地方政府稅收競爭的規(guī)范研究
——基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的視角

●吳纖媚

一、引言

在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量的關鍵時期，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，是破解供需關系結(jié)構(gòu)性失衡、 加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要途徑。 為了順應新發(fā)展階段要求，享受戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利，各地正積極培育新產(chǎn)業(yè)以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。 1994 年分稅制改革顯著提升了地方政府的發(fā)展積極性，同時也為地方間的多樣化競爭提供了制度基礎。 地方政府在擁有了一定程度的財政收入和公共支出管理權(quán)限后，能夠?qū)Ρ镜貐^(qū)的實際稅負施加影響。 在以GDP 為重要考核標準的背景下，稅收競爭逐漸成為地方政府爭奪流動性經(jīng)濟資源的主要手段（龔鋒和陶鵬，2022）。 地方政府的稅收競爭一方面降低了企業(yè)的稅收負擔，影響了企業(yè)的投資和生產(chǎn)決策，另一方面影響了地方政府的稅收收入，改變了地方公共物品供給水平，這些因素導致經(jīng)濟資源在地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間的重新配置，進而對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生影響。 本文基于我國地方政府間稅收競爭普遍存在的事實，分析了其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響，以及稅收競爭推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級時面臨的挑戰(zhàn)，最后從促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的視角，提出規(guī)范我國地方政府間稅收競爭的政策建議。

（一）地方政府稅收競爭的內(nèi)涵

一般認為，地方政府稅收競爭是指轄區(qū)政府為促進經(jīng)濟發(fā)展、吸引流動性生產(chǎn)要素而實施的一系列旨在降低地區(qū)稅負的策略性稅收行為（沈坤榮和付文林，2006）。 我國的稅收立法權(quán)高度集中于中央，地方政府沒有改變稅率的權(quán)力，但在分稅制財政管理體制下，地方政府為促進地區(qū)經(jīng)濟增長，會通過實施地方稅收優(yōu)惠政策和調(diào)整稅收努力等方式降低地區(qū)實際稅負水平，開展稅收競爭。 與行政性指令不同，稅收競爭以相對隱蔽的方式影響當?shù)仄髽I(yè)的稅收負擔，引導資源在區(qū)域間流動，并被認為是形成“稅收洼地”或“稅收高地”的重要因素。 2018 年國地稅合并的稅收征管體制改革上收了地方的稅收征管權(quán)，縮小了地方政府的稅收競爭空間。 同年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中指出“省級及省級以下國稅地稅機構(gòu)合并后，實行以稅務局為主、 與地方政府雙重領導的管理體制”①，說明地方政府仍可以影響地方稅收征管活動 （胡洪曙和梅思雨，2021）。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的內(nèi)涵

產(chǎn)業(yè)是一國經(jīng)濟發(fā)展的基礎，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級包括兩個層面： 一是三次產(chǎn)業(yè)之間的比例變化是否符合歷史發(fā)展規(guī)律，這個層面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了社會需求結(jié)構(gòu)，在一定程度上也反映出一國所處的經(jīng)濟發(fā)展階段； 二是三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)是否得到了升級，反映了一國整體生產(chǎn)能力的提高，并成為提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)國際競爭力的主要途徑。 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的本質(zhì)是勞動生產(chǎn)率的不斷提高，具體表現(xiàn)為： 部門結(jié)構(gòu)由以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的低級結(jié)構(gòu)，向以知識、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主的高級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程及趨勢； 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由第一產(chǎn)業(yè)為主逐漸向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為主的演進；生產(chǎn)成果由低附加值的初級產(chǎn)品為主向附加值更高的中間品、最終產(chǎn)品為主的調(diào)整（劉偉等，2008）。 面對國際產(chǎn)業(yè)格局的重大變革，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中向高端攀升以重塑國家競爭優(yōu)勢也成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要內(nèi)容。總之，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程往往伴隨著產(chǎn)業(yè)內(nèi)部勞動生產(chǎn)率的提升，以及生產(chǎn)要素從勞動生產(chǎn)率較低的產(chǎn)業(yè)向勞動生產(chǎn)率更高的產(chǎn)業(yè)流動。

