“畜禽糞污資源化利用”項目績效評價案例分析

●李慶軍 蘇 亞

近幾年，我國養殖量增長迅速，養殖方式從家庭散養快速轉變為規模養殖，在保證市場畜禽產品供給穩定的同時，畜糞污所造成的農業面源污染也越來越嚴重。 根據生態環境部、國家統計局、農業農村部2020 年6 月8 日聯合發布的 《第二次全國污染源普查公報》數據，畜禽養殖業水污染物排放量為：化學需氧量（COD）1000.53 萬噸，氨氮11.09 萬噸，總氮59.63 萬噸，總磷11.97 萬噸，分別占農業源排放量的93.72%、51.3%、42.14%、56.46%； 分別占全國污染物總排 放 量 的 46.67% 、11.51% 、19.61%、37.95%。 從污染源普查數據看出，在全國污染物總排放量中，畜禽養殖污染物排放量占比較大，也是造成農業面源污染日益嚴重的重要原因。

畜禽養殖業環境問題已成為影響產業自身健康發展的重要因素，畜禽養殖污染物減排責任重大，要從加強環保設施建設、 提高廢棄物利用率入手，推動畜禽養殖業可持續發展，實現產業優化和升級。國務院頒布的《畜禽規模養殖污染防治條例》（國務院令第643 號） 是國家層面出臺的農業環境保護類法規，《條例》 將廢棄物的綜合利用作為防治畜禽養殖污染的根本手段，并對綜合利用的激勵措施作出了規定，如鼓勵利用廢棄物生產沼氣、對廢棄物綜合利用和污染防治設施建設進行補貼、 對有機肥購買使用補貼等優惠政策。 為加快推進畜禽養殖廢棄物處理資源化，貫徹落實生態文明制度建設的要求，中央和地方財政投入專項資金推動解決畜禽養殖場糞污處理和資源化問題，提高畜禽養殖廢棄物綜合利用水平，提升產業綜合效益，實現畜禽養殖產業發展與環境保護的和諧統一。 內蒙古自治區作為我國畜牧業大區，自治區財政也將“畜禽糞污資源化利用” 項目納入本級財政重點項目績效評價。

一、項目概述

（一）內蒙古自治區“畜禽糞污資源化利用”項目基本情況

根據項目實施年度統計部門公布的數據，內蒙古自治區牲畜存欄7192.4 萬頭，其中豬429.6 萬頭，牛存欄626.1 萬頭（肉牛499.8 萬頭、奶牛122.5 萬頭、役用牛3.8 萬頭），馬驢騾駝等其他大畜160.8 萬頭，羊存欄5975.89 萬頭；家禽5194.4 萬只。 據農業農村部養殖場直聯直報信息平臺（以下簡稱“直連直報系統”）測算，全區12 個盟市和2 個計劃單列市畜禽養殖糞污產生量共計1.73 億噸。

項目實施年度，內蒙古自治區共安排39 個旗（縣、區）實施畜禽糞污資源化利用整縣推進項目，實施內容主要以農用有機肥和農村能源為重點，支持第三方處理主體收集、貯存、處理、利用設施建設，推行專業化市場化運行模式，促進畜禽糞污轉化增值，同時支持小規模養殖場建設糞污資源化利用配套設施，按照種養匹配的原則配套糞污消納用地，落實規模養殖場主體責任。

內蒙古自治區“畜禽糞污資源化利用”項目涉及內蒙古自治區十個盟市、39 個旗（縣、區），項目資金包括中央財政專項資金、國家發改資金、中央農業發展資金及內蒙古自治區財政資金。

（二）評價項目和目標

本次重點評價選取呼和浩特市、通遼市、烏蘭察布市三個盟市的10 個旗縣區“畜禽糞污資源化利用”項目，涉及項目資金21004 萬元，評價內容包括區域處理中心、 大中型養殖企業糞污設施提升、規模化養殖企業糞污填平補齊、家庭養殖集中收集點建設等。

項目目標為項目旗縣區域內規模養殖場糞污處理設施裝備水平要得到全面提升，畜禽糞肥田間貯存和利用設施要得到全面完善，畜禽糞污綜合利用率達到75%以上，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到95%以上。

二、評價工作組織與實施

通過對自治區“畜禽糞污資源化利用”資金使用的經濟性、效率性和效益性作出綜合評價，查找“畜禽糞污資源化利用”項目在決策、管理及實施過程中存在的問題，為國家、自治區實施鄉村振興戰略和綠色農業發展戰略，深化農業供給側結構性改革、 預算資金分配和資金投入方式等方面提供參考依據。

（一）評價原則

一是統一領導，分工合作原則。內蒙古自治區財政廳績效管理和監督局負責統一指導績效評價的整體工作，第三方機構負責組織、協調及具體項目評價。二是公開公正原則。評價工作組作為獨立的第三方，以真實、客觀、公正的要求完成此次績效評價工作，并接受相關部門的監督。三是科學規范原則。依據國家和自治區的相關規定，按照科學可行的原則，設計績效評價工作方案，采取定量分析與定性分析相結合的評價方法。 四是績效相關原則。績效評價指標與績效目標有直接關系，能夠恰當反映績效目標的實現程度。

