成本預算績效分析中的成本標準核定方法分析

●樊斯聰

近年來，我國全面實施預算績效管理改革，北京、上海、山東等地相繼出臺了成本預算績效管理的實施方案或辦法，對成本預算績效管理體系建設提出了總體建設要求。 但在實施層面，各級預算單位和第三方機構如何開展成本預算績效管理工作，特別是如何核定項目成本定額標準，學術界鮮有研究。 為此，本文以實踐案例為基礎，梳理成本預算績效分析核心思路及成本標準核定方法，以期為成本預算績效管理改革實踐提供理論支持。

一、 成本預算績效分析開展路徑

（一）成本預算績效分析整體思路

成本預算績效分析指將成本效益理念融入預算績效管理全過程，運用成本效益分析方法，對成本預算績效分析對象的績效目標、業務流程、投入成本及產出效益開展系統性綜合分析，推進公共服務標準、 成本定額標準、財政支出標準協調統一。整體思路可以用四個“標準”來概括，即服務標準、成本標準、支出標準、績效標準。

1.服務標準。 公共服務應提供的服務數量和質量要求，如污水處理廠出廠水質標準，應盡可能細化，是全成本預算績效管理工作開展的基礎。

2.成本標準。 提供既定服務標準下所需的人、財、物的數量標準和單價標準，一般采用歷史成本法或作業成本法，并結合當地物價水平綜合評定，是全成本預算績效管理工作開展的核心及難點。

3.支出標準。 既定成本標準下的財政補貼標準，針對購買服務、ppp 等模式，需要合理確定定價，既要在財政視角下盡可能節約財政資金，又需要在市場中有一定競爭力保障服務質量，避免惡性循環；針對國企承擔的事項，厘清企業經營性虧損和政策性虧損，針對政策性虧損制定財政補貼標準。

4.績效標準。 對公共服務提供者的考核標準，重點關注預算單位對公共服務提供者的考核，可以按照梳理現有考核標準、 參考同行業同類項目相關考核標準、 銜接運維服務標準和成本定額標準、 完善考核標準的思路實施。

（二）成本標準核定思路及方法

全成本預算績效管理工作中，成本標準核定作為工作核心，向上承接服務標準，尋求既定服務內容及項目效益下的最低標準； 向下總結歸納支出標準，根據分解后的數量、單價等成本要素，確定項目的支出標準。整體核定思路為按照業務流程與成本對應的原則，優先摸清成本構成，區分固定成本和可變成本，分析影響成本的關鍵因素和成本變動趨勢等，再依照確定的產出水平，剔除已有成本中不合理、無效的內容，科學設定成本指標體系，明確成本基線，確定成本定額標準。

行業內普遍采用的核定方法包括歷史成本法、作業成本法、最低成本法、成本動因分析法等。 其中，實際應用較多的方法主要有兩種：一是歷史成本法，通過收集項目歷史成本數據，結合項目技術水平、當地物價水平、 同行業成本數據等分析合理性，確定固定成本標準，再結合成本增長預期及成本壓減要求，綜合確定成本標準； 二是作業成本法，將項目拆分為各項工作活動，再將工作活動拆分為各類作業要素，分別確定相應的人、財、物定額標準，如將綠化養護項目拆分為澆水、修剪、打藥等幾項工作活動，再將修剪工作拆分至每百株灌木修剪人工數、配備機械數量、油耗等作業要素，確定相應的數量標準和單價標準。

二、歷史成本法實例分析

本文以2022 年上海市“市屬公共污水處理系統運營管理” 項目污水處理動力單耗成本標準核定過程為例，介紹如何根據項目歷史成本、項目技術水平及行業對比，確定污水處理的耗電標準。

（一）項目背景

根據《上海市加強成本預算績效管理的實施方案》《上海市市級財政支出成本預算績效分析操作指引（試行）》的相關要求，上海市水務局委托上海聞政管理咨詢有限公司對“市屬公共污水處理系統運營管理”項目開展成本預算績效分析。 污水處理主要包括污水輸送、污水處理、污泥處理、水質檢測等幾個環節。 項目涉及的上海市屬污水處理廠包括白龍港廠、石洞口廠、吳淞廠、虹橋廠、泰和廠等5 個污水處理廠，本文選取白龍港廠、虹橋廠和泰和廠污水處理動力單耗成本標準核定過程進行展示。