二、 稅收競爭影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的路徑分析

（一）稅收競爭的企業(yè)收入效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響

稅收競爭的企業(yè)收入效應是指地方政府間的策略性稅收競爭行為通過降低地區(qū)實際稅負水平，減輕了企業(yè)的稅收負擔，提高了企業(yè)的凈利潤水平，從而間接地為企業(yè)增加了“收入”。一方面，企業(yè)為在市場競爭中獲得競爭優(yōu)勢，可以根據(jù)需求將這部分收入用于企業(yè)發(fā)展，例如購買生產(chǎn)設備和引入先進技術(shù)、提升人力資本水平、增加研發(fā)創(chuàng)新投入等。 這些投資會促進勞動生產(chǎn)率的提升，推動產(chǎn)業(yè)向更高附加值、更高技術(shù)含量的方向升級。 另一方面，地方政府吸引經(jīng)濟資源的稅收競爭行為需要順應國家對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的整體部署，具有一定的政策引導性質(zhì)，例如適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形勢和新要求，逐漸淘汰嚴重浪費資源和污染環(huán)境的高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，禁止向不利于自然資源節(jié)約集約利用的限制類產(chǎn)業(yè)投資，以及對有利于現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以鼓勵等。 因此，稅收競爭的企業(yè)收入效應在不同類型的產(chǎn)業(yè)中將表現(xiàn)出顯著的異質(zhì)性。 綜上，稅收競爭的企業(yè)收入效應影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的路徑如圖1 所示。

圖1 稅收競爭企業(yè)收入效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響

（二）稅收競爭的公共物品供給效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響

稅收競爭的公共物品供給效應是指以降低實際稅負為特征的稅收競爭，短期內(nèi)會導致財政收入可預見的下降，弱化地方政府的公共物品供給能力，進而限制地區(qū)生產(chǎn)要素邊際生產(chǎn)力的提高，但長期內(nèi)，隨著稅基的擴大，地方政府的公共物品供給能力逐漸提高，能夠促進生產(chǎn)要素邊際生產(chǎn)力水平的提升。一方面，作為生產(chǎn)主體的企業(yè)與當?shù)鼐用裢认硎苤胤焦参锲穾淼男в茫胤焦参锲饭┙o水平的提高可以為企業(yè)帶來更高的經(jīng)濟效用（Tiebout，1956），尤其是完善的基礎設施可以提高地區(qū)生產(chǎn)要素投入的邊際報酬（Aschauer，1989）。 從這個角度來看，短期內(nèi)稅收競爭會降低地方公共物品供給水平，導致生產(chǎn)要素的邊際產(chǎn)出下降，減緩地區(qū)勞動生產(chǎn)率的提升，從而阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。然而，稅收競爭的公共物品供給效應并非一成不變。長期來看，地方政府稅收競爭的公共物品供給效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生了促進作用，因為較低的實際稅負可能逐漸吸引更多的企業(yè)投資，促進當?shù)亟?jīng)濟增長和稅基擴大，增加地方政府的稅收收入，提高地方公共物品供給能力。另一方面，不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對公共物品供給水平的需求不同，例如相較于傳統(tǒng)制造業(yè)，先進制造業(yè)的發(fā)展對于新型基礎設施的需求更大； 與勞動密集型產(chǎn)業(yè)相比，知識和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對教育資源的要求更高。 因此，不同產(chǎn)業(yè)受到稅收競爭公共物品供給效應的影響存在異質(zhì)性。 綜上，稅收競爭通過公共物品供給效應影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的路徑如圖2 所示。

