追求經濟利潤；事業單位側重于提供特定的社會服務，具有公益性質；而行政單位致力于提供公共服務和執行政府政策，具有鮮明的公共性質。 在資金來源上，企業的資金主要來源于生產經營和投資回報；事業單位的資金部分來自政府撥款，部分源于自身的經營收入；而行政單位的資源主要來源于政府預算。 在管理方式上，企業擁有較大的自主管理權；事業單位擁有一定的自主管理權，但需接受政府的監督；而行政單位主要依靠政府政策和行政命令進行管理。 由此可見，行政單位具有明顯的公共性、較高的政策和行政命令遵從度，同時由于本身不產生經營收益，競爭性較低，行政單位領導的風險防控意識普遍不高。隨著公共管理體系的不斷發展，行政單位在風險防控方面的不足逐漸顯現，優化行政單位內部控制成為深入推進行政單位改革的重中之重。

行政單位行使職能時，需要以科學合理的內部控制保證機構的正常運轉，避免出現權力濫用、管理混亂以及效率低下等問題。 2012 年底，財政部出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），并于2014 年正式施行，《規范》 從風險評估及控制方法、單位層面內部控制、 業務層面內部控制、 評價與監督等方面提出了指導意見，并允許各個行政單位根據自身實際情況進行內部控制建設，為行政單位的內控建設工作指明了方向，具有里程碑式的意義。 近年來，隨著行政單位綜合改革日益深化，行政單位內部事務運作與市場經濟的聯系愈加緊密，具體表現在行政單位通過簽署不同類別的經濟合同，參與市場經濟運行。 行政單位作為獨立享有民事權利、承擔民事義務的法人單位，在為社會公眾提供服務時簽訂的經濟合同數量逐年上升，面臨的合同風險也隨之增大，經濟合同管理成為行政單位內部控制的關鍵環節之一。經濟合同作為行政單位參與社會經濟活動的重要形式，加強經濟合同管理，能夠增強行政單位經濟活動的規范性，降低行政單位的經濟風險，以及提高行政單位的內部控制水平。

然而，現階段行政單位對經濟合同管理的重要性認識不足、 重視程度不夠，尚未形成完整統一的經濟合同管理機制，出現了責任不明確、法律糾紛等問題，造成了嚴重的經濟損失。 在此背景下，本文首先分析了現階段行政單位經濟合同管理過程中存在的一些問題，其次厘清了經濟合同管理過程中的風險點，最后提出了優化經濟合同管理的具體措施，可為行政單位安全高效地參與市場經濟運行，提高行政單位的風險防控能力提供參考。

一、行政單位經濟合同管理存在的問題

在市場經濟法制環境下，行政單位為適應綜合改革需求，通過購買服務等方式實現公共服務的目標，其經濟業務總量大幅增加，經濟合同的總量也表現出上升態勢。 行政單位的內部控制等治理水平尚處于不斷提升的過程之中，對于經濟合同的管理尚在探索階段，因此快速增長的經濟活動與行政單位內部治理水平之間出現不平衡現象。

一是缺乏系統性管理。 經濟合同管理依照相關法律法規及內控制度開展，涉及經濟合同的立項、談判、起草、審批、簽訂、履約、結算、變更、糾紛解決、歸檔等一系列流程，具有系統性、動態性、全過程性等特征。在部分行政單位經濟合同管理實踐中，出現了系統性不強的現象。 例如，沒有明確的經濟合同管理部門，對經濟合同的管理僅為了應付檢查，流于形式，又或是僅對經濟合同的部分環節進行控制，對經濟合同從立項到歸檔的全過程把控不嚴； 缺乏經濟合同管理的專業人才，管理人員的專業水平不高，缺乏經濟合同管理的科學方法、流程、技術等知識，經濟合同的管理效果不佳，未能有效降低行政單位的經濟風險； 經濟合同管理制度不健全，行政單位在經濟合同管理中，訂立主體通常是業務相關部門，各業務相關部門根據各自職責分工，分別訂立簽署經濟合同，內部控制流程相對滯后，導致行政單位經濟合同管理呈現散發性特點，未形成統一管理的機制，缺乏系統性管理。

