基于PDCA 循環的預算績效管理探討
——以湖北省武漢市青山區高齡老人居家養老服務項目為例

●王志軍

一、PDCA 循環及其與預算績效管理融合的優勢簡述

（一）PDCA 循環理論及特點簡述

PDCA 循環理論是由美國質量管理專家休哈特首先提出，然后被戴明廣泛推廣，因此PDCA 循環理論也被稱為“戴明環”理論。 它是一種全面質量管理所應遵循的科學程序，通常用于產品質量的持續改善，主要包含P （計劃）、D （監督執行）、C（檢查）和A（處理）四個滾動推進的環節，形成一種螺旋上升的改進模式，基于PDCA 循環的預算績效管理，實質上就是每完成一次預算全流程，就會發現預算績效管理中存在的一些問題，那么下次預算管理整個流程就會根據上次發現的問題進行優化和改進，從而實現預算績效管理水平的螺旋式上升。

PDCA 循環的主要特點有：一是大環帶小環，環環相扣，即整個預算管理流程可以視為一個大的戴明環，預算績效管理可視為大戴明環中的一個小環，它與整個預算管理工作息息相關；二是PDCA 循環呈螺旋階梯式上升，而非在同一水平上循環，每循環一次，都會解決一部分問題，得到一定的改善和優化； 三是周而復始，PDCA 循環以計劃開始、以改進結束，沒有解決的問題會形成一個新的計劃，從而開始新一輪循環，因此是一個循序漸進的過程。

（二）PDCA 循環與預算績效管理融合應用的優勢分析

PDCA 循環雖然是全面質量管理所遵循的一種科學程序，但是其所涵蓋的計劃、執行、檢查和處理四個環節本質上與預算績效管理的四個環節基本一致。 將PDCA 循環與預算績效管理進行融合應用，主要具有兩方面優勢：一方面，有利于單位預算績效管理的系統化，從而增強預算績效管理的績效性，優化預算資金的分配，即由于PDCA 循環能夠涵蓋預算資金的執行和監督反饋全過程，從而有效連接預算績效的各個環節，達到高質量的預算管控效果，充分體現預算績效管理的系統化特性；另一方面，則是有效提升了預算資金的收支透明程度，使得預算管理的績效導向更加明晰，即基于PDCA 循環的預算績效管理能夠更加清晰地對預算績效目標、責任以及執行方法等進行明確，并以這些內容的執行環節為依托尋找可能出現的問題以及提升績效的具體辦法，進而實現預算績效水平的提升。

二、湖北省武漢市青山區基于PDCA循環與預算績效管理融合應用的實踐背景及思路

青山區在推廣實施預算績效管理的過程中進行了一系列的嘗試和探索，結合實際進行創新優化，并取得了一定的成效。 本文以青山區高齡老人居家養老服務項目基于PDCA 與預算績效管理融合應用的實踐為例，進行總結和分析。

（一）高齡老人居家養老服務項目的實施現狀

近年來，我國人口老齡化的趨勢越來越明顯，高齡老人的養老問題與矛盾日益凸顯，國家從多角度采取了一系列宏觀政策與措施來推動高齡老人養老工作創新與發展，但是具體到地方區域，高齡老人居家養老問題仍然是一個發展難題。青山區為落實高齡老人養老工作，有效緩解社區老年人就餐難的問題，化解區內高齡老人居家養老難題，從2018 年開始，按照“企業舉辦、政府扶持”的模式，圍繞高齡老人居家養老服務理念形成“高齡老人居家養老服務項目”，并以高齡老人的日常生活助餐作為切入點，創新服務思路和模式，投入建設了一批 “社區好味到”食堂，為區內60 歲以上老人提供優惠的早、中、晚就餐和送餐服務。 通過建立“社區好味到”食堂，讓食堂作為高齡養老服務的重要延伸，為高齡老人提供養老服務。“社區好味到”食堂作為青山區高齡老人居家養老服務的主要實現途徑和抓手，在整個居家養老服務行業中異軍突起，食堂菜品干凈多樣化、設施適老人性化、員工服務周到，每天至少有上百老年人前去食堂吃飯，取得了良好的社會反響。 這充分體現了青山區在落實國家高齡老人居家養老服務政策中的創新思路。

（二）創新應用PDCA 循環完善預算績效管理的主要思路

如上文所述，青山區之所以能夠以“社區好味到”食堂為抓手和載體，在高齡老人居家養老服務工作中取得良好的社會效益和反響，其原因在于項目預算績效管理工作中創新性應用PDCA 循環理論，大幅提升了預算績效管理質效，從而使得“社區好味到”食堂在相關行業中異軍突起，取得了良好的成效。 總體思路如下：以PDCA 循環中的計劃階段對應預算績效目標的設定以及預算編制環節，是整個預算績效管理循環的起始點；實施階段對應單位按照所下達的預算績效目標執行預算的環節；監督檢查階段對應單位監督、 評價各項預算完成情況的過程，是預算績效管理的預算績效評價階段；而處理階段則對應單位根據預算績效的評價結果進行問題總結和原因查找環節，是一次預算績效管理PDCA 循環的終點，在該終點會將此次循環未解決的問題轉入下一個循環進行第二次的優化和改善。