圖2 稅收競爭公共物品供給效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響

（三）稅收競爭綜合效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響

稅收競爭綜合效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響方向在長期和短期內(nèi)存在顯著差異。稅收競爭通過降低地區(qū)實際稅負，減輕了企業(yè)的稅收負擔，產(chǎn)生的企業(yè)收入效應有助于提高勞動生產(chǎn)率水平，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。 從短期來看，稅收競爭減少了地方政府的稅收收入，導致地方公共物品供給水平下降，產(chǎn)生的公共物品供給效應阻礙了生產(chǎn)要素邊際產(chǎn)出水平的提高，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。因此，短期內(nèi)稅收競爭的企業(yè)收入效應和公共物品供給效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響方向相反，公共物品供給效應在一定程度上抵消了企業(yè)收入效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進作用，稅收競爭對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響方向最終取決于企業(yè)收入效應與公共物品供給效應共同作用下形成的綜合效應。但是從長期來看，隨著稅基的擴大，稅收競爭的公共物品供給效應能促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，因而長期企業(yè)收入效應和公共物品供給效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響方向相同，稅收競爭的綜合效應能有效推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。 此外，針對不同的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，稅收競爭產(chǎn)生的企業(yè)收入效應和公共物品供給效應存在差異，因此綜合效應的作用大小和方向也呈現(xiàn)顯著的產(chǎn)業(yè)異質(zhì)性特征。

三、 稅收競爭推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級面臨的挑戰(zhàn)

因產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和政策時效等客觀因素的差異性，稅收競爭綜合效應影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的方向和力度具有較大不確定性，致使稅收競爭策略的使用場景與時機難以把控，在此過程中存在的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）企業(yè)收入效應促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的微觀機制較為復雜

稅收競爭能有效降低企業(yè)稅收負擔，通過企業(yè)收入效應提高勞動生產(chǎn)率水平，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。 在此過程中，一方面企業(yè)收入效應的發(fā)揮受到市場主體發(fā)展策略的影響：由于在資源使用、市場定位、長期戰(zhàn)略等方面的考慮不同，企業(yè)關于如何配置因為地區(qū)實際稅負降低帶來的額外“收入”的決策存在差異，進而引起勞動生產(chǎn)率提升的途徑也有所不同。 另一方面，盡管一般情況下稅收競爭的企業(yè)收入效應能有效提高勞動生產(chǎn)率水平，但鑒于稅收競爭仍是政府干預資源配置的一種形式，若使用不當可能降低資源配置效率，因此不能排除某些情況下政府的過度介入會扭曲市場信號，致使企業(yè)過度依賴稅收優(yōu)惠，忽視內(nèi)部效率和創(chuàng)新能力的提升，在稅收優(yōu)惠結(jié)束或減少時企業(yè)將面臨適應性挑戰(zhàn)。 除此之外，稅收競爭可能讓某些產(chǎn)業(yè)獲得不當優(yōu)惠，致使經(jīng)濟資源過度集中于部分產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，阻礙要素自由流動，破壞產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，降低整體經(jīng)濟效率，不利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

（二）政策時滯的存在增加了衡量公共物品供給效應的難度

稅收競爭對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響最終取決于企業(yè)收入效應和公共物品供給效應相互作用下形成的綜合效應，其中公共物品供給效應影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的方向和大小在長短期有著顯著區(qū)別。具體而言，長期來看，隨著低稅負逐漸吸引經(jīng)濟資源流入，地區(qū)稅基的擴大可能使地方政府稅收收入大幅增加，彌補短期內(nèi)因稅收收入減少導致的公共物品供給能力的下降，最終在長期地方公共物品供給能力得以提升，從而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。但稅收政策發(fā)力普遍存在時滯，經(jīng)濟發(fā)展是否具有可持續(xù)性、 稅基規(guī)模的擴大帶來的稅收增加是否能彌補稅負降低導致的稅收收入減少都是不確定的，進而難以準確地衡量長期公共物品供給能力提升的幅度，及其產(chǎn)生的公共物品供給效應對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進作用大小。 尤其是在資源稟賦較差或區(qū)位優(yōu)勢不明顯的地區(qū)，地方降低稅負的稅收競爭策略可能無法持續(xù)吸引投資，公共物品和服務的供給能力可能長期受到影響，不僅不利于地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，還可能加劇區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡。