二是缺乏訂立合同審批機制。 合同審批是經濟合同管理的重要環節，合理高效的審計機制是規避經濟風險、提高執行效率的的重要保障。行政單位受其自身特點影響，缺乏有效的合同審批機制，具體表現為：在簽署經濟合同時僅根據經濟活動自身業務特性進行判識，組織技術專家對經濟合同中所涉及的技術性指標開展專業化論證，但對于經濟合同預算績效等整體性方面不再組織獨立的論證，導致經濟合同尤其是重大經濟合同訂立時，缺乏集中決策環節，尚未建立科學合理的審計流程。此外，行政單位的合同審批過程也存在一些疏漏，如未明確規定合同授權審批權限，可能出現越權審批的情況；合同印章疏于管理，可能會出現在尚未審批的合同上加蓋單位印章的情況。

三是缺乏有效的履約監管機制。 經濟合同是行政單位提供社會服務的重要方式，具有涉及面廣、內容繁雜等特點，如果對經濟管理的履行缺乏監督，會導致各種各樣的問題。目前，大多數行政單位在經濟合同管理過程中存在著“重訂立、缺監管”的現象，尚未建立有效的經濟合同履約監管機制。 各相關業務部門在經濟合同履行過程中所負職責界定不清晰，導致完成經濟合同訂立后，履約管理責任弱化，進而使付款進度、成果驗收等關鍵環節以及質量控制、 工程進度等重點內容方面缺乏有效的監測與監管。 與此同時，由于行政單位監督審查的主體部門存在職責不清晰、 手段不科學等，導致行政單位對經濟合同的監管效果不佳，在合同事項調整時出現了變更不當、解除無效等情況，造成經濟合同無法正常執行，增加了單位的經濟損失。

四是合同管理信息化水平偏低。 隨著信息技術的快速發展，以紙質合同為中心的傳統合同管理方法不再適用于信息時代，借助電子信息技術，能夠極大地提高經濟合同管理效率。然而目前，多數行政單位在經濟合同管理過程中，未搭建統一的合同管理平臺，合同管理信息化水平偏低。具體表現如下：行政單位的經濟合同缺乏電子化集成，合同編碼、合同文本等仍采取線下紙質化方式管理，盡管部分行政單位開發了合同影像化系統，在合同查詢、統計、分析等方面，仍存在工作量大、數據缺乏精準度等堵點，難以提供及時有效的決策支撐；存在著信息分散和數據孤島的問題，各個部門之間的信息割裂，數據無法互通，導致部門之間的信息、數據不流動，部門之間的協作效率低下；缺乏可視化數據，導致行政人員無法直觀地掌握合同業務狀況、執行情況以及資金流向等信息；缺乏統一的數據標準，不同的業務部門對經濟合同的管理需求不同，形成的數據也各不相同，容易出現管理混亂；經濟合同的數據沒有沉淀，無法與部門業務形成聯動，合同數據利用不充分。 此外，經濟合同的信息化管理過程中的數據安全性問題也尚未得到妥善的解決。

二、行政單位經濟合同管理風險點

行政單位經濟合同管理中的風險客觀存在，厘清風險點有助于風險防范，維護行政單位利益，形成經濟合同管理的長效機制。

（一）經濟合同管理環境風險點

一般而言，經濟合同管理環境可以分為外部環境及內部環境。 外部環境是指行政單位之外的，對其產生影響的所有要素，包括經濟環境、文化環境以及社會環境等。 內部環境是行政單位之內的，影響組織生存發展的各種要素，包括規章制度、人員素質以及組織架構等。 由于外部環境不屬于行政單位控制范圍內，因此本文僅討論內部環境的風險點。 經濟合同管理內部環境包含制度建設、人員團隊建設以及管理體制建設。 首先，制度建設是國家法令法規的具象化表現，是管理過程中的準則和行為依據，經濟合同管理的制度建設既要以國家法律為基準，又要充分考慮行政單位現實情況，因此無論是從經濟合同管理制度缺失的角度，還是從已頒布的制度缺乏實操性方面來看，有效的經濟合同管理制度體系建設成為重要風險點之一。 其次，經濟合同的有效履行依賴于項目組成員、管理人員等高水平專業化人員團隊建設，只有項目組成員精準掌握經濟活動及合同履行的各個環節，管理人員嚴格執行經濟合同管理的各項規程，在此基礎上方能達到經濟合同中所列明的各項指標及要求，因此專業化的經濟合同管理人員團隊建設是管理過程順利推進的基礎，也成為其重要風險點。 最后，經濟管理合同體制建設并不等同于制度建設，現階段多數行政單位認為完成制度制定即形成了相應的體制，而忽略了經濟合同管理的源頭界定、 歸口管理部門認定、各職能部門的職責劃分、監督監管模式等體制機制建設，機制建設是串聯經濟合同管理的鏈條，是重要風險點。