（二）評價方法

一是比較法。 對項目所產生的實際效益同預定目標進行對比，分析目標完成情況及未完成目標的原因；通過對比分析“畜禽糞污資源化利用”項目實施前后，糞污綜合利用率、規模化養殖場糞污處理設施配套率及建立健全資源化利用制度的變化情況，分析項目實施產生的效果；通過對比分析不同旗縣實施情況及實施效果，發現項目亮點及存在的影響效益發揮的問題，分析原因并提出解決辦法。 二是專家評議法。 通過專家評估、合議的方式對項目的實施效果進行評判，評價績效目標的實現程度。三是調查法。通過現場評價對項目實施受益人群進行調查，了解受益人群對項目實施績效的滿意情況。

（三）評價等級

績效評價結果采用百分制和四級分類。 四個級別分別是：優（90—100 分）、良（80—89 分）、中（60—79 分）、差（0—59 分）。

（四）績效評價指標體系

該項目評價體系按照《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）要求，以相關性、重要性、可比性、系統性和經濟性為原則，以評價對象和評價內容為基礎，充分考慮指標體系與績效目標的相關水平，運用其核心指標，充分反映評價要求，采取定量與定性相結合的方式，深入分析“畜禽糞污資源化利用”項目產生的生態效益、社會效益及可持續發展影響等，也希望盡可能為今后同類型項目績效評價提供借鑒。

“畜禽糞污資源化利用”項目是一項整縣推進工程，為全面、客觀反映出項目總體情況，按照全過程的評價思路，績效評價指標體系由4 項一級指標、8 項二級指標、22 項三級指標構成，總分值設定為100 分。主要從項目決策、項目管理及項目產出和效果進行評價，數據主要來源于政策文件、管理辦法、統計基礎數據、實地調研、入戶訪談等（見下頁表1）。

表1 內蒙古自治區“畜禽糞污資源化利用”項目指標評價體系

三、績效評價分析

（一）項目決策評價分析

1.項目立項情況評價分析。 一是立項依據充分。依照《畜禽規模養殖污染防治條例》《國務院辦公廳關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》和自治區工作方案，實施項目的各盟市、旗（縣、區）均編報了“畜禽糞污資源化利用”項目實施方案，堅持政府支持、企業主體、市場化運作的方針，通過種養結合、農牧循環、就近消納、綜合利用的方式提高畜禽糞污綜合利用率，項目立項符合國家及自治區推進綠色循環農業發展，建立畜禽糞污資源化利用機制的發展規劃和政策要求。同時落實屬地管理責任制，由盟（市）長、各級政府縣（旗、區）長代表政府簽署了畜禽糞污資源化利用項目承諾書。 該項目不存在與相關部門同類項目或部門內部相關項目重復的情況。

二是立項程序規范。 各項目旗縣接到項目立項通知后，對項目區內規模養殖場、散養戶及糞污處理中心等展開摸底排查，圍繞畜禽糞污利用現狀、規模養殖場糞污資源化利用設施建設現狀，選取建設積極性高、條件適合的實施主體，以糞肥還田利用、糞污收集機制建立、促進種養對接措施、環保執法監管措施、 資金使用方向和地方扶持政策等方面為內容，擬定實施方案，經旗縣級人民政府審定后，上報自治區農牧廳，農牧廳組織專家，依據國務院和國家相關部委規劃、 戰略部署以及農業農村部畜禽糞污資源化利用行動方案和有關資金文件要求，對旗縣區實施方案完整性、 相關性、適當性、可行性進行審核，審核后通過文件批復實施。

三是部分旗縣項目前期評審論證不足。 本次重點評價的10 個旗縣中，除集寧區因項目開工建設時間滯后，截至績效評價時項目未實施完成外，其余9 個打分的旗縣中8 個旗縣存在前期評審不足的問題，導致項目實施期限增加，效益顯現放緩，其中察哈爾右翼前旗實施主體大規模變更，科爾沁左翼中旗、奈曼旗、托克托縣、武川縣實施主體存在變更，變更原因包括實施主體因效益低下無法續存、建設意愿改變等。興和縣、涼城縣、賽罕區存在個別項目實施主體選址不合理。

2.績效目標情況評價分析。 一是目標整體明確。 各項目旗縣績效目標均按照內蒙古自治區人民政府制定的“畜禽糞污資源化利用工作方案”要求，將“區域內規模養殖場糞污處理設施裝備水平要得到全面提升，畜禽糞肥田間貯存和利用設施要得到全面完善，畜禽糞污綜合利用率達到75%以上，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到95%以上”設定為項目總體目標，符合國家及自治區總體目標要求，與項目實施內容具有相關性，且項目預期產出效益和效果符合正常水平。 二是指標清晰、可量化。 經評價，重點評價旗縣在實施方案及績效目標申報表中將總體績效目標分解，通過項目建設主體，明確建設任務，細化項目產出數量，指標清晰、可衡量。

（二）項目過程評價分析

1.資金管理情況評價。 一是旗縣資金全部到位。 經核實，“畜禽糞污資源化利用” 中央財政資金、國家發改資金、中央農業發展資金、自治區資金均及時撥付到位。 二是旗縣預算執行率整體較低。 本次重點評價的10 個項目旗縣，集寧區因項目未實施完成，資金未支付，其他9 個打分的旗縣，支付率最高為察哈爾右翼前旗的70.91%，科爾沁左翼后旗、托克托縣完全未支付，奈曼旗支付2.86%，整體支付率偏低，時效性有待進一步提升。其原因為項目實施主體調整、旗縣財政運轉困難、項目建設進度慢等。 三是資金使用手續完整、合規。內蒙古自治區財政廳、農牧廳印發《關于〈內蒙古自治區畜禽糞污資源化利用資金補助辦法（試行）〉的通知》，各旗縣項目實施單位均制定了有關資金管理辦法，為項目資金提供了制度保障，項目資金的使用支付符合國家財政經濟法規、 財務管理制度和有關專項資金管理的規定，資金的撥付要通過完整的審批流程和手續，符合預算或合同中的規定用途。 四是財政資金帶動效應需進一步放大。按照按照農業農村部、內蒙古自治區人民政府關于畜禽糞污資源化利用工作文件要求，“畜禽糞污資源化利用”項目應堅持“政府支持、企業主體、市場化運作”的方針，重點評價打分的9 個旗縣財政資金與自籌資金總體未達到1∶1，4 個旗縣自籌總額小于財政補助資金總額，其中科爾沁左翼后旗無自籌，社會資本投入較低，財政資金投入的引領、帶動作用發揮不明顯。

2.組織實施情況評價分析。 一是領導組織機構健全。 內蒙古自治區政府成立了“推進畜禽養殖廢棄物資源化利用專項工作組”，由分管主席擔任組長，農牧、發改、財政、生態環境、自然資源、住建、科技、市場監管、金融、保險、電力企業等部門為成員單位的畜禽養殖廢棄物資源化利用專項工作組，工作組辦公室設在農牧廳，各相關部門按照職責分工，制定和完善具體扶持措施，出臺相關文件，落實有關政策。重點評價的各盟市、旗縣均成立了以主管領導為組長、各政府部門負責人為成員的項目領導小組，農牧業部門總協調，其他部門配合推進，保障項目順利實施。

二是宣傳面窄，渠道單一。 重點評價的各旗縣主要以印發畜禽糞污資源化利用宣傳冊，或通過項目工作人員口頭宣傳、科普進行項目政策宣傳，未利用電視廣播、網絡或其他新聞媒體進行宣傳，項目政策的宣傳力度有待進一步加大，宣傳渠道有待進一步拓寬。

三是技術指導到位。 在項目實施前，內蒙古農牧廳統一組織，相關旗縣農牧部門項目人員進行培訓、學習，同時由各盟市組織，以盟市農牧部門及旗縣農牧部門為主的學習考察小組進行跨省、市考察，學習、了解先進的畜禽糞污資源化利用模式，例如烏蘭察布市曾先后到興安盟、呼和浩特市進行考察、學習。 旗縣農牧業部門組織包括規模養殖場、糞污收集處理中心及散養戶等具體實施主體，針對糞污資源化利用進行培訓、學習。

四是旗縣各部門主動配合意識弱。 評價發現，旗縣“畜禽糞污資源化利用”項目以農牧業部門為主要實施單位，負責推進、協調項目工作，其余部門承擔配合作用。 在項目實際推進過程中，部分項目實施主體存在因建設用地不合法或環保等問題而項目進度遲緩，農牧業部門在協調、溝通等方面費時費力，使得部分項目進度未達到預期，如科爾沁左翼中旗因項目配套用地問題而變更項目實施主體、賽罕區因糞污存貯棚封頂問題被環保部門叫停等，旗縣除農業部門外的其余各部門，主動配合項目意識弱，統籌聯動未形成合力。

五是管理制度完備。重點評價的各旗縣均具有對應的財務管理制度、業務管理制度，制度完善且依法、依規，為項目的順利實施提供了制度保障作用。

從所選取的項目評價旗縣可以看出，各項目實施旗縣嚴格落實畜禽規模養殖環評制度，對禁養區劃定情況重新進行梳理排查，嚴格按照規范要求建設糞污處理設施。完善養殖場基礎信息采集，借助直連直報系統加強對畜禽規模養殖場備案和糞污資源化利用機構信息聯網管理。同時對項目實施主體變更，嚴格按照程序報自治區農牧廳備案。

（三）項目產出評價分析

1.產出數量情況評價分析。 “畜禽糞污資源化利用”項目以糞污區域處理中心、養殖場糞污配套處理設施、養殖廢水收集處理、廢物資源化利用堆肥收集站等為主要建設內容，涵蓋大、中、小多種類型。項目具體實施主體包括大規模養殖場、有機肥加工處理中心、規模養殖戶等。 4 個旗縣實際完成率達到100%，包括察哈爾右翼前旗、涼城縣、武川縣及賽罕區，科爾沁左翼中旗完成率98%，接近全部完成。 建設進度較為緩慢的主要原因為招投標等相關手續拖沓冗長，部分項目實施主體更換，招投標手續需重新履行，如奈曼旗在績效評價時部分項目正在進行二次招標。部分處理中心建設企業資金壓力大，財政資金無法及時到位，直接導致項目建設進度放緩，如托克托縣陵溯有機肥處理中心。

2.產出質量評價分析。 經評價，本項目基本嚴格按照項目實施方案開展實施工作，整體完成質量較好，各類處理方式如區域處理中心、養殖場自建處理設施、養殖廢水收集處理、廢物資源化利用堆肥收集站等都以實現環境污染防治及糞污資源化利用為目標，且項目設計大多都由有資質的第三方公司完成，專業化程度較高。 但在重點評價旗縣中也出現了少部分設計標準過高或過低的情況，如奈曼旗個別實施主體設計的糞污貯存棚抗地震等級超過普通住宅，托克托縣防雨棚設計過于簡陋，只能起到地面防滲作用，不能完全起到防雨作用；還有部分堆肥棚“重堆放，輕高品質有機肥轉化”。

3.產出時效評價分析。一是整體驗收及時性較低。 9 個打分的旗縣中有3 個旗縣全部完成驗收；5 個旗縣部分完成驗收，部分正在驗收，且年底前大多數可完成驗收工作；奈曼旗部分項目內容已實施完成，但因部分實施主體需進行二次招標，故整體均未進行驗收，項目整體驗收及時性不高。因“畜禽糞污資源化利用”屬于整縣推進項目，糞污收集處理中心及各類養殖場需要考慮在旗縣境內全覆蓋，導致項目實施主體分散，組織驗收又需協調多部門統一進行，同時受年初疫情影響，項目實施期限增加，最終導致驗收不及時。

（四）項目效果評價分析

1.生態效益實現情況評價分析。 一是改善了農牧區生態環境。通過“畜禽糞污資源化利用”項目的實施，促進了當地種養結合農業循環經濟的發展，規模養殖場基本實現了畜禽糞污零排放，促進了節能減排，改善了農業生態環境和城鄉居民生產生活環境。 同時，通過種養結合、農牧循環、綜合利用農業循環經濟的大力推廣，既從根本上解決了養殖污染問題，又減少了化肥使用量，培肥了地力，改良了土壤結構，增加了有機質，實現了種植業和畜牧業的協調發展。

二是提升了糞污有機肥轉化水平。大多數旗縣都采用引進第三方集中處理的方式加工有機肥，提升了糞污有機肥轉化水平。 處理中心將畜禽糞污及一些農牧業廢棄物混合、堆積，通過調整適宜的溫濕度，利用微生物的發酵作用對畜禽糞污及有機質進行分解，轉化為可供植物吸收利用的無機物和腐殖質。腐熟發酵后的有機肥營養豐富、肥效持久，對植物生長沒有負面影響，對環境也不會造成二次污染。科爾沁左翼后旗的畜禽糞便區域處理中心利用臥式發酵機、納米膜等處理工藝處理畜禽糞便。 采用高效“酵素組合高溫菌”技術，高速發酵有效配置，轉化成環保、符合國家標準的有機肥料，使用“酵素組合高溫菌”能夠快速發酵，時間短，轉化快，高溫下能保持菌種活性，有效殺滅病原菌、蛔蟲卵、大腸桿菌等有害微生物的同時，保持有機物的發酵、分解、縮化，其糞污有機肥的轉化水平達到了國內領先水平。

三是優化了畜牧業區域布局。按照畜禽糞污資源化利用、農牧結合、種養平衡的思路，多數旗縣都明確了種養配套、農牧結合、生態循環、污染減排的總要求，綜合測算畜禽糞污土地承載力、制訂畜牧業區域布局、調整優化方案，堅持疏堵結合、以地定畜、以種定養，重新劃定了畜禽養殖區域。 如察哈爾右翼前旗通過項目實施，對全旗養殖區域進行了劃分，形成了水資源相對缺乏的東西兩山以養殖肉牛、肉羊為主，水資源豐富的灘水地鄉以發展奶牛、生豬為主的區域養殖格局和以種促養、為養而種、農牧循環的良好格局。

四是提升了畜牧業健康養殖水平。 通過“畜禽糞污資源化利用”項目的實施，有效促進了畜禽規模養殖場的節能減排和節本增效，提升了健康養殖水平，推動了畜牧業的轉型升級。 如察哈爾右翼前旗4 個規模養豬場、5 個規模奶牛養殖場全部達到了標準化養殖水平。

五是探索了種養結合循環發展模式。針對大規模養殖場、規模養殖場和家庭養殖場，各旗縣都探索建立了適合當地畜牧業生產實際的堆肥發酵就地就近消納、 養殖+有機肥生產+種植、養殖糞污+蚯蚓養殖+種植、糞污分戶收集集中處理等多種模式，形成了種養結合循環農業經濟雛形。 如瑞田公司飼養奶牛2000 多頭、肉牛2000多頭，養殖產生的大量牛糞可做肥料滋養土地，促進農業發展、降低農產品成本，農業種植優質青貯玉米和飼草飼喂奶牛，使養殖成本大大降低，形成了高效、安全、節約、綠色、循環可持續的發展農業。

六是養殖密集區散養戶糞污處理尚需加強。隨著鄉村振興戰略的實施，生態宜居鄉村建設對養殖密集區散養戶糞污處理提出了更高的要求。項目模式之一就是在村戶設置儲糞場，僅做到了集中收集，且還未實現全覆蓋。 農村散養戶經濟基礎弱，無力配套和建設相關糞污收集處理設施，部分養殖專業村和養殖大戶糞污收集處理方式落后，停留在“重利用，輕處理”階段，有機肥生產有待提質增效。與第三方的糞污資源化處理機構利益聯結不緊密，治理難度較大，加上一些布局上的問題，對人居環境造成一定影響，如通遼地區，主要以養肉牛為主，養殖量占內蒙古地區的一半，仍以千家萬戶小規模為主，其中科爾沁左翼后旗畜牧業的特點是“小規模，大群體”，人均3 頭牛，858 個嘎查村中80%的戶在養牛，而散都處理中心僅能帶動7 個嘎查村，其他都采用傳統的處理模式，其有機肥轉化水平很低；又如賽罕區規模養殖場畜禽糞污資源化利用整縣推進工作，大多散養戶是在村民聚居區庭院養殖，糞污設施不完善且沒有建設設施的用地，給治理帶來困難，阻礙畜禽糞污治理全覆蓋和農村環境清潔衛生的實現。

2.社會效益實現情況評價分析。 一是帶動了畜禽糞污資源化利用積極性。 項目的實施帶動了廣大農民畜禽糞污資源化利用的積極性，起到了輻射帶動作用。 推廣有機肥在高效經濟作物上的異地利用模式，打通了有機肥還田渠道，提高了畜禽糞污資源化利用水平。 興和縣通過引進第三方建設了3 個區域性畜禽糞污處理中心，每座處理中心輻射周圍三個鄉鎮中小型養殖場，進行畜禽糞污集中收集、 集中處理。 涼城縣根據養殖戶的養殖規模和分布情況，選擇一些有實力、積極性高的養殖大戶或合作社，以其為中心，采用“以戶帶戶”大戶輻射散戶模式，輻射周圍養殖戶，集中進行堆肥發酵處理，然后就近還田。 察哈爾右翼前旗每年對40 萬噸畜禽糞便進行資源利用，將其轉化成有機肥料，使土壤中的有機質含量得到有效提升，補充了土壤養分，提高微生物活力，土壤結構得以改善，土質更加肥沃，提升了土地質量，助力農田農業資源可持續利用。

二是促進畜禽糞污進行資源利用市場化。 合理有效引導市場，引入第三方統一搜集畜禽糞污，進行集中處理，生產有機肥，推廣有機肥在高效經濟作物上的異地利用模式。 拓寬了糞污資源化利用的市場，促進了有機肥交易市場的形成和發展，加快了有機肥替代化肥，實現節本增效、提質增效，促進農牧業轉型升級和可持續發展。 如察哈爾右翼前旗的瑞佳田有機肥廠，形成了年產有機肥4 萬噸的規模，處理各種畜禽糞便6000 萬立方米的生產能力。 統一收集處理養殖場及散養戶養殖的糞污，吸納察哈爾右翼前旗及周邊旗縣1000余戶養殖場戶的畜禽糞便，生產復合有機肥，銷往區內外，產品供不應求。

三是形成了較為完善的技術推廣模式。 項目的實施形成了規模養殖場自建自用模式、 引進第三方建設區域性糞污集中處理中心生產銷售有機肥、 大戶帶小戶的模式和散養戶堆糞漚糞自用等推廣模式。 規模養殖場基本上配套建設了固體糞便存貯池、液態污物存貯池、氧化塘、發酵池、污水處理池等設施，配套固液分離機、 糞污發酵設備等，畜禽糞污在養殖場內就地發酵分解。在第三方集中處理中心，對有機肥進行生產和銷售，處理規模養殖場的糞污或集中收集來的糞污。 散養戶按蘇木村建設糞污堆漚糞場，統一處理，就近還田利用。

四是社會化服務有待完善。 政府各級部門在引導畜禽綠色養殖、 污染治理技術應用和資源綜合利用等方面還需進一步加強，指導服務水平還有待提高。

3.可持續影響評價分析。 一是建立健全糞污資源化利用制度。通過項目實施，各旗縣建立了規模養殖場畜禽糞污處理規程，明確了規模養殖場標準，提出了配套建設要求，給出了處理方式，規范了規模化養殖場污染減排臺賬，使畜禽糞污資源合理利用有章可循。

二是基本完善了畜禽糞污處理設施條件。 項目的建設資金基本上安排在規模養殖場、 畜禽糞污集中處理中心以及大規模養殖場的糞污配套設施建設上，也有旗縣建設了散養戶畜禽糞污收集設施。 土建工程方面建設了儲糞池、發酵池、氧化塘、沉淀池、污水收集池、污水管道等。設備購置方面購置了吸糞車、裝載機、糞污運輸車、撒糞車、污水車等。項目實施后，糞污處理設施配套占比在規模養殖場達到了95.86%，在大規模養殖場達到了100%，有效完善了畜禽糞污處理基本設施條件。

三是畜禽糞污資源化利用的技術模式基本成熟。 項目實施后，畜禽糞污轉化成有機肥料，減輕了環境污染，增加了農民收入，拓寬農業增收渠道；減少了農田中化肥的使用量，促進有機肥料取代化肥，減輕農田病蟲害的發生，提高了農作物抗性，減少農藥使用量，節約種植成本，提升了農作物經濟收入空間； 通過畜禽糞污資源利用先進案例的推廣，促進地區種養循環、農牧結合，實現農業可持續發展。處理技術上推廣了“糞污全量收集還田利用”“固體糞便堆肥利用”“污水肥料化利用”“糞便墊料回用”“異位發酵床”有機肥模式、糞污專業化能源利用、“種養一體化”利用等模式，畜禽糞污資源化利用的技術模式基本上成熟。

4.滿意度評價分析。 該項目涉及各類受益群體，考慮可能的利益沖突等因素，該指標未通過問卷調查方式，而是項目通過現場走訪、座談、環保部門證明等形式進行評價。 9 個打分的旗縣中僅有奈曼旗發現一起養殖戶污染環境的投訴，項目總體滿意度較高。

四、評價結論

本次重點評價10 個旗縣，烏蘭察布市集寧區項目未實施，故未進行打分。其余9 個旗縣通過項目資料整理、數據分析、現場調研、集中評審，依據績效評價指標體系進行專家合議打分，形成“畜禽糞污資源化利用”項目重點評價報告，9 個旗縣綜合得分為89.34 分，評價等級為“良”，其中項目決策19.11 分，項目過程26.10 分，項目產出21.91分，項目效果22.22 分。

從項目決策角度看，項目立項符合國家及自治區推進綠色循環農業發展、 建立畜禽糞污資源化利用機制的發展規劃和政策要求，落實了屬地管理責任制，不存在與相關部門同類項目或部門內部相關項目重復的情況； 項目已按照規定的程序申請設立，已經過專家評審，審批文件符合要求；績效目標符合國家及自治區總體目標要求，指標清晰、可量化，預期產出效益和效果符合正常水平。 但部分旗縣項目前期評審論證存在不足。

從項目過程角度看，資金及時下撥旗縣，使用手續完整、合規，領導小組機構健全，技術指導有力，各項管理制度完備，執行有效。 旗縣預算執行率整體較低，財政資金帶動效應需進一步放大，政策宣傳面窄，渠道單一，旗縣各部門橫向互通不暢，統籌聯動未形成合力。

從項目產出角度看，項目以糞污區域處理中心、養殖場糞污配套處理設施等為建設內容，涵蓋大、中、小多種類型；各類處理方式都以實現環境污染防治及糞污資源化利用為目標，整體完成質量較好；畜禽糞污綜合利用率、大規模養殖場糞污處理設施裝備配套率均超過設定目標。 部分項目設計標準過高或過低，項目整體驗收及時性不高。

從項目效果角度看，通過項目實施，改善了農牧區生態環境，提升了糞污有機肥轉化水平，優化了畜牧業區域布局，提升了畜牧業健康養殖水平，探索了種養結合循環利用模式，激發了畜禽糞污資源化利用積極性，促進了糞污資源利用的市場化，整體滿意度較好。但養殖密集區散養戶糞污處理尚需加強，社會化服務有待進一步提高。可持續發展的基礎條件已具備，但仍需不斷探索完善現有的相關技術、機制。

五、主要做法與經驗

（一）高點謀劃、資金支持，保障“糞污資源化利用”高位推進，高效落實

自治區黨委、 政府始終高度重視畜禽糞污資源化利用工作，全面落實《畜禽規模養殖污染防治條例》《國務院辦公廳關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》，出臺一系列推動畜禽養殖廢棄物資源化利用的政策措施。項目實施期間，自治區在統籌畜禽健康養殖資金1.6 億元的基礎上，安排本級財政資金2 億元，采取財政“以獎代補” 的方式，支持糞污集中處理服務設施設備建設，鼓勵畜禽養殖糞污就地就近資源化利用。自治區政府成立了由主要負責同志牽頭的畜禽養殖廢棄物資源化利用領導小組，并經自治區政府批準建立了自治區農牧廳牽頭的廳際聯席會議制度，盟市、 旗縣也成立了地方政府主要領導為組長的工作推進領導小組。全區形成了以項目為中心，以政策為依托，自治區、盟市、旗縣聯動，共同推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的工作格局。

（二）統籌兼顧，分類指導，疏堵結合，促進畜牧業生產與環境保護和諧發展

按照畜禽糞污資源化利用、農牧結合、種養平衡的思路，多數旗縣都明確了種養配套、 農牧結合、生態循環、污染減排的總要求，綜合測算畜禽糞污土地承載力、制訂畜牧業區域合理布局、調整優化種養方案，堅持以地定畜、以種定養，重新劃定了畜禽養殖區域。 察哈爾右翼前旗通過項目實施，對全旗養殖區域進行了劃分，形成了水資源相對缺乏的東西兩山以養殖肉牛、肉羊為主，水資源豐富的灘水地鄉以發展奶牛、 生豬為主的區域養殖格局和以種促養、為養而種、農牧循環的良好格局。 內蒙古科爾沁左翼中旗牧原現代農牧有限公司的11 養豬場，按照“糞污資源+清潔能源+有機肥料”的三位一體技術路線，采取生豬規模化養殖、重力干清糞，對養殖糞污發酵處理后農用，液肥通過支農管網澆灌周邊農田，實現糞污資源化利用和“零排放”。

“一個月前他們幾家的大棚眼看就不行了，沒想到這么短的時間內，就起死回生了。”鄰居劉桂香表示，自家大棚種植時間短，所以今年沒出現這么嚴重的問題。當時看他們都嚷嚷要重新種，心里還是有些慶幸的。沒想到，一個月過去后，大棚里面黃花朵朵，西紅柿壓滿了枝頭，哪里還有當初半死不活的樣子。“看到他們用后效果這么好，我也跟著買了幾桶，也給家里面的地換換口味，防患于未然嘛。”她說。

（三）以用促治，技術支撐，積極探索畜牧業綠色發展新路徑

內蒙古富源牧業（賽罕）有限責任公司將糞污固液分離后，污水在防滲氧化塘處理后氧化達標排放，固糞回填臥床，固液分離后的糞渣，經過翻堆、好氧高溫發酵等工序無害化處理后，可以回填臥床做牛床墊料，從技術上、質量上、數量上基本解決了本場奶牛墊料的問題。 “畜禽糞污資源化利用”項目的實施，帶動了畜禽治理和資源化利用的技術引進和科技創新，各旗縣通過參加技術培訓、外出考察學習、結合當地的實際，引進和創新了糞污治理和資源化利用的模式和方法，采取設施升級改造、 引進消化利用、 技術革新創造等辦法，極大地豐富了內蒙古自治區畜禽治理和資源化利用的模式和方法。

（四）以點帶面，輻射覆蓋，提升糞污資源化利用水平

涼城縣根據養殖戶的養殖規模和分布情況，選擇一些有實力、積極性高的養殖大戶或合作社，以其為中心，采用“以戶帶戶”大戶輻射散戶模式，輻射周圍養殖戶，集中進行堆肥發酵處理，然后就近還田利用。 項目的實施還帶動了廣大農民畜禽糞污資源化利用的積極性，推廣有機肥在高效經濟作物上的異地利用模式，打通了有機肥還田渠道，提高了畜禽糞污資源化利用水平。

（五）社會資本投入，市場化運作，營造出多方參與的良好格局

興和縣通過引進第三方建設了3 個區域性畜禽糞污處理中心，每座處理中心輻射周圍三個鄉鎮中小型養殖場，進行畜禽糞污集中收集、集中處理。 察哈爾右翼前旗內蒙古瑞佳田農業科技發展有限公司通過第三方處理方式進行有機肥料生產，采用復合有機肥、功能性有機肥和生物有機肥生產，實現定向腐熟、除臭，且在產品中加入有特定功能的微生物，提升產品功效，其年產有機肥可達到4 萬噸的規模，處理各種畜禽糞便6000 萬立方米，在統一收集處理察哈爾右翼前旗養殖場及散養戶糞污的基礎上，還可吸納察哈爾右翼前旗周邊旗縣養殖場戶畜禽糞便進行加工。

六、存在的問題及建議

（一）存在的問題

1. 財政資金分配未充分考慮項目實際需求，資金安排的靶向性不足，影響項目效益發揮。 “畜禽糞污資源化利用” 項目財政資金均向大規模養殖糞污處理配套設施傾斜，經評價發現，大規模養殖場糞污處理設施配套屬于環保必然要求，財政資金對其而言為“錦上添花”，對需要“雪中送炭”的農村散養戶、第三方糞污收集處理中心，財政資金補貼比例相對較低。散養戶經濟基礎弱，無力配套和建設相關糞污收集處理設施，故參與項目的積極性減弱甚至退出，導致社會資本參與度降低，財政資金的帶動效應削弱。 而第三方糞污收集處理加工中心因經濟下行，融資困難，建設資金壓力大，項目單位停工等待財政補貼資金，而財政資金又因項目未驗收完工而無法撥付，造成部分項目停滯。

2.項目實施過程手續冗長、繁瑣，預算資金執行率整體偏低，影響資金使用績效。截至績效評價時，科爾沁左翼中旗、科爾沁左翼后旗、奈曼旗、興和縣項目均未全部完成，其中部分項目已達到驗收條件，正在準備驗收，部分項目季節性停工，施工未完成。一是基建類項目審批緩慢，項目需經歷立項、設計、投資概算等多項程序，同時需發改、國土、環保、施工等多方協調，審批、招投標等項目程序全部完成后，至少需大半年時間，造成項目預算資金支出滯后。二是部分項目實施主體變更，導致項目需重新調整、重新履行招投標手續，如奈曼旗在績效評價時正在進行第二次招標，進而導致項目資金使用效益降低。

3.旗縣政府各部門橫向互通不暢，主動配合意識弱，部門統籌未形成合力。 旗縣“畜禽糞污資源化利用”項目以農牧業部門為主要實施單位，負責推進、協調項目工作，其余部門承擔配合作用。在項目實際推進過程中，部分項目實施主體存在因建設用地不合法或環保等問題而項目進度遲緩，農牧業部門在協調、溝通等方面費時費力，使得部分項目進度未達到預期，如科爾沁左翼中旗因項目配套用地問題而變更項目實施主體、 賽罕區因糞污存貯棚封頂問題被環保部門叫停等，旗縣除農業部門外的其余各部門，主動配合項目意識弱，統籌聯動未形成合力。

4.糞污綜合利用的利益鏈條不完整，輻射帶動示范乏力，社會化服務水平有待進一步提高。在旗縣有關部門的共同努力下，通過項目的實施，引進、培養了一批糞污社會化服務組織，營造出多方共同參與、共同利用的良好格局，但在推行糞污利用市場化發展的過程中仍存在些許不足。首先，未打通以質定價糞污收購通道和糞污資源化利用通道，未同養殖戶建立市場化利益聯結機制，難以保障原料收購和產品加工就地就近消納利用。 例如察哈爾右翼前旗內蒙古瑞佳田農業科技發展有限公司要到周邊旗縣收購原料；其次，第三方位置選取需進一步優化調整，如涼城縣第三方位置偏遠，輻射帶動作用有限，且運輸半徑過大，處理成本加大。同時，散養戶多，缺乏統一的集中處理中心，使得糞污資源化利用處于一個低水平狀態。