（三）稅收競爭策略的實施效果受制于地方政府治理水平

實踐中，稅收競爭影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用機理過于復雜，影響路徑不清晰，稅收競爭策略要實現(xiàn)預期目標高度依賴于地方政府治理水平。 首先，地方政府必須準確理解并預測稅收競爭行為可能產(chǎn)生的多重效應，充分考慮當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特性和地區(qū)差異，以確保競爭策略對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的有效性和適應性，避免出現(xiàn)政策供需失配現(xiàn)象。例如，勞動密集型產(chǎn)業(yè)可能對稅負變化更敏感，而技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)可能更看重完善的新型基礎設施和公共服務，說明地方政府競爭策略選擇對各類產(chǎn)業(yè)的影響不同。 其次，地方政府要測算稅收競爭策略可能導致的稅收收入變動幅度，保障地區(qū)公共物品供給水平和質(zhì)量。不當?shù)亩愂崭偁帟е露愂帐杖敕穷A期的大幅下降，并直接影響財政預算安排，限制政府在教育、衛(wèi)生、基礎設施和其他關鍵民生領域的投資能力，從而可能降低這些領域公共物品供給水平，進一步影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和民眾生活質(zhì)量。 最后，地方政府要考慮稅收競爭策略與現(xiàn)行當?shù)卣摺艺咧g的關系，以免出現(xiàn)政策協(xié)同失調(diào)，尤其是稅收競爭可能與其他減少財政收入的政策產(chǎn)生疊加效應，以及政府機構(gòu)在執(zhí)行相關政策時的協(xié)調(diào)與溝通效率問題，無疑都對政府治理能力提出了較高要求。

四、 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級視角下規(guī)范稅收競爭的政策建議

（一）改革官員晉升的政績考核體系

破除“唯GDP 論”的政績考核標準是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求，也是杜絕不當稅收競爭的必然選擇。 因此，本文認為應該降低GDP 考核指標在地方官員政績考核體系中的比重，轉(zhuǎn)而追求速度、質(zhì)量和效益的統(tǒng)一，探索多元化的政績考核標準，提高民生改善、環(huán)境保護、社會進步等相關考核指標權(quán)重，建立多維度的綜合指標考評體系。同時，將新發(fā)展理念融入到地方政府政績考核體系中，引導地方政府以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念引領經(jīng)濟發(fā)展，以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，減少地方官員對經(jīng)濟增長速度的過度關注，引導地方政府競爭的焦點從吸引經(jīng)濟資源流入向增進地區(qū)福利轉(zhuǎn)變。 此外，還應該不斷完善和嚴格執(zhí)行地方政府官員的績效考核問責機制，注重對官員離任后地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的長期考察，改變地方政府在稅收競爭中的短視行為，促使地方官員從長遠利益出發(fā)，推動地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

（二）構(gòu)建政府間良性互動的制度環(huán)境

地方政府開展財政競爭時的優(yōu)勢策略，是在既定條件下主體間理性的互動結(jié)果，即各競爭主體以追求本地區(qū)經(jīng)濟增長和稅收收入規(guī)模擴大等為目標，將其他潛在競爭者可能采取的策略考慮在內(nèi)時能實現(xiàn)本地區(qū)效用最大化的策略選擇。 然而，正如囚徒困境和公地悲劇等模型反映的結(jié)果，主體間理性的互動結(jié)果從社會選擇的角度來看可能并不是社會理性的，既不符合博弈參與者的利益最大化要求，也不符合社會整體利益（嚴俊，2008）。 本文認為可以構(gòu)建有助于促進地方政府良性互動的激勵和約束機制，引導地方政府在依據(jù)自身發(fā)展條件選擇能夠有效促進本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的競爭策略的同時，將該策略對其他地區(qū)產(chǎn)生的外溢性考慮在內(nèi)，并確保策略的實施不違背整體經(jīng)濟發(fā)展的要求。 此外，應該以法律法規(guī)和行政規(guī)章等形式明確地方政府間開展各類競爭的底線，在充分調(diào)動地方發(fā)展積極性的前提下硬化對地方政府不當競爭行為的約束，減少政府對資源配置的過度干預，避免出現(xiàn)因策略性稅收競爭導致的資源配置效率低下問題。