（二）污水處理動力單耗成本標準核定

根據成本核算公式：污水處理動力費=單位污水處理耗電量×用電單價×污水處理總量，其中用電單價按政府定價，污水處理總量據實核定，需要確定的是單位污水處理耗電量。

首先，對比地區污水處理動力單耗平均情況，確定上海市屬污水處理廠整體工藝水平，判斷是否存在壓減空間。 對比其他城市，上海市屬污水處理廠的2022 年動力單耗略高于廣州市中心城區平均水平的上限和德國2021 年平均水平（忽略進水濃度、處理工藝、是否集中式處理等情況），但整體優于北京市中心城區平均水平，整體處于中等水平，存在小幅優化的空間。 各地區動力單耗平均情況和進出水質情況分別見表1、表2。

表1 各地區污水處理耗電量平均情況單位：度/噸

表2 各地區污水處理進出水質情況單位：毫克/升

表3 各污水處理廠動力單耗歷史情況單位：度/噸

其次，逐廠分析，結合各廠技術狀況、歷史單耗數據等確定動力單耗標桿值。

白龍港廠2022 年全廠實際污水處理電耗0.38X 千瓦時/立方米，低于設計值，且低于北京平均水平，但因為除臭工藝（排放標準）比廣州同行更高，且多出污泥消化工藝用電，而相對廣州電單耗略高。 考慮到對現狀設施進一步優化，對廠內原有處理設施增加智能曝氣系統，建議白龍港廠以2022 年實際動力單耗下浮3%作為標桿值（不含應急處理水量）。

虹橋廠2022 年動力單耗低于設計值約1X%，但由于虹橋廠為半地下污水處理廠，略超過同等規模、同類工藝下上海區屬污水處理廠的均值上限，也高出北京及廣州平均水平。 考慮到現狀設施進一步優化，增加精確曝氣系統，但由于虹橋廠本身上游來水濃度相對其他污水處理廠均要略高，且虹橋廠經常發生上游來水濃度超負荷沖擊，曝氣需求量需要保持相對充足，建議虹橋廠以2022 年實際動力單耗下浮2%作為標桿值。

泰和廠作為上海市屬唯一一家全地下污水處理廠，2022 年動力單耗水平較高，因為除臭標準相對較高，超出廣州市地下污水處理廠動力消耗的區間范圍（0.46—0.56 度/立方米），但整體低于設計值及北京平均水平。 因地下廠的特點，除臭通風用電占據污水處理動力單耗中的較大比重，后續可通過智能通風系統，精準把控除臭通風的用電需求； 通過感應式精準照明等用電優化措施，節約輔助生產用電，建議泰和廠以2022年實際動力單耗下浮4%作為標桿值。

綜上，根據2022 年實際動力單耗及審核后下浮意見，各污水處理廠動力單耗標桿值見表4。

表4 各污水處理廠動力單耗標桿值情況

表5 管廊巡檢人員配置規制情況表

三、作業成本法實例分析

以山東省濟南市“城市地下綜合管廊運維”項目巡檢成本核定過程為例，本文介紹如何按作業成本法，將巡檢工作拆分為巡檢頻次、巡檢人員配備作業要素，并結合市場詢價等手段確定工資標準，最終核定巡檢工作成本標準。

（一）項目背景

為充分發揮預算績效管理控成本、提質量、促效益的作用，濟南市財政局選取“城市地下綜合管廊運維”項目開展成本績效分析。 項目范圍包含泉城路、奧體中心、工業北路、二環西路等4 條地下綜合管廊，2021 年管廊長度合計26.2X 公里。 管廊運維主要包含地下綜合管廊土建工程的日常巡檢、定期檢測、特殊檢測、維修保養和大中修等幾項。 本文選取日常巡檢成本標準核定過程進行展示，采用作業成本法核定整個業務流程中各項業務活動和作業應當消耗的人、財、物定額，以及當地物價水平、工資標準。

（二）地下綜合管廊日常巡檢成本核定

巡檢內容包含土建工程、附屬設施、入廊管線和信息管理系統的日常巡檢，主要是對廊內、廊外設備設施的巡查，以便準確掌握綜合管廊的運行質量和運行狀態，及時發現和解決綜合管廊設施設備運行中的問題。成本構成主要為巡檢人員人工成本。 巡檢作業成本定額確定思路為：一方面，根據管廊長度、投入使用年限等客觀條件確定巡檢頻次和巡檢人數；另一方面，采用市場詢價等方式確定人員工資標準，最終確定巡檢作業成本定額，詳見圖1。

圖1 巡檢作業成本定額確定思路

1.人員配置。 根據運維企業提供的濟南市城市地下管廊運行維護項目人員配置表，2021 年運維企業在泉城路綜合管廊配置巡檢維護人員8人、奧體中心綜合管廊配置巡檢人員8 人、二環西路綜合管廊配置巡檢人員7 人、 工業北路綜合管廊配置巡檢維護人員10 人，而四條管廊長度分配為3.0X 公里、4.8X 公里、6.0X 公里和12.4X 公里，在巡檢頻次相同的情況下，這樣的人員配置顯然不合理。

在廊內巡檢周期為1—3 日1 次、廊外巡檢周期為1 日1 次的制度下，參考《湖北省城市地下綜合管廊工程消耗量定額及全費用基價表》，結合四條管廊相距較遠的實際情況和專家意見，確定泉城路綜合管廊配置巡檢人員3 人①、奧體中心綜合管廊配置巡檢人員3 人、二環西路綜合管廊和工業北路綜合管廊配置巡檢人員6人，規制后巡檢人員配置為12 人，與2022 年一致，較2021 年下降21 人。

2.巡檢人員單位成本

（1）運維單位實際成本。 依據管廊運維管理單位提供的2021 年運維人工費用成本表，每名巡檢人員年人工成本1X4323.99 元，包含企業繳納的“五險一金”、福利費等。

（2） 非私營單位同行業年平均工資水平。 根據《2021 年山東統計年鑒》和《2021 濟南統計年鑒》公布的非私營單位人員平均工資②標準，水利、環境和公共設施管理業年平均工資為79847 元，居民服務、修理和其他服務業年平均工資為51283 元。

（3）濟南市各類企業相似崗位薪資水平。各類招聘網站實時招聘信息顯示，濟南市各類招聘企業關于巡檢人員薪酬在3000—6000 元之間，年人工成本在44000—90000 元之間。

通過對比運維單位巡檢人員人工成本、 濟南市非私營單位人員平均工資水平和濟南市私營企業同類崗位招聘工資水平不難發現，管廊運維單位巡檢人員人工成本高于行業平均水平。 參考行業平均工資水平和各類招聘企業相似崗位人工成本水平，確定巡檢人員人工成本定額為7X000 元。 最終確定巡檢成本規制定額如下：

四、 深入推進全成本預算績效管理體系建設的建議

（一）進一步明確、規范全成本預算績效管理工作機制

目前，各地市全成本預算績效管理工作開展方式尚不統一，預算單位和第三方機構處在“摸著石頭過河”階段。建議由中央層面出臺成本預算績效管理工作指南，行業主管部門建立本行業成本效益分析工作手冊，明確成本效益分析的步驟與規范指引，逐步規范全成本預算績效管理工作。

（二）促進部門、行業間信息共享

全成本預算績效管理工作開展的一大難點是對比數據缺失，政府部門、行業協會掌握的服務標準、成本標準等信息共享機制不健全。 因此，建議各部門建立健全數據共享機制，明確部門數據上報和匯總責任，實現共享標準信息、 歷史成本數據，實現各類標準之間的匹配與協調，形成行業成本數據庫。 ■

注釋：

①按照地下有限空間作業安全要求，地下巡檢兩人一組，地上配備安全員一名。

②平均工資：指企業、事業、機關單位的職工在一定時期內平均每人所得的貨幣工資額。計算公式為：平均工資=報告期實際支付的全部職工工資總額/報告期全部職工平均人數。 該項目運維企業的人工成本按行業平均工資的1.2 倍計算。