數字賦能財政資金監管的實踐探索與思考
——以浙江省玉環市財政局“玉財智管家”平臺為例

●浙江省玉環市財政局

財政資金安全問題，關乎各級黨委政府正常運轉、事業穩定發展、社會安定團結，一直以來是各級財政部門履行職能職責、 開展日常工作的一項重要內容。財政資金安全監管問題，是財政部門強化財經紀律、 防范廉政風險的核心要素，也是財政部門財政資金監管的一大難題和重要的風險隱患所在。多年來，各級財政部門在加強財政資金監管方面進行了許多有益的探索研究和創新實踐，也取得了一定的成效。但是，近年來涉及財經紀律方面的各類違法違紀案件依然時有發生，在一定程度上說明了傳統監管方式仍然沒有探尋到預防腐敗案件發生、提升監管效率等方面的體制機制創新渠道。財政資金安全風險依然存在，這不僅危害到各級黨委政府的社會公信力和公眾信譽度，也影響到黨風廉政建設和反腐敗工作的縱深推進。因此，如何破解傳統監管體制效能的衰弱，強化財政資金監管，成為了具有重要現實意義和應用價值的研究課題。

數字化改革為破解傳統監管方式下的體制機制漏洞、 缺口帶來了技術的曙光，數字技術的應用為財政資金安全監管提供了全新的思維、 方法和手段。 浙江省玉環市以縱深推進清廉財政建設為抓手，結合財政數字化改革要求，深入開展“玉財智管家”平臺設計創新和研究實踐，進而探索實現財政資金安全的平臺數字化、 監管全覆蓋。

一、 數字賦能財政資金監管的內在張力

（一）縱深推進清廉財政建設的現實需要

一直以來，從中央到省委、市委都高度重視全面從嚴治黨工作和黨風廉政建設。 習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上的重要講話，為推進黨的自我革命和全面從嚴治黨、 推進新時代黨的建設新的偉大工程、 推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭向縱深發展指明了方向、提供了根本遵循。浙江省委書記易煉紅在省紀委十五屆二次全會上的講話以及在走訪調研省財政廳時的講話，對全省財政系統全面從嚴治黨、 加強清廉財政建設提出了具體要求。浙江省財政廳推出《關于全面實施“三不腐”能力指數 縱深推進清廉財政建設的實施意見》，對清廉財政建設進一步加以規范。 2023 年臺州市委將清廉財政建設作為重點工作任務來抓。 在此背景下，如何通過數字化改革手段實現制度創新突破，更有力地縱深推進清廉財政建設，成為財政部門需要考慮研究的重要課題。 對此，玉環市財政局突破資金管理固有模式，不斷創新改革思路，運用數字化手段開發出“玉財智管家”資金管理系統平臺，有力地契合清廉財政建設縱深推進的需求，推動清廉浙江、清廉臺州、清廉玉環建設取得新突破。

（二）統籌加強財政資金監管的必要手段

財政資金安全歷來是財政部門十分關注和高度重視的工作內容，也是財政部門加強財政資金管理、保障資金安全使用的一大工作難題。 以往的財政資金管理，一般來說，基本上分散在預算管理一體化系統、非稅收入征管系統等不同的管理軟件系統中，預算歸口部門財政資金日常使用管理也分別歸屬各條線進行統籌管理，管理模式、管理方式不一，未能形成統一口徑、統一模塊，給財政資金安全使用帶來較大的管理漏洞，因此，對財政資金監管方式、管理模式進行整合統籌顯得尤為重要，創新資金監管方式勢在必行。 玉環市財政局聯合寧波銀行創新推出的“玉財智管家”管理系統平臺，是加強財政資金監管、保障財政資金安全的一大改革亮點，也是深化浙江省“財會監督年”“基礎建設年”活動、構建資金監管智聯貫通機制、 提升財會監督質效的有力舉措和有效手段。