（三）合理劃分央地事權(quán)和支出責任

中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分不合理，導致當前財政收入劃分模式下地方政府的財政收入與其承擔的支出責任不相匹配，不利于提高地方政府汲取財政收入的積極性，降低了地方改善基礎設施和優(yōu)化營商環(huán)境的能力，強化了地方政府開展稅收競爭的動機。1994 年分稅制財政管理體制改革是在我國市場經(jīng)濟體制剛剛確立、中央財政在原有財政體制下財力匱乏的背景下進行的，初步構(gòu)建了中央與地方財政事權(quán)和支出責任的體系框架，但在具體內(nèi)容上基本維持了分稅制改革前的做法，呈現(xiàn)財權(quán)上收至中央的同時事權(quán)仍由地方承擔的非對稱性運動。 此后，分稅制的數(shù)次調(diào)整逐步取消了屬于地方財政的幾個稅種（如農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），并且將主要的幾大地方稅種調(diào)整為中央與地方共享稅（如個人所得稅收入分享改革和“營改增”），進一步加劇了地方財權(quán)與事權(quán)不相匹配的問題。2016 年國務院明確了中央和地方間的財政事權(quán)和支出責任劃分改革的總體要求和劃分原則等②，將所有政府事權(quán)劃分為中央事權(quán)、 地方事權(quán)和中央地方共同事權(quán)三大類。為了更好地調(diào)動地方政府的積極性，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要在中央和地方政府間重新劃分事權(quán)和支出責任，除了目前重點關注的基本公共服務之外，還應該將涉及全國生產(chǎn)要素流動和市場統(tǒng)一的統(tǒng)籌事務，以及公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生和交通運輸?shù)韧獠啃暂^強領域的事權(quán)和支出責任上移，交由級別更高的政府來履行。 此外，要繼續(xù)細化和完善省以下的事權(quán)劃分，縮小基層財政缺口，減輕基層政府的財政壓力。

（四）健全地方稅收體系

完善以分享稅為主體的地方稅收體系，穩(wěn)定地方稅收來源，與財政事權(quán)和支出責任上移的政策相互配合，可以減輕地方政府財政壓力，為地方政府完善基礎設施和優(yōu)化營商環(huán)境提供財政資金支持。 在地方政府間良性互動的激勵相容機制下，地方政府可以逐漸將競爭的焦點由稅收競爭轉(zhuǎn)向支出競爭，避免產(chǎn)生國家稅收收入損失的同時增加地方固定資產(chǎn)的積累，改善市場主體生存和發(fā)展所依賴的營商環(huán)境，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎。 2008 年至今，我國為應對國內(nèi)外經(jīng)濟下行沖擊，已經(jīng)連續(xù)十幾年實施增支減收的積極財政政策，顯著地降低了企業(yè)稅收負擔，激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展活力，同時也降低了政府集中社會財富的份額，導致財政收支缺口持續(xù)加大、財政壓力不斷積累、積極財政政策實施空間壓縮等影響財政政策可持續(xù)的問題。 事權(quán)和支出責任下放、 財政收入上移的非對稱制度安排進一步加大了地方政府的財政壓力。對于健全地方稅收體系，本文認為在當前地方主體稅種培養(yǎng)需要較長時間和地方稅體系建立面臨諸多現(xiàn)實約束的情況下，應著眼于強化共享稅的主體地位，理順中央與地方政府間的稅收收入分配方式，不僅能滿足財權(quán)與事權(quán)相匹配的要求，還能實現(xiàn)中央與地方收益共享、風險共擔，強化中央對地方政府稅收政策的監(jiān)管和約束，提高地方政府采取稅收競爭行為的“成本”，使地方政府更為審慎地開展稅收競爭。

（五）逐步優(yōu)化稅負分配格局

我國當前的稅制結(jié)構(gòu)存在間接稅占比過高、企業(yè)所得稅在所得稅系中占比過高的情況，以企業(yè)為主要納稅人的“稅企”征管模式凸顯，以自然人為稅源的“稅人”征管能力較弱，稅負分配格局過度向企業(yè)傾斜（龐鳳喜等，2023）。地方政府的稅收競爭目標是吸引以企業(yè)為載體的經(jīng)濟資源流入，改變地區(qū)要素稟賦進而推動經(jīng)濟發(fā)展，而要素稟賦的變化直接表現(xiàn)在地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程中，這也是本文的研究主題。實現(xiàn)由“稅企”模式向“稅人”模式轉(zhuǎn)變，降低企業(yè)納稅人繳納稅收比重的同時提高以個人財產(chǎn)、收入和消費為稅源的稅收收入占比，有助于降低財政對企業(yè)稅收的依賴性，弱化地方政府開展稅收競爭的動機，避免策略性稅收競爭行為扭曲資源空間配置的現(xiàn)象發(fā)生。 因此，綜合考慮當前稅制結(jié)構(gòu)失衡的問題和政府財政壓力累積的事實，應該在保持宏觀稅負相對穩(wěn)定的約束下，逐步降低間接稅稅收總收入的比重、 提高直接稅的稅收收入比重，逐步降低直接稅中企業(yè)繳納的稅收收入占稅收總收入的比重、提高自然人繳納的稅收收入比重。 此外，需要補足直接稅系列中的財產(chǎn)稅類，矯正財產(chǎn)保有層面的稅收缺失，同時強化所得稅類中的個人所得稅，實施綜合所得稅制，循序漸進地實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（六）持續(xù)深化稅收征管體制改革