（二）經濟合同管理過程風險點

經濟合同管理過程涵蓋了談判、簽訂、履行以及糾紛等方面，其風險點包含訂立主體資格認定、履約能力審查、合同文本條款、合同專用印章管理、糾紛處理約定等內容。

第一，經濟合同訂立前對訂立主體資格進行嚴格審查和認定，是減少交易風險的通行做法。 訂立主體是否具備合法性、其經營范圍是否與行政單位所購買的服務一致，是確保合同有效的前提，當事人對經濟合同標的是否擁有處分權直接決定經濟合同后續履行和糾紛處置，因此訂立主體資格認定是經濟合同管理過程風險控制的首要環節。

第二，行政單位經濟合同簽訂前的履約能力審查是對訂立方實際能力的核實，即對支付能力和生產能力的核查，主要通過對訂立方資歷、信用、生產技術能力等方面進行核實，是提高經濟合同真實性和可靠性的前提，履約能力審查是風險管控的主要內容之一。

第三，行政單位經濟合同文本條款的完整性、嚴密性、合法性以及可行性直接與行政單位自身權益相關聯。 合同條款是否符合本單位經濟活動特點以及國家法律法規要求，合同訂立方在使用標準制式文本時，是否忽略行政單位的部分訴求，標的條款是否準確，履約時限、方式、付款條件是否清晰，均是審核的重點。 因此，經濟合同文本審查成為經濟合同管理過程中風險防控的重要節點之一。

第四，行政單位的經濟合同訂立所使用的印章多為合同專用章，因未明確管理機制，合同專用章的印制、登記、編號、授權使用、保管過程中事故頻發，合同專用章管理已成為內控環節中風險警示頻次較高的部分。

第五，行政單位經濟合同履行過程中最為棘手和耗費資源的環節是糾紛處理，這是經濟合同糾紛成為行政單位內部控制的核心點之一的重要原因。 因經濟合同的內容復雜多樣，由此而產生的糾紛也呈現多樣性的特點，這也決定了糾紛的處置方式多樣化，如何通過經濟合同管理風險警示管理合理規避及處置糾紛，則成為近年來行政單位內部控制的關鍵點之一。

（三）經濟合同業務風險點

從經濟合同業務種類角度分析，其風險點可分為基建工程、物資采購以及金融服務等方面。

首先，行政單位所涉及的基建及修繕工程具有計劃性強、體量大、工期長等特點，因行政單位具有國家管理、公共服務等職能，其基建工程多為公共設施建設，因此所使用的資金基本為財政性經費，這就要求基建合同從訂立到履行，均接受嚴格監管，而行政單位經濟合同的內部管理控制尚處于完善階段，導致基建合同管理成為風險點之一。

其次，行政單位通過政府購買服務來實現公共管理的目標，其中所涉及的物資采購種類繁多、采購流程較長，物資采購合同是否科學合理、合規合法，則成為有效規避重大疏漏的風險防控點。

最后，隨著國家深化財稅體制改革，市場經濟對行政單位的影響越來越深，行政單位資金來源由依賴財政撥款逐漸向多元化轉變，在政策許可范圍內逐步借助金融服務領域力量，金融服務合同也因此成為行政單位內部控制的風險點。

三、行政單位經濟合同管理優化路徑

行政單位經濟合同管理，從本質上來看，屬于內部控制的業務層面范疇，經濟合同的管理分析應在內部控制風險管控的基礎上，從歸口管理、訂立合同的經濟活動范圍及條件、有效監控合同履行情況以及經濟合同糾紛的協調機制等四方面開展。