三、 青山區基于PDCA 循環與預算績效管理融合應用的具體實踐

圍繞創新的預算績效管理思路，青山區以高齡老人居家養老服務項目為核心，對項目載體“社區好味到”食堂建設運營期間預算績效管理過程中存在的問題進行了梳理，結合PDCA 循環模式不斷改進和優化，使得該項目的預算績效評價結果有了質的飛躍，并根據評價結果有效解決了項目運營過程中存在的問題，具體如下：

（一）基本原則和組織保障

以PDCA 循環為核心的預算績效管理在應用過程中應當遵循以下三個基本原則：一是定性和定量相結合原則，PDCA 循環要能在預算績效管理過程中發揮提升和改善作用，必須以客觀、公正的預算績效評價結果為基礎和前提，而客觀公正的預算績效評價結果須以科學、合理的評價指標體系為依據，因此評價指標體系必須兼具定性和定量兩種特性； 二是立足實際原則，即以PDCA循環為核心的預算績效管理必須以預算績效評價對象的實際情況為依據，制定精準、具有靶向性的評價機制，以確保每次的評價結果能夠為下一次的循環提供有效參考；三是持續性原則，即以PDCA 循環為核心的預算績效管理工作要想發揮其優勢，必須持續開展才能確保每一個循環的評價結果能夠傳遞進入下一個循環進行改善，若缺乏持續性，則以PDCA 循環為核心的實際意義難以體現。

以PDCA 循環為核心的預算績效管理在應用過程中需以必要的組織架構為保障。從實踐來看，其架構應當具有但不局限于以下四個組成部分：一是決策機構，通常以預算績效管理機制中的黨政聯席會、預算管理委員會為主要組成部分，為預算績效管理工作提供各種導向性和規劃性的指導意見和建議；二是工作機構，偏向于管理方向，但具體工作主要是有效執行決策機構的各種決策；三是執行機構，主要是預算績效管理的被管理和被評價主體，是各項預算的具體執行者；四是專家論證機構，由預算績效管理經驗較為豐富的人員組成，承擔著整個預算績效管理機制中的智庫角色，為新模式下的預算績效管理指標設計、指標評價打分等提供專業意見。

（二）指標體系設置及評價過程

以PDCA 循環為核心的預算績效管理評價指標體系一級、二級指標仍然沿用了上級管理部門所規定的框架和維度，在實務中主要對三級指標進行了貼合實際的設計和優化，在優化過程中，青山區嚴格遵循各項基本原則，對每一個三級指標均作出了詳細、具體的說明以及評分標準。

結合項目的相關要點和相關維度，青山區以傳統預算績效評價指標體系為基礎和指導，對高齡老人居家養老服務項目的績效評價指標體系進行創新和優化，形成了以PDCA 為核心的預算績效評價指標體系，并根據當年的預算執行情況實地調研并統計，進行指標完成情況評分。

整個指標體系共劃分為一級指標、二級指標和三級指標三個層次（見下頁表1）。 一級指標重點區分為決策、過程、產出和效果四個指標。 決策指標設定標準分值為18 分；過程指標設定標準分值為18 分； 產出指標設定標準分值為32 分； 效果指標設定標準分值為32 分。

表1 青山區高齡老人居家養老服務項目預算績效評價指標體系及其評價結果明細表

在二級指標中，決策類指標區分為項目立項、 績效目標和資金投入三個二級指標，設定標準分值分別為5 分、9 分和4 分，其中項目立項下設立項依據充分性和立項程序規范性兩個三級指標，設定標準分值為2分、3 分，績效目標項下設績效目標合理性和績效指標明確性兩個三級指標，設定標準分值分別為4 分、5 分，資金投入項下設預算編制科學性和資金分配合理性兩個三級指標，設定標準分值分別為2 分、2 分；過程指標區分為資金管理、 組織實施兩個二級指標，設定標準分值分別為8 分、10 分，其中資金管理項下設資金到位率、預算執行率、資金使用合規性三個三級指標，設定標準分值分別為1 分、3 分和4 分，組織實施項下設管理制度健全性、 制度執行有效性兩個三級指標，設定標準分值分別為2 分、8 分；產出指標區分為數量指標、質量指標和時效指標三個二級指標，設定標準分值分別為8 分、8 分和16分，其中數量指標項下設服務老年人計劃完成率一個三級指標，設定標準分值為8 分，質量指標項下設補貼發放準確性一個三級指標，設定標準分值為8 分，時效指標項下設審核流程及時性、補貼發放及時性兩個三級指標，設定標準分值分別為8 分、8 分；效果指標區分為社會效益、可持續影響以及滿意度三個二級指標，設定標準分值分別為18分、6 分、8 分，其中社會效益項下設高齡老人居家養老服務水平、政策知曉度兩個三級指標，設定標準分值分別為8 分、10 分，可持續影響項下設特殊困難老年人養老服務管理一個三級指標，設定標準分值為6 分，滿意度項下設服務對象滿意度一個三級指標，設定標準分值為8 分。