為推動現(xiàn)代財政體制的建立和完善，縮小稅收努力調(diào)整空間，要強調(diào)依法征稅和提高征管質(zhì)量的重要性，為市場主體營造透明、可預期的發(fā)展環(huán)境。國地稅合并的稅收征管體制改革有利于加強稅務機關對稅收征管的獨立性，但地方政府仍存在干預稅收征管力度的空間，需要進一步改革現(xiàn)行稅收征管體制，弱化地方政府對稅務機關稅收征管活動的影響，堅持貫徹依法治稅原則，以實現(xiàn)高效執(zhí)行中央稅收政策和依法治稅的目標。 本文認為應該從提高稅收信息化管理水平和加強稅收征管隊伍素質(zhì)建設兩個方面入手，在金稅工程和“互聯(lián)網(wǎng)+稅務”建設的基礎上充分發(fā)揮稅收信息系統(tǒng)對稅務機關稅收征管能力的提升作用，進一步強化稅收大數(shù)據(jù)建設，實現(xiàn)數(shù)據(jù)管稅模式，以技術(shù)手段提升企業(yè)納稅遵從度、加強稅收風險管理和有效監(jiān)督稅務機關的征管行為，提高稅務機關的稅收征管能力和稅收自由裁量權(quán)的使用效率，壓縮稅收努力的彈性決策空間。

（七）實施差異化的地方優(yōu)惠策略

地方政府較之于中央而言，更了解當?shù)氐馁Y源稟賦結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟特點，可以發(fā)揮信息優(yōu)勢，根據(jù)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)基礎和資源條件差異有針對性地實施地方優(yōu)惠策略。 這意味著地方政府應在發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的總體要求之下，因地制宜地確定當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方向，制定規(guī)范的優(yōu)惠政策以及相應的配套措施，以良性的稅收競爭吸引資源流入、促進產(chǎn)業(yè)集聚、實現(xiàn)多元發(fā)展、持續(xù)提升地區(qū)創(chuàng)新能力。 在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的背景下，發(fā)達地區(qū)應繼續(xù)發(fā)揮其現(xiàn)有優(yōu)勢，強化對科技創(chuàng)新和高端產(chǎn)業(yè)的稅收支持，引領產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并形成區(qū)域發(fā)展的示范效應。 欠發(fā)達地區(qū)應持續(xù)改善基礎設施和公共服務，以增強對高端資源的吸引力，提高地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接能力，同時在財政自給能力有限的情況下適度運用稅收競爭策略，發(fā)揮政府在促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中的調(diào)節(jié)作用。此外，需要建立完善的動態(tài)監(jiān)督和問責機制，及時對不當?shù)牡胤秸愂崭偁幮袨檫M行整改，避免稅收競爭出現(xiàn)“越界”現(xiàn)象，同時提高地方包括稅收優(yōu)惠在內(nèi)的各類地方優(yōu)惠政策透明度，發(fā)揮專家指導和社會監(jiān)督的作用。 合理規(guī)范地方的稅收競爭行為，將有效推動區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展，確保稅收競爭策略在符合法律和公平原則的前提下發(fā)揮對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的積極作用。 ■

注釋：

①參見央廣網(wǎng)：《中共中央印發(fā)〈深化黨和國家機構(gòu)改革方案〉（全文）》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20180321/t20180321_524172614.shtml。

②參見中華人民共和國中央人民政府：《國務院關于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā) 〔2016〕49 號），https：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm。