中國式現代化預算績效管理改革之路

●代志新 楊 素

一、引言

財政是國家治理的基礎和重要支柱，而預算是財政的核心（馬海濤、阮睿，2023），貫穿政府活動的始終，通過明確財政收支和財政政策安排具體體現國家意志（劉昆，2022）。 2022 年，黨的二十大報告對中國式現代化作出了系統闡述，并從財稅方面提出要“健全現代預算制度”。 預算績效管理作為統籌財政資源、充分發揮財政在國家治理中“基石”作用的重要舉措，同時也是健全現代預算制度、推動實現中國式現代化目標的關鍵。

預算績效管理改革是中國式現代化進程中一項長期性、 系統性的重點任務（鄭涌，2023）。黨的十八大以來，面對持續的宏觀稅負下行壓力和財政緊平衡約束 （胡怡建，2022； 何文盛等，2023），財政政策更加注重“效能”，并多次強調積極財政政策要“積極有為”“精準有效”“更可持續”。在此背景下，我國預算績效管理改革不斷推進，預算績效管理的制度化、規范化、體系化程度不斷加強，財政資金使用效益極大提升。因此，中國式現代化框架下的積極財政政策不是大水漫灌式的盲目加力，而是在預算績效管理約束下講求質量和效益的“積極”。 面對2023 年中央經濟工作會議提出的 “積極財政政策要適度加力、提質增效”要求以及“新一輪財稅體制改革”規劃部署，更需要立足于國家治理的高度和定位，回顧和總結過去預算績效管理改革歷程，并在此基礎上對標中國式現代化預算績效管理要求，統籌推進積極財政政策效能提升和國家戰略任務落實，形成科學有力、透明規范的現代化預算制度，強化中國式現代化的預算基礎。

二、中國式現代化預算績效管理改革歷程與成就

（一）中國式現代化預算績效管理改革歷程

1.萌芽探索階段：20 世紀90 年代后期至2000 年。20 世紀70 年代末80 年代初，新公共管理運動發展起來，“績效”是其重要特征之一（Gruening，2001）。 在此影響下，世界各國紛紛進行績效管理改革。 直到1994 年，我國以分稅制改革為主要內容的財稅體制改革落地，財政支出效益問題愈發受到關注，績效管理理念開始具體影響我國的財政實踐工作。1995 年財政部發布文件，提出要對省級文教行政財務管理和經費使用效益進行考核；1999 年《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》對細化預算編制、強化中央預算審查監督提出明確要求。 這一階段的實踐探索，主要以強化財政資金使用效益和預算跟蹤監督為主要目標，但已具備財政預算支出績效管理的結果導向特征，為后續預算績效管理改革奠定了重要基礎。2000 年，財政部成立預算編制改革領導小組，標志著我國預算績效評價探索正式拉開序幕（阿儒涵等，2020）。

2.試點實施階段：2001 年至2010 年。2001 年，湖北省恩施土家族苗族自治州率先啟動了支出績效評價試點工作；2002 年，湖北省在此基礎上進一步擴大試點，北京、河北、湖南等地也陸續開始試點。2003 年，黨的十六屆三中全會明確要“建立預算績效評價體系”，標志我國預算績效管理改革正式開始試點實施。 主要體現在三個方面：一是開展特定領域、特定項目支出績效評價。 例如，2004 年對科技、教育項目支出實施績效評價試點工作；2009 年針對小型農田水利重點縣建設、金融類國有企業分別制定績效評價辦法。 二是分別探索建立中央和地方部門預算績效管理體系。 中央層面，2005年發布 《中央部門預算支出績效考評管理辦法 （試行）》；在此基礎上，2009 年發布《關于進一步推進中央部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》，為中央部門預算績效評價提供了基本遵循準則。 地方層面，2006 年《關于完善和推進地方部門預算改革的意見》印發，為地方政府探索預算績效評價提供了有力指導。 三是細化預算績效管理操作規程。2009 年《財政支出績效評價管理暫行辦法》發布后，預算績效管理細則更加明確，預算績效評價工作在全國范圍內逐步推開。

3.穩步推進階段：2011 年至2016 年。2011 年，財政部發布《關于推進預算績效管理的指導意見》，強調了預算績效管理的重要意義、工作原則和主要內容，明確提出要“將績效理念融入預算管理全過程”。 自此，我國預算績效管理理念正式確立。2012 年，財政部印發《預算績效管理工作規劃（2012—2015）》（以下簡稱《規劃》），明確了預算績效管理改革的目標和方向。 在《規劃》的指導下，我國預算績效管理工作進入了新的發展時期。 特別是2014 年，“講求績效”被作為預算基本原則之一寫入新修訂的《預算法》，奠定了預算績效管理改革的法律基礎。 同年，國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》，明確要“健全預算績效管理機制”。自此，我國預算績效指標體系和管理制度不斷完善，越來越多的項目資金和專項財政資金也被納入績效管理。

4.全面實施階段：2017 年至今。 黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”；2018 年《關于全面實施預算績效管理的意見》進一步明確“全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的目標，我國開始進入全面推進預算績效管理新階段。 2020 年，《中華人民共和國預算法實施條例》修訂，細化完善了預算管理各環節績效管理的相關要求，包括明確全口徑部門預算績效管理制度、完善全過程預算績效管理的主要環節、 明確財政部門與各部門各單位在預算績效管理中的職責等內容，推動預算和績效管理深度融合。 同時，這一時期，從中央到地方陸續出臺了一系列預算績效管理細則，我國預算績效管理的各項體制機制不斷健全和完善，重點領域和重點環節績效管理逐步有章可循，績效管理的規范化、專業化水平大幅提升。

（二）中國式現代化預算績效管理改革成就

1.預算績效管理體系框架基本建成。經過二十余年的探索，我國基本建成一套完整的預算績效管理體系框架。一是確立了預算績效管理的法制基礎。2014 年修訂的《預算法》和2020 年修訂的《預算法實施條例》為后續預算績效管理法規、 規章和辦法的制定提供了根本遵循。二是預算績效管理制度規范日臻完善。從中央部門預算、地方部門預算，到項目績效預算、重點領域績效預算，各個層面的預算績效管理辦法各有側重、相互銜接，有效滿足了預算績效管理需求。 三是多元協同的預算績效管理格局逐步形成。 預算績效管理從財政部門負責，走向財政部門主導、預算部門聯動、立法機關監督、第三方機構參與的多元協同局面，預算績效管理效率和質量極大提升。

2.“全方位”格局基本形成。我國預算績效管理已經基本完成了從注重單個項目和政策層面、 到聚焦部門和單位層面、再到關注政府層面的全面拓展，由“點”到“線”再到“面”層層推進，“全方位”預算績效管理格局基本形成。在單個項目和政策層面，2020 年財政部印發《項目支出績效評價管理辦法》，項目支出預算績效評價體系得以確定和完善。 同時，專項轉移支付績效評價以及生態環保、農業農村、教育健康等重點政策領域預算績效管理也逐步成熟。 自2020 年，財政部開始發布半年制和全年制的財政政策執行情況報告，進一步增加了財政政策績效管理透明度。 在部門和單位層面上，財政部印發《中央部門預算績效目標管理辦法》 以及《中央部門預算績效運行監控管理辦法》，山東、上海等地方政府也出臺了部門單位預算績效管理辦法，預算績效評價工作圍繞部門和單位的工作職責、發展規劃，有序開展。 在政府層面，針對“對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”這一要求，山東、北京、浙江等各地區廣泛開展財政運行綜合績效評價的實踐探索，試點已經推進至區縣一級或鄉鎮、街道一級。

3.“全過程”鏈條基本貫通。目前，我國基本打通涵蓋事前、事中、事后的全過程預算績效管理鏈條。 一是事前評估。 山東、廣東、江蘇、廣西等地均已出臺相應的財政支出事前績效評估管理辦法，“事前評估”這一關鍵環節，在排除和過濾不明確、不充分、不合理的財政支出決策中發揮了重要作用。 二是績效目標管理。中央部門預算和中央對地方轉移支付項目均建立起績效目標管理制度。 2021 年財政部出臺《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引 （試行）》，進一步明確和規范了績效目標管理細則，績效目標在預算績效管理中的引導約束作用充分體現。 三是績效運行監控。 預算績效監控具有明顯的過程管理特征，在《中央部門預算及績效運行監控管理暫行辦法》的基礎上，各地在績效監控工作程序上進一步細化，基本實現監控預算績效目標實現程度、監控預算執行進度的“雙監控”管理要求，達到實時控制、及時糾正的效果。 四是績效評價和結果應用。 績效評價結果是預算執行調整的重要依據，基于“有效安排”“低效壓減”“無效問責”原則，財政部各地監管局結合地區和單位實際，逐步建立起績效評價結果應用機制，形成“評價—反饋—整改—審核”的績效結果應用閉環管理機制。

4.“全覆蓋”體系不斷健全。預算績效管理從一般公共預算向其他“三本”預算拓展，績效管理的預算資金范圍不斷拓寬，“全覆蓋” 的預算績效管理體系逐步健全。 一方面，財政支出端預算績效管理覆蓋范圍全面。績效管理不僅覆蓋“四本”預算，還逐步向政府投資基金等重點領域擴展。 另一方面，地方開始逐步探索將績效管理向收入端拓展。例如，2022 年，江西省出臺《江西省政府收入績效評價管理暫行辦法》，首次將收入納入績效管理范圍，包括一般公共預算收入和政府性基金預算收入，是我國收入端預算績效管理的重要突破；2023 年，山東省德州市立足“四本賬”，開展了縣級財政收入預算績效管理試點，從收入預算編制、管理、結構質效和可持續性四個方面開展評價，是我國預算績效管理改革的又一重要創新實踐。

三、中國式現代化對預算績效管理改革的要求

（一）強化預算績效管理要積極回應中國式現代化的本質特征

預算績效管理是中國式現代化的重要組成部分，在中國式現代化進程中發揮著基礎與保障作用。 黨的二十大報告詳細闡述了中國式現代化的五項本質特征，即人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、 人與自然和諧共生、 走和平發展道路。 面向未來，進一步推動預算績效管理改革，要主動適應并回應中國式現代化的本質特征。

1. 人口規模巨大的現代化要求踐行以人民為中心的預算績效管理。 預算績效管理涉及財政資金分配、財政資源統籌，反映政府施政重心和政策效果，與人民群眾的切身利益密切相關。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，一方面，大規模的人口意味著更加多樣、更加多層次的教育、醫療、社會保障等公共服務需求。 這要求政府要通過預算績效管理分析財政資源分配的有效性，確保財政資金取之于民、用之于民，保障民生領域財政投入規模和效益，更好地滿足龐大人口的基本公共服務需求。 另一方面，人口規模巨大還意味著要保障更廣大人民群眾的參與度，預算績效管理要充分調動廣大社會主體的積極性和主動性，除了要保證績效信息接受人民代表大會的審查監督并向社會公眾公開，還要借助社會各主體的協同力量來優化預算績效管理。

2. 全體人民共同富裕的現代化要求促進共同富裕的預算績效管理。 全體人民共同富裕的現代化本質上包含了對預算績效管理的兩個要求，即“富裕”和“全體人民共同”。 在解決“富裕”問題上，要求預算績效管理明確政府發展目標，并通過設定明確的績效指標來衡量政府的績效，助力政府能夠更有效地使用財政資源，確保財政投資能夠有效促進經濟發展。 在解決“全體人民共同”問題上，要求預算績效管理關注轉移支付績效、關注公共服務均等化問題，通過激勵和約束機制，發揮績效管理在財政資源分配中的優化作用，確保財政資源的投入能夠有效提升欠發達地區的經濟發展、提升弱勢群體的生活水平；同時，通過預算績效管理確保將資源投入高效、可持續的領域，推動地區經濟穩定增長，化解地區差距、城鄉差距以及收入分配差距難題。

3. 物質文明和精神文明相協調的現代化要求追求全面發展的預算績效管理。 中國式現代化追求的不僅僅是物質文明繁榮，還包括精神文明的全面發展，這也與我國經濟高質量發展的目標相契合。 與之相對應，追求全面發展的預算績效管理要求通過優化績效評價指標體系，幫助政府充分理解物質文明與精神文明之間相互支撐、相互影響的關系，更全面地關注教育、文化、健康等領域，充分警惕忽視精神文明、謀求短期經濟增長的行為。 同時，要求預算績效評價指標強調技術創新能力和可持續發展，引導政府在科技和創新領域進行針對性投資，充分發揮預算在深入實施創新驅動發展戰略、人才強國戰略等方面的作用，著力提升政府科技投入效能。

4.人與自然和諧共生的現代化要求實現綠色低碳發展的預算績效管理。 人與自然和諧共生的現代化要求預算績效管理改革在綠色低碳發展方面發揮引領作用。 通過環保投入、綠色采購占比、碳排放水平、綠色低碳產業發展、城市綠地面積等指標，考察政府綠色低碳財稅支持政策效果和綠色經濟轉型程度。 同時，對于生態脆弱地區，要強調預算績效管理的針對性和特殊性，提高政府生態保護和修復投資在預算績效管理中的占比。 通過預算績效管理引導經濟可持續發展和環境保護，實現人與自然的和諧共生。

5.走和平發展道路的現代化要求推動和平共贏的預算績效管理。 走和平發展道路的現代化要求預算績效管理改革高舉和平、發展、合作、共贏旗幟，統籌國家發展戰略和國際發展環境的關系，主動將中國式現代化融入構建人類命運共同體發展大局。 一方面，要求強化國際投資績效管理。 優化國際合作項目投資布局，促進跨國企業的合作，促進實現合作共贏。 另一方面，對外援助預算體現國家對外援助戰略和政策（陳曦，2021），是國家預算的重要組成部分。 走和平發展道路的現代化要求加強對外援助財政預算績效管理，衡量技術合作、志愿者派遣、緊急人道主義援助以及援建等項目是否達到預期目標，確保對外援助資金落實國家對外戰略、促進受援國的可持續發展、符合構建人類命運共同體的趨勢。

（二）新一輪財稅體制改革要繼續推進預算績效管理改革縱深發展

我國預算績效管理改革起步于1994 年第一輪財稅體制改革；2014 年，我國啟動第二輪財稅體制改革，預算績效管理也是其中的重要組成部分。 2023 年12月中央經濟工作會議提出“要謀劃新一輪財稅體制改革”。 預算績效管理改革內嵌于政府活動的各個層面，只有不斷適應新時代的要求和思路，才能更好地實現中國式現代化的目標。 因此，預算績效管理改革仍是未來新一輪財稅體制改革的重點工作領域。

1.積極應對預算績效管理問題。當前我國正處于探索財政政策提質增效的重要階段，深化預算績效管理是提升財政資金效率的重要手段。 要充分結合經濟、社會發展環境和目標的變化，對當前的績效管理體系進行全面審視和評估，確保與國家發展戰略和財稅體制改革的目標相適應。 同時，在現有基礎上，進一步擴大預算績效評價的范圍，將政府的收入和支出安排全部納入績效管理體系，提升國家財政汲取能力和資金使用效率。

2.加強預算績效管理統籌規劃。 科學規范的預算績效管理是應對財政風險，保證財政可持續性的重要手段。 一方面，要加強財政預算“四本賬”的統籌管理，重點管理結余資金、盤活閑置資產，確保財政資金在與人民群眾基本利益密切相關的民生領域、國家重點戰略領域的投入力度和效益。 另一方面，統籌各級政府的預算績效管理，強化中央與地方政府之間的溝通和協作，確保在全國范圍內形成統一規范的預算績效管理體系，確保各級政府績效管理目標的一致性。

3.落實國家治理和國家戰略目標。 預算績效管理對于實現國家治理和國家戰略目標具有重要意義。 預算績效管理改革應該基于長遠的視角考量，站在國家治理和國家戰略的高度，將預算績效管理改革與國家發展大局緊密結合。 長期內，績效管理的指標體系應反映經濟穩定、社會公平、環境保護、科技創新、和平發展等國家治理的關鍵方面。 同時，強化預算績效管理對風險的敏感程度，及時識別和處理可能影響績效目標實現的風險點，最大化發揮預算績效管理在服務國家治理和實現國家戰略目標中的積極作用。

四、中國式現代化預算績效管理改革展望

（一）完善預算績效評價體系，夯實預算績效管理的技術基礎

政府預算的特殊性決定了預算績效評價指標的復雜性。 這種復雜性具體體現在：第一，經濟效益并不是預算活動的首要目標，中國式現代化要求下的政府財政預算有很大一部分以滿足人民群眾的切實需求為主要目的，這些績效成果不能僅用經濟效益衡量。第二，政府財政預算也不是單一的、針對某一特定領域的收入和支出，而是具有多樣性、廣泛性的，既有直接效益，也有間接效益。 第三，根據預算項目的規劃和時間的長短，項目效益的實現也非一次性的，其產生的社會效益往往無法用短期或靜態的經濟指標衡量。 因此，要由整體到局部細化各行業、各領域、各地區的預算績效管理核心指標體系，充分考慮不同情境與綜合影響因素，兼顧定性指標和定量指標、 經濟效益指標和社會效益指標，以保證預算績效指標體系的引導作用能夠得到充分發揮。

（二）推動預算績效管理法定，堅實預算績效管理的法制保障

預算績效管理工作貫穿預算管理的各個環節，是一項系統性工作。 完善的法律體系能夠為績效管理工作提供穩定的制度支持和制度保障。 在《預算法》的基礎上，進一步完善預算績效管理改革的相關法制，推進預算績效管理從規范化走向法制化是我國未來預算績效管理改革的必然趨勢。 例如，充實《預算法》“講求績效”的具體內涵，包括明確績效目標、建立績效評價的程序和標準、制定績效考核的依據等，使績效要求更具有操作性。 同時，在新一輪財稅體制改革中，考慮對現有的預算績效管理規章、辦法等文件進行分類、梳理，積極推進預算績效管理相關立法工作，以法律形式明確和強化績效管理的地位和作用，為預算績效管理在實踐中提供更明確的法律依據，建立更加穩固和持久的制度支持。

（三）優化預算績效問責機制，強化績效激勵與約束效果

預算績效管理問責作為預算績效管理的重要一環，是預算績效管理效能充分發揮的關鍵。進一步深入推進預算績效管理改革，要關注預算績效管理問責主體的多元性特征，不僅要包含財政及主管部門，還應該涵蓋新聞媒體、第三方機構以及社會公眾，促進各問責主體協調配合，推進多元主體考核問責體系的整合與銜接。同時，要考慮區分不同環節多元問責主體介入次序，防止多元主體問責秩序混亂和低效。 在此基礎上，建立跨主體的預算績效管理問責機制，提高問責工作協調性和績效問責效率。此外，要及時公開績效問責的結果、暢通績效問責渠道，保證人民群眾對預算績效信息的知情權、參與權、表達權與監督權，提升績效問責方式結果應用和反饋效果。

（四）牢固樹立預算績效理念，將績效管理融入治國理政大局

牢固的預算績效管理理念是預算績效管理制度有效實施的前提和重要支撐。 制度規則是預算績效管理改革的核心，但是任何管理制度都根植于相應的組織文化、價值觀念之中，如果績效管理理念尚未形成，或是對預算績效管理的認知僅停留在項目評價上，而非從政府治理角度考量績效管理，那么預算績效改革也難以取得實質性效果。因此，要跳脫傳統“以收定支”的理念。 一方面，結合國家治理目標，突出預算績效管理在促進提高公共服務供給效率方面的重要作用，更多地回應公共需要，實現“取之于民，用之于民，造福于民”的預算本質；另一方面，強化政府部門績效管理理念，通過系統性培訓，提高管理人員和工作人員對預算績效的熟悉和重視程度，在各參與主體之間，普遍形成圍繞績效理念進行識別、判斷的工作意識和氛圍，凝聚各方形成全面實施預算績效管理的價值共識，逐漸形成對績效管理的廣泛認同。 ■