（三）化解國有企業資金安全風險的有效辦法

2021 年3 月，國務院國資委下發《關于加強中央企業資金內部控制管理有關事項的通知》（國資發監督〔2021〕19 號），強調要利用數字化手段，建立健全資金內控管理機制，加快推進資金內控信息化建設，加強對國有企業資金監管。 玉環市屬國有企業自2018 年優化重組以后，出現了國企發債、融資資金量大，資金往來量逐步遞增等情況，而國資監管部門對國有企業資金使用缺少有效監管手段，面臨著嚴峻的現實挑戰。 比如：管理層級多，國有企業范圍廣，國企及其下轄的一級公司、二級公司多，造成數據和信息分散，人工報送費時費力；信息不對稱，國有企業賬戶多，合作銀行分散，境內外賬戶難以及時掌握資金變化； 跟蹤監督難，國資管理企業資金體量大、交易頻繁，國資部門需要從“事后監督”向“事中”“事前”延伸，管控風險保障資金安全。

二、數字賦能財政資金監管的玉環實踐

（一）“玉財智管家”平臺的構建和應用

玉環市財政局根據財政數字化改革方案和市政府批示要求，將清廉財政建設與財政數字化改革有機融合、同步推進，致力于搭建數字智治屏障，大膽探索、全力踐行，在推進數字化改革賦能財政資金監管過程中，不斷創新拓展數字化改革思路，延伸財政資金監管觸角，賦能引入“玉財智管家”資金管理系統平臺，逐步將全市行政事業單位、鄉鎮（街道）、經濟開發區及市屬國有企業納入監管平臺，并輔以“浙里基財智控應用”、財政業務科室聯系鄉鎮財政管理工作機制同軌運行，做到監督環節從事后向事中、事前延伸，規范財政資金使用審批全流程，強化財政資金安全，推動實現數字化改革賦能財政資金監管全方位覆蓋的目標方向，一體縱深推進清廉財政建設。

1.“玉財智管家”平臺的上線和推進。 2022年5 月，為加強國有資金使用監管，經玉環市人民政府同意，玉環市財政局下發《關于實施玉環市財政資金管理平臺建設的通知》（玉財辦〔2022〕11 號），提出了財政資金管理平臺建設目標，明確了平臺建設領導小組機構設立、制定實施步驟及計劃安排等事項，啟動資金管理平臺（“財資大管家”）建設工作，將全市行政事業單位、市屬國有企業的銀行賬戶全部納入系統監管。 同年，玉環市財政局加強對管理系統平臺運行的統籌管理，融合系統管理功能、拓展提升系統定位，將“財資大管家”提升更名為“玉財智管家”。 平臺的應用首先在市國有企業中推進，將全市國有企業銀行賬戶納入管理系統，加強國有企業資金運行信息化管理，借助數字化手段，拓展資金監管觸角，旨在破解國有企業存在的財務管理不夠規范等廉政風險問題。 截至2022 年7 月，市國有企業已全面上線“玉財智管家”平臺，共有83 家國有企業252 個銀行賬戶納入“玉財智管家”平臺監管，實現資金運行監管全覆蓋。

在市國有企業中上線平臺運行取得成功后，2023 年，玉環市財政局聯合寧波銀行，在“玉財智管家” 原有平臺的基礎上，提能升級“玉財智管家”，通過分兩批納入、三個階段推進方式，將財政資金監管觸角向全市行政事業單位輻射延伸，并督促指導各單位建立完善資金支付審批流程和信息傳遞運行機制，統籌推進實現財政資金數字化監管全覆蓋。 截至2023 年6 月底，全市222 家行政事業單位416 個基本賬戶、 工會賬戶全部納入“玉財智管家”平臺管理，基本上實現行政事業單位財政資金監管全覆蓋。另外，考慮到部分專項債券項目存在的專項資金使用管理不到位等易引發廉政風險的問題，玉環市財政局在全市行政事業單位賬戶監管全覆蓋的基礎上，同步對“玉財智管家”延伸監管效能，提質擴面“玉財智管家”系統，上線專項債管理平臺。通過資金收支監控、設置預警模型、交易對手管理等手段，對專項債券項目資金使用實施常態化監控，加強大數據“穿透”監管，實現專項債券項目資金監管覆蓋，防止資金違規、低效使用，將事后檢查轉變為事中糾偏，防范化解債務風險。截至2023 年7 月底，玉環市共有47 個專項債券項目納入“玉財智管家”平臺管理。 接下來，玉環市財政局將進一步推進創新，將資金監管觸角向鄉鎮（街道）、經濟開發區延伸，努力把鄉鎮（街道）、經濟開發區財政資金納入“玉財智管家”平臺監管，真正實現財政資金全方位監管、全觸角覆蓋。