結合所設定的預算績效評價指標體系及評分標準，青山區對高齡老人居家養老服務項目進行了一輪績效評價，評價結果得分為86.59 分，三級指標項目被扣分的情況為：預算執行率扣0.03 分；制度執行有效性扣2 分；服務老年人計劃完成率扣0.06 分；高齡老人居家養老服務水平扣6 分，主要是因為服務時長不達標扣2 分、 服務質量不達標扣2 分、服務態度不好扣2 分；政策知曉度扣5 分；服務對象滿意度扣0.32 分。未實現預算績效目標的項目合計扣分13.41 分。

通過這一輪的預算績效評價，青山區對高齡老人居家養老服務項目的預算績效情況有了較為具體清晰的認識。 針對預算執行率、制度執行有效性、高齡老人居家養老服務水平、政策知曉度、服務對象滿意度這五個方面的問題，青山區開展了一系列細致的實地調研和分析，參考外部評價機構的部分評價結果，精準找出了造成此一輪預算績效未達預期的主要原因，針對這些原因，在下一年度預算管控工作中通過完善制度和措施、 強化監控等途徑進行優化，從而推動青山區的預算績效管理水平不斷上升。

（三）構建高效的預算績效監控機制，確保預算的有效執行

在以PDCA 循環為核心的預算績效管理機制下，為確保每一次循環中的預算執行效果，進而為下一個循環提供質量更高的改進和優化參考，青山區從強抓預算績效監控入手，搭建了高效的預算績效監控機制以確保預算的執行。

一是依托新型的信息化技術形成了有效的信息交換模式，為預算績效數據的動態化收集提供了較為便捷的平臺。 青山區為及時掌握預算項目的預算執行數據，依托大數據技術和信息共享技術，逐步完善互聯互通的預算績效大數據系統，在系統內設立了績效評價指標庫、專家庫、績效結果反饋等模塊，并與區內的預算項目建立數據信息對接端口，以高效地對大部分預算項目的執行基礎數據進行收集，基本上實現了預算項目相關經濟業務活動的全過程監控。

二是建立了靈敏的預算反饋機制。 在預算執行過程中，為確保每一次循環中的預算目標能夠落地，青山區依托新型的信息交換模式，建立預算反饋機制，形成“季督促”“半年報告”“年總結” 的時間軸反饋模式，分別以不同的時間段來定期收集預算項目的具體執行數據并根據預算指標對其進行預算績效監控，及時發現預算在具體執行過程中出現的偏差和問題并進行修正，以確保每個PDCA 循環內的預算執行是客觀、有效的。

（四）根據評價結果所實施的預算績效管理改進措施

建立了以PDCA 循環為核心的預算績效管理模式之后，在形成有效的預算執行監督機制的前提下，青山區組織相關人員對高齡老人居家養老服務項目進行了循環的預算績效評價，評價結果見上頁表1。 結合預算績效評價明細表中的扣分項目進行深入的分析探討，圍繞食堂運營及管理提出了以下改進措施，同時這些改進措施也為下一個PDCA 循環提供了較為明確的后續預算績效管理目標。

一是結合項目支出內容完善績效指標及指標值。 相關業務單位要根據項目預算內容和年度目標任務設置具體的績效目標，并將績效目標細化分解為具體的績效指標，確保績效目標與年度目標任務的高度匹配。 同時，結合項目預期效益目標，在有可靠數據來源的情況下，盡量設置可量化的效益指標。

二是加強政策宣傳，做到應補盡補。 街道辦事處（管委會）、各社區要加強政策宣傳，充分調動社區網格員的主動性和積極性，做好政策宣傳欄張貼、組織困難老人集中講解、 主動上門入戶宣講等政策宣傳活動，讓政策深入人心。 同時，切實摸清轄區特殊困難老年人底數，按照文件規定精準申報、嚴格審查，加快推進評估，做到應補盡補。

三是要加強對承接服務主體的監督。組織力量定期或不定期地對承接服務主體進行服務質量檢查，對檢查過程中發現以及服務對象反饋的服務質量問題，要及時取證，對確實存在的問題要及時進行處理；對于嚴重違反合同約定的服務商，堅決依照規定取消其簽約服務商資格，3 年內不得再次納入。

綜上，武漢市青山區在項目建設初期以及運營過程中結合PDCA 循環理論對預算績效管理指標體系進行了不斷的優化，并且在具體執行、 實施過程中進行了全過程、動態化的監督，以此實現了預算績效管理水平的持續提升。 ■