（一）經濟合同歸口管理

行政單位經濟合同管理應采取歸口管理的模式，通過明確管理機構及職責分工，實行分級負責。 歸口管理指行政單位通過制定經濟合同管理相關制度，明確經濟合同的綜合歸口管理機構，在此基礎上確定經濟合同分類管理部門，并清晰劃分綜合歸口管理機構、分類管理部門以及承辦單位的職責。

行政單位經濟合同綜合管理機構設置根據實際情況確定，可由法律事務部門兼管，或由行政單位內部具有高度統籌協調能力的處室負責。經濟合同綜合管理機構通常負責制定合同管理制度、審查和發布常用合同格式文本、審批分類管理部門制定的合同格式文本、合同專用章的使用管理、匯總統計合同年度數據信息以及為合同管理事務提供法律咨詢服務，協助處理合同糾紛等，承擔與合同管理相關的工作。

行政單位根據不同經濟合同的類型，確定經濟合同的分類管理部門，如：涉及與中央部委、地方政府、企事業單位、部隊、學校和科研機構等簽署的涉及多領域、綜合性的合作協議由發展規劃部門負責，涉及與國（境）外機構合作、海外學習交流項目類合同由國際合作與交流部門負責，涉及融資、儲蓄、信貸、結算等金融服務類合同由財務部門負責，涉及工程合同等委托審計類合同由審計部門負責，涉及基建工程類合同及維修項目合同由基建部門負責，涉及物資采購、服務采購等由資產管理部門負責，涉及后勤保障服務由后勤保障部門負責，涉及信息化建設、運維由網絡信息部門負責。

行政單位同時應明確經濟合同內容涉及兩個或兩個以上部門的，根據合同性質或主要條款協商確定分類管理部門，無法確定歸口管理部門的，原則上應由綜合歸口管理部門統一管理。

行政單位經濟合同綜合歸口管理部門應根據國家法律法規要求，單獨制定保密合同管理辦法，對于符合“三重一大”事項的合同履行相應的審批與決策程序。

經濟合同歸口管理的優勢在于統一、 集約管理，通過總體協調的方式，實現管理質效的提升。 經濟合同歸口管理的廣度和深度直接決定其是否能真正起到提升質效的作用，管理環節過長、范圍過廣、內容過細，則會起到相反的作用，因此科學把握歸口管理與效率之間的平衡關系成為制約行政單位經濟合同管理的重要因素。

（二）簽訂合同的經濟活動范圍及條件

明確行政單位經濟合同簽訂的范圍及條件，是經濟合同管理的主要內容，同時也是確保合同有效履行的重要舉措。 不同類別的經濟合同所涉及的范圍與條件不盡相同，行政單位的經濟合同主要可分為基建工程合同、物資采購合同、后勤保障服務合同以及金融合同。

首先，行政單位的基建工程合同，是指以行政單位名義簽訂的各類基建與修繕項目合同，具體包括勘察、設計、造價、施工、監理、材料設備采購、環境改造、技術咨詢與服務等。行政單位綜合歸口管理部門應會同分類管理部門，及負責基本建設的相關部門，議定基建修繕項目需訂立合同的標的金額，限定合同訂立范圍，基建工程合同訂立時遵循誠實信用、公平合理、法律強制性等原則，通過多部門會簽等方式確保基建工程合同的訂立符合既定的范圍和條件。

其次，行政單位的物資采購合同，包括行政單位儀器設備及其相關技術服務、成品軟件、家具、耗材等物資采購合同，同時包含外貿代理、儀器設備維保、資產處置、土地房屋租賃等相關服務采購合同等。 行政單位負責物資采購的分類管理部門為資產管理部門，該部門應與綜合歸口管理部門共同負責上述合同的審批、備案，代表行政單位簽署授權范圍內的合同，根據行政單位的實際情況，確定不同類型物資采購合同訂立的標的金額，明確物資采購合同文本的限定條件和范圍。