2.“玉財智管家”平臺的模塊和功能。 “玉財智管家” 平臺的主要功能是利用數字化手段和各銀行間的銀企直連業務功能，實現對系統內各部門、單位的銀行賬戶內資金調動進行監管，將資金使用管理從“事后監督”向“事中”“事前”延伸，特別是大額資金涉及的穿透式資金監管、 風險預警等功能，可以實時監控大額資金交易明細，保障資金使用安全。 同時，利用該平臺系統匯聚各部門、單位在銀行的資金進出動態信息，可以有效地為市委市政府統籌決策提供數據分析。

圖1 “玉財智管家”平臺功能模塊

平臺共設置“管理駕駛艙”“數字化監管”“風險預警”和“數據報送”四個功能模塊，以及一個子系統“專項債資金管理平臺”。 通過系統邏輯路徑建構，與各銀行賬戶的開戶行簽訂銀企直連業務，共享各銀行間資金交易數據，并匯總到平臺進行展示和預警。 “管理駕駛艙”是整個系統的前置數據展示頁面，可以實時顯示系統內單位的資金信息，包括賬戶資金余額、大額資金流入流出、交易預警信息等，并通過多維度圖表進行可視化展示。“數字化監管”可以實現跨銀行、跨地域、多幣種的賬戶資金余額監管，同時可實時監控大額交易明細，更精細、科學化地管控資金安全。 “風險預警”支持對不同單位設定不同的審批規則和預警規則，實現對大額資金交易、公轉私、多頻交易、賬戶余額等進行風險預警，相關預警信息可以通過APP 推送和短信息直接告知各單位主要領導。“數據報送” 可以匯總顯示系統內單位銀行賬戶余額匯總、賬戶明細、交易明細等關鍵信息，通過一定的數據分析，可以為市政府有關工作決策提供數據支持。

“專項債資金管理平臺” 擁有自己的獨立模塊，包括管理駕駛艙、專項債項目庫、資金收支管理、項目績效管理、預算管理等。 其中專項債資金收支管理模塊應用跨行直聯、RPA 機器人等成熟技術，支持財政部門在線查看項目單位存放在商業銀行的專項債資金余額、交易信息等，替代原有人工申報流程，豐富專項債資金支出、收入的監管手段； 專項債資金預警管理模塊對資金支出進度異常、異常交易對手、大額交易、高頻交易等風險信息自動預警，全方位保障資金安全。 同時，為配合專項債管理平臺的運行，玉環市財政局出臺了《玉環市地方政府債券資金管理辦法》，對債券項目儲備管理、債券申報與發行、資金使用和管理、項目變更調整、債券項目建設運營、績效與監督、責任與追究等方面進行明確。

（二）“玉財智管家”平臺賦能財政資金監管的機理

從“玉財智管家”平臺賦能財政資金安全監管實踐來看，數字平臺驅動監管效能提升是基于數據信息系統，對涵蓋監管主體和監管客體在內的監管體系進行整體性重塑。這一平臺的運用，促進財政資金監管觸角全市覆蓋，架構起一個財政資金動向全流程全環節監控體系，實現監管方式從粗放式向精準化、從分散化向統籌化、從無序化向規范化的“三向”轉變。

圖2 “玉財智管家”平臺賦能財政資金監管的運作

1.數字賦能重構監管生態：從粗放式監管向精準化監管轉變。精準化是有效監管的重要前提，而數字平臺具備精準監管的特征。 在“玉財智管家”平臺建設前，玉環市財政資金監管存在著以下困境：一是監管意識不足。 部分部門、鄉鎮（街道）對財政財務管理不夠重視、財務管理意識淡薄，財務人員會計基礎薄弱、財會業務水平不高，偏向重視資金籌措和分配，而對資金使用和運行過程疏于監管、重視不夠，存在“重分配、輕監管”現象，廉政風險壓力較大。 “近年來，隨著市域經濟高質量發展深入推進、社會各項事業不斷進步，鄉鎮、部門財政資金使用流量成倍擴大，然而資金監管機構設置、人員匹配卻存在嚴重不足，數字化信息化管理控制未能有效使用，財政資金管理出現弱化，玉環市D 街道張某挪用公款案件就是實證（訪談對象：玉環市財政局機關紀委工作人員）。”二是監管效率低下。 市屬國有企業工作人員在填報數據時，按照以往的線下程序，需要層層審批上報、填制大量表單、找尋多方簽字，繁雜的流程與基層監管的有限力量往往產生時效矛盾，既擠占了工作人員的大量時間，也造成監管主體監管效率的低下。“自2018 年我市市屬國有企業優化重組以后，國企發債、 融資資金量大及資金往來量逐步遞增等情況隨之而來，從而在數據填報時，手動填報工作量大、頻率高，加上要求填報的數據需要手動錄入，就會變得效率低下且容易出錯。而且報送口徑不統一，數據每個周期都要匯總一次，如果更新不及時，就沒辦法動態反映國有企業的經營成果。另外，我們不僅要向國資監管部門報送數據，同樣需要對下屬單位進行資金管控，所以數據的真實性和實時性很難吃準（訪談對象：玉環市G 集團工作人員）。”三是監管存在“盲區”。“盲區”主要體現在行政事業單位、鄉鎮（街道）的銀行賬戶資金流向監管上。 “平臺上線前，國庫集中支付動態監控系統只能覆蓋全市行政事業單位、鄉鎮（街道）的預算安排資金撥付流向，對于行政事業單位、 鄉鎮（街道）的基本賬戶、結算賬戶資金流向無法監管，行政事業單位、鄉鎮（街道）的銀行賬戶資金監管存在著較大的風險（訪談對象：玉環市會計核算中心工作人員）。 ”

相較之下，玉環市推出的“玉財智管家”平臺，在財政資金監管中，為各單位量身定制審批規則和預警規則，通過大數據比對碰撞，使得預警研判得到加強，及時發現潛伏性、隱蔽性問題，通過提醒功能第一時間通知各單位主要負責人，實現精準化監管，具體在于：一是監管觸角全覆蓋。“玉財智管家”平臺建成覆蓋全市行政事業單位、國有企業以及鄉鎮（街道）、經濟開發區的數字駕駛艙，不僅有效解決了監管“盲區”問題，還可以實時比對、碰撞、組合海量數據，極大地提高了監管效率。 二是風險防范前置強化。 “玉財智管家”平臺以各銀行間的銀企直連業務功能為基礎，實時監測各部門、單位的銀行賬戶內資金調動情況，提前研判風險點，智能識別資金不規范使用的疑似線索，化被動式監管為主動式監管。“資金支付過程中觸發預警，疑似違規支付，平臺則會及時推送預警信息給相關負責人處理，平臺全覆蓋無死角進行銀行賬戶資金監控，強化負責人對財務的掌控能力（訪談對象：玉環市會計核算中心工作人員）。 ”三是線上監管程序高效便捷。 “玉財智管家”平臺運行后，突破資金報表支持和預算定向管控功能在時間和空間上的限制，避免紙質資料層層審批上報的提效局限，大大提升了監管的實時性和動態性。 相較以往手動統計、被動填報的模式，“玉財智管家”平臺實現了對各單位銀行內資金數據的自動化歸集。 “企業每日資金進出頻繁，在以往的統計工作中，往往需要將多個工作日的數據統計匯總，不僅費時費力，數據的時效性也非常低。而在使用‘玉財智管家’系統之后，統計工作前后所需時間僅為幾分鐘（訪談對象：玉環市國有資產服務中心工作人員）。 ”