5.項目前期評審論證不足，導致項目實施受限。 本次重點評價打分的9 個旗縣中，8 個旗縣存在前期評審不足問題： 一是未充分考評實施主體的建設意愿及承擔項目建設的能力等因素，導致項目實施主體變更，其中察哈爾右翼前旗實施主體大規模變更，科爾沁左翼中旗、奈曼旗、托克托縣、武川縣均存在實施主體變更情況；二是在項目規劃布局時，覆蓋面不全，例如科爾沁左翼后旗存在一些嘎查村養牛戶及賽罕區庭院養殖戶等，使得糞污資源化整縣推進項目的覆蓋面沒有達到全覆蓋；三是部分項目方案設計不夠合理，如涼城縣部分養殖場周邊未配套農田，武川縣個別生豬養殖場建設位置不合理等。

6.項目政策宣傳力度小，渠道單一，傳統的養殖方式及觀念急需轉變。經評價發現，對項目政策的宣傳僅僅依靠旗縣農牧部門的工作人員口頭進行，或印發簡單的宣傳冊，覆蓋面窄，渠道單一，無法真正起到宣傳作用。 在項目區內的中小養殖戶及散養戶，受傳統養殖觀念影響，缺乏健康養殖理念，在場址選擇、場區布局、飼養管理、養殖方式、疫病防治以及糞污處理等方面均存在不足，嚴重影響人畜健康、環境友好和產品安全，也從側面反映出養殖科技投入的不足，養殖水平急需進一步提高，同時離達到標準化健康養殖的要求還有不小差距。

（二）提出的建議

1.加大財政資金補貼力度，逐步調整和優化補貼范圍、標準和方式。內蒙古自治區是牛羊養殖大區、生豬潛力增長區，畜牧業發展潛力大，但畜禽糞污處理面臨的壓力也大，同時內蒙古自治區又屬經濟欠發達地區，各級政府財政收支平衡壓力較為突出，地方財政支持養殖和糞污資源化利用設施建設資金有限，完成糞污資源利用任務非常困難，資金缺口大。在強化財政資金補貼政策導向作用的同時，應兼顧不同實施主體對項目資金的特色需求，根據各地實際情況，適當調整資金分配結構，針對大規模養殖場適當提高獎補標準，對經濟基礎弱、資金壓力大，但同時承擔畜禽糞污綜合利用任務突出的實施主體，加大投入力度，滿足其發展需求，確保自治區糞污綜合利用政策有效實施。

2.不斷完善頂層設計，簡化實施程序，創新推動舉措。 “畜禽糞污資源化利用”應堅持目標導向與問題導向相統一，堅持頂層設計與基層創新相結合，在科學確定“畜禽糞污資源化利用”總體目標任務的基礎上，給各地區因地制宜、創造性實施留好空間，充分調動各類糞污綜合利用主體的積極性，及時總結和推廣各地區先進、成熟的經驗做法，充分發揮財政資金的示范引導作用，放大實施效應。 同時應科學組織，優化工作流程，簡化工作程序，加強項目儲備。 在推進項目實施過程中，做好服務和有效指導工作，加快項目實施進度，確保項目落地見效。

3.以項目領導小組為核心，進一步明確各部門職責，形成畜禽糞污治理利用共同體。 要充分發揮各旗縣“畜禽糞污資源化利用”工作領導小組的領導力，各部門應明確糞污綜合治理不是農牧部門的“獨角戲”，而是各部門共同的責任。 因此，要將“共同責任”意識貫穿到項目規劃實施、監督保障的全周期之中，打通各部門之間的堵點，調動參與項目服務、管理的積極性，凝聚各部門力量，組織好、實施好畜禽糞污綜合利用，最大限度滿足項目的各項發展和管理需求。

4.打通堵點，補齊短板，全力推進畜禽糞污綜合利用市場化發展。 通過項目實施不斷完善利益聯結機制，依靠農牧業與環保數據支撐，為第三方社會化糞污處理組織提供畜禽糞污量分布，使其可以合理優化，確認最優的收購收集線路，減少綜合利用成本。 積極搭建第三方社會化服務組織與校園科技創新團隊的協作平臺，強化科技裝備力量，增加其產品的市場競爭力。 同時，依靠農牧業系統優勢，幫助第三方推廣其生產的有機肥等產品，免費進行宣傳。 通過打造全產業鏈扶持，讓第三方社會化服務組織對糞污綜合利用的方式及收益充滿信心，進而帶動糞污資源綜合利用市場化發展。

5.加強項目前期評審論證，使項目方案真正起到規劃先行的引領作用。 嚴格按照《國務院辦公廳關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》中“統籌兼顧、多元利用”的精神要求，以科學合理、切實可行的原則，規劃、設計糞污資源化利用實施方案，各地區要抓住項目實施過程中反映的關鍵問題，進行針對性、系統性、創新性的改進。 同時嚴格實行專家評審制度，確保項目實施方案建設內容合理可行，結構完整、表述準確、清楚，提高整體質量。

6.加大宣傳總結力度，引導養殖戶建立科學養殖概念。 項目應不斷創新、擴大項目宣傳力度，拓寬宣傳渠道，引入電視廣播、網絡等新媒體。 同時各部門應積極推行規模養殖場精細化管理，幫助中小養殖戶建立科學規范的飼養模式，推廣智能化精準飼喂，提升飼料轉化效率，嚴格規范獸藥、飼料以及添加劑的使用，加強養殖環境的自動化，讓養殖戶見到實效，增加其養殖收入，從根本上提高糞污綜合利用水平，增強“畜禽糞污資源化利用” 項目的美譽度和社會影響力，讓養殖戶增收，企業增效，實現可持續發展的良性循環。 ■