再次，行政單位通過外包等方式采購后勤保障服務，并訂立后勤保障服務合同，該類合同是指涉及餐飲、物業、保潔綠化、動力運行、后勤服務網點、托幼、醫療衛生、零星維修、安防等后勤保障服務相關的合同，通常由后勤保障管理部門作為分類管理部門，并會同行政單位綜合歸口管理部門負責后勤保障服務合同管理，明確后勤保障服務合同訂立的標的金額、限定條件及范圍。

最后，行政單位訂立的金融服務合同指行政單位依法與金融相關機構等訂立的儲蓄、結算及與上述業務相關的金融服務類合同或協議（包括代扣代發、金融押運服務等），通常由行政單位的財務部門作為分類管理部門，與綜合歸口管理部門共同確定金融服務合同的訂立標的金額，原則上無論金額大小，只要涉及金融服務，均應簽訂金融服務合同。

（三）有效監控經濟合同履行情況

經濟合同有效履行是合同訂立的主要目的，如何進行過程監控？ 本文認為應從兩個方面著手。

一是根據不同的經濟合同類別，清晰界定各類經濟合同管理各環節所涉及管理部門的權責，明確職責范圍以及獎懲等評價考核機制。 以行政單位采購業務所涉及的采購合同為例，當行政單位物資采購部門通過政府采購方式開展采購業務，經濟合同的綜合歸口管理部門首先行使決策權，明確物資采購合同的訂立方，由經濟合同分類管理部門對合同條款、技術指標等具體內容進行審核。 合同執行過程中，分類管理部門對采購合同中的核心條款及技術條款進行核驗，財務部門根據合同付款條件執行結算業務，分類管理部門會同承辦部門嚴格驗收環節。 同時，行政單位審計、紀委監察部門應明確物資采購部門在未能有效履行合同且對行政單位造成重大損失時所負責任，人事、組織等部門在進行績效工資分配、干部選拔任用時也應充分考慮上述因素。 只有當經濟合同執行過程中各部門責任清晰、獎懲措施得力時，方能促動行政單位經濟合同履行的有效監控。

二是通過搭建經濟合同管理信息化平臺，實現經濟合同履行的線上監管，將監管端口前移，進而實現高質高效監控。 現階段，我國各領域信息化建設的大力推進，行政單位的信息化水平逐漸提升，隨著對合同管理信息化建設重要性的認識程度不斷加深，經濟合同管理信息化建設在行政單位具備實施條件。 行政單位可通過經濟合同信息系統建設，采取經濟合同數據標準化、合同文本電子化等方式，解決經濟合同信息分布散亂、信息統計困難、審批流程繁雜等難點堵點，通過環節設計、權限設置、到期提示、關鍵環節示警等模塊設置，有效實現對經濟合同履行關鍵節點的把控。

（四）經濟合同糾紛的協調機制

行政單位經濟合同履約過程中不可避免的會存在各類糾紛，建立良好的經濟合同糾紛協調機制尤為重要，筆者認為應從經濟合同文本約定以及糾紛協調原則等兩方面考慮。

一方面，行政單位經濟合同文本應對合同履行過程中雙方發生爭議時，明確約定經濟合同綜合歸口管理、分類管理及承辦單位應積極與對方當事人協商或調解，通過制度約束的方式，提高行政單位內部機構化解糾紛的主動性，并約定對未協商一致、需通過合同約定的仲裁或者訴訟等爭議解決方式解決爭議的，應從爭議的起因、履約過程、雙方有無違約等方面收集證據，提出爭議處理意見，報綜合歸口管理部門批準后，以行政單位名義申請仲裁或提起訴訟。 上述做法，實現提高糾紛解決的效率，規范經濟合同糾紛管理過程。

另一方面，明確經濟合同糾紛協調的原則，即堅持事實、合法依規、互諒互讓、注重時效。 行政單位在協調經濟合同糾紛時，應以已發生的事實為基礎，符合國家法律規章制度，以協商為基本解決方法，區分主要責任方，若因行政單位引起的糾紛，則應尊重對方的合法權益，主動承擔責任，并積極采取補救措施，在維護本單位利益的前提下，友好協商，爭取將損失將至最小。 若雙方均有過失，則應分清主次，理順責任。 若需通過法律途徑解決，則應在法律規定的時效內提起相關法律程序。 ■