2.數字賦能整合監管資源：從分散化監管向統籌化監管轉變。在尚未推出“玉財智管家”平臺之前，財政資金監管碎片化、分散化問題尤為突出。 一方面，全市預算單位、鄉鎮（街道）、市國有企業賬戶多，合作銀行分散，財政國資部門無法掌握各單位銀行余額實際情況，也不能確保其填報數據的準確性和真實性，統籌調度無從談起。 以市屬國企為例，“相比部門，國有企業管理層級多，范圍廣，部分國企還有下轄的一級公司、二級公司，數據和信息很零碎，銀行賬戶會更多，合作銀行更分散，境內外賬戶難以及時掌握資金變化，而且資金體量大、交易頻繁，導致跟蹤監督非常困難（訪談對象：玉環市國有資產服務中心工作人員）。 ”另一方面，有的單位負責人對本單位銀行賬戶資金進出明細、余額情況知之甚少，缺少可靠的手段獲知相關信息，財務部門提供的報表也缺少可靠的佐證材料，存在嚴重的資金安全風險。

“玉財智管家”平臺依靠數字賦能改變了這種分散化監管的狀態，真正實現了財政資金一盤棋的統籌監管，具體在于：一是監管主體對監管對象銀行賬戶余額的實時掌握。 “市財政部門可以很方便地查詢到單位銀行賬戶的實時余額，隨時與單位上報數據報表進行核對，確保行政事業單位公款管理報表的準確性。 同時，在進行行政事業單位公款存放招標時，利用系統數據，結合單位閑置資金存放計劃，避免單位資金閑置浪費，規避資金安全風險，確保單位資金保值升值（訪談對象：玉環市財政局工作人員）。 ”“市國資監管機構可通過平臺分析國有企業資金結余情況，對長期沉淀資金進行內部統籌調度，有利于提高國有資金使用效率。截至7 月底，已盤活閑置資金1.2 億元（訪談對象：玉環市國有資產服務中心工作人員）。 ”二是提高了行政事業單位負責人對財務的掌控能力。 納入“玉財智管家”平臺后，單位負責人可以通過手機端APP 或電腦端登錄“玉財智管家”，隨時掌握本單位銀行賬戶交易明細和余額情況。

3.數字賦能優化監管標準：從無序化監管向規范化監管轉變。 要實現財政資金監管有效必須從監管的規范化著手，建立健全監管制度，將小微、分散權力關進制度的籠子。 在玉環市原有的財政資金監管中，經常會發現存在監管不夠規范等問題，具體在于：一是財務審批流程不嚴。 雖然各部門、單位基本上能夠做到嚴格落實財務審批流程，但仍有部分部門、單位、鄉鎮（街道）存在財務審批流程操作紕漏、執行不規范不完善、大額資金支付落實“三重一大”審批流程不規范等問題。 “我們在巡察時發現部分部門、單位大額資金撥付未通過集體決議，部分部門、單位在記賬時未附集體決議紀要或進行說明，部分國企公司存在大額資金支出和資金內部劃轉上無集體決策記錄、資金劃轉審核和復核為同一人等問題（訪談對象：玉環市委巡察組工作人員）。 ”二是監管痕跡難尋。 過去相關資料審批一般以紙質和零散電子文檔為主，儲存得比較隨意，易被篡改或銷毀，再加上財務審批流程執行不夠嚴格，導致財政資金安全存在著較大風險。 “部分鄉鎮（街道）對財務審批流程規范性的重視程度不夠，特別是涉及一些比較急迫的資金審批事項，往往是先做了再說、然后事后補臺賬資料，規范性方面執行得沒那么嚴格。而這樣的漏洞很容易被有心人利用（訪談對象：玉環市財政局工作人員）。 ”

“玉財智管家”平臺系統重構資金監管標準，建立標準化工作流程，形成全市所有財政預算單位、鄉鎮（街道）、市屬國有企業“一套流程、一個標準”，促進資金審批制度從“軟執行”向“硬約束”轉變。 同時，平臺實現審批使用全流程線上監管、數字化留痕，使所有權力運行軌跡全程可溯。 “以玉環市某國有企業為例，2022 年共計支出大額資金37 筆，涉及金額7500 余萬元。但在使用‘玉財智管家’銀行賬戶監管系統之前，企業資金支出是以‘財務負責人前置紙簽—出納發起付款—會計復核’形式開展的，資金在使用監管上未形成閉環，如果出納和會計端出現廉政問題，將可能導致國有資金出現安全風險。在‘玉財智管家’銀行賬戶監管系統上線后，國有企業大額資金支出、公對私轉賬、 高頻轉賬等行為納入預警規則，每發生一筆預警規則內的資金支出，都會按照預設權限將信息推送至相關人員手中，確保每一筆敏感支出都做到‘財務負責人前置紙簽—出納發起付款—會計復核—財務負責人確認’的業務閉環。 今年以來，該企業已產生預警21條，企業財務負責人確認并排除風險21 條（訪談對象： 玉環市國有資產服務中心工作人員）。 ”“平臺運用之后，線上全部都留痕了，一方面能夠促進資金監管規范化，另一方面也對財務人員起到了一定的保護作用（訪談對象：玉環市Y 街道工作人員）。 ”

總的來看，“玉財智管家”平臺通過數字賦能，改變了財政資金安全的監管生態，實現了數字技術賦能和清廉財政建設在基層單元的鏈接嵌入，推動財政資金在事前、事中、事后的使用過程中實現有效監管。

三、結語

玉環市“玉財智管家”平臺的實踐表明，數字賦能與清廉財政建設有機銜接、 整合、轉化，推動財政資金監管的運行機制系統重構，有助于形成精準化、統籌化、規范化的全新監管體系。 同時，通過數字賦能打破傳統監管方式上的時空限制，監管從跟著“經驗走”向跟著“流程走”轉變，有效破解暗箱操作、權力尋租等難題，真正實現“事前監管、事中監管、事后監管”，構建起源頭式、嵌入式的財政資金安全監管網絡。 但是，清廉財政建設不是一個靜態的結果，而是一個動態的過程，數字平臺只是一項技術工具，在引入數字賦能的同時，還應該在理念上做到以下幾點： 一是要堅持政治引領。 數字賦能財政資金監管必須堅持黨的領導，堅持政治引領、清廉率領，必須在黨委的堅強領導下統籌開展、注重改革創新，要與縱深推進清廉財政建設有機結合起來，統籌協調推進財政資金數字化監管、 財政資金監管數字化。二是要緊跟時代發展。數字賦能財政資金監管作為一項重要的創新改革舉措，必須緊密結合新時代縱深推進清廉財政建設的形勢要求，緊跟新時代財政事業發展步伐和前進方向，努力做到步調一致、相向而行，在深化改革中穩步發展，在穩步發展中深化改革。三是要強化協同聯動。數字賦能財政資金監管是一項綜合性系統工程，不僅僅是財政部門單方推進實施即可，還需要各部門、各方共同協作、配合推進。 必須要增強大局意識、全局意識，強化完善業務協同機制，增進系統平臺聯動管理，合力推進財政資金數字化監管、監管數字化。 ■