深化事業(yè)單位全面預算管理的思考

李珂 四川省地震局

引言

事業(yè)單位是我國基層社會服務機構(gòu)的組織，是深化落實為人民服務工作宗旨、確保社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵。而全面預算管理作為事業(yè)單位財務管理的重要手段，其預算管理水平與管理質(zhì)量直接影響著事業(yè)單位資金配置合理性與使用效益。因此在新時代背景下進一步做好事業(yè)單位全面預算管理工作是十分必要且關(guān)鍵的。近年來，伴隨著我國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展及政府機構(gòu)改革，各級事業(yè)單位的全面預算管理工作開展情況受到了社會各界的廣泛關(guān)注，而在實際落實中卻存在一定問題。基于此，為了更好地提高財務管理水平，各級事業(yè)單位應該充分利用全面預算管理手段不斷優(yōu)化財務管理機制，開展內(nèi)部審計，加強內(nèi)部控制，進而規(guī)避財務風險問題，真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、事業(yè)單位全面預算管理的概述

（一）全面預算管理的內(nèi)涵

全面預算管理的“全面”強調(diào)了預算管理的廣度和深度，內(nèi)容包括預算編制、預算執(zhí)行、預算績效考核和評價結(jié)果應用。其作為一種新型的管理模式，將單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)事業(yè)單位戰(zhàn)略目標、業(yè)務規(guī)劃，完成既定的發(fā)展目標。一般情況下，全面預算管理應當包括規(guī)劃功能、協(xié)調(diào)功能、控制功能、溝通功能以及考核與激勵功能[1]。

（二）全面預算管理的特征

（1）全面性。與傳統(tǒng)預算相比，全面預算管理更體現(xiàn)出全過程、全方位、全員參與。全過程是指從預算編制、下達、執(zhí)行到預算的考核評價等預算全程控制，都需要單位進行管理、監(jiān)控、考核，以此保證實現(xiàn)全面預算管理的最優(yōu)效果；全方位指單位按照系統(tǒng)全面、分工明確、執(zhí)行有力等原則構(gòu)建預算管理組織體系，將資源通過科學統(tǒng)籌、有效配置，使財務預算、資本預算、業(yè)務預算三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而實現(xiàn)預算目標。全員參與是單位根據(jù)年度預算目標，將預算指標層層分級，落實到各部門、各崗位，明確每個人的職責范疇，確保人人參與。

（2）預期性。事業(yè)單位在籌劃全面預算時，需基于單位發(fā)展戰(zhàn)略目標，結(jié)合以前年度成果表現(xiàn)，科學籌劃下一年度的需求，做到穩(wěn)妥可靠，量入為出，收支平衡，以提升預算管理的準確性和實用性，將各種可能發(fā)生的不利因素、變數(shù)考慮在內(nèi)，提高預算執(zhí)行率。

（3）指令性。為了保證事業(yè)單位預算的權(quán)威性，預算一經(jīng)批準，原則上不予調(diào)整，尤其是專項資金的使用。一般資金若是調(diào)整，必須嚴格遵循層層審批指令，不得擅自調(diào)整。否則，預算執(zhí)行會受到影響，整個預算管理將會受阻。

（4）真實性。科學合理的預算必須以事業(yè)單位自身實際情況為起點，杜絕一切可能的弄虛作假。這不僅關(guān)系到財政資金的下發(fā)，更是影響單位的長期生存與發(fā)展，以及國有資產(chǎn)的安全完整。所以全面預算必須真實可靠、實事求是。

（三）全面預算管理的優(yōu)勢

事業(yè)單位有效落實全面預算管理主要優(yōu)勢如下：第一，有利于資金結(jié)構(gòu)和各項資源的優(yōu)化配置，從而提高財政資金的使用效率。單位在大局觀下量化和具化各項財務指標，并進行全過程監(jiān)督，使其利用率最大化。第二，有益于促進單位內(nèi)部交流與合作，加強業(yè)財融合。全面預算是管理者在全盤考慮后的總規(guī)劃，各部門明確分工后需相互配合協(xié)調(diào)，特別是業(yè)務部門與財務部門加強合作才能促使工作與計劃更好開展。第三，有助于實現(xiàn)單位價值最大化，完成既定目標。全面預算管理是一種先進的管理方法，單位的發(fā)展理念指導預算管理，預算管理服從單位戰(zhàn)略發(fā)展目標，兩者結(jié)合，為單位實現(xiàn)職能效益最大化目標奠定了基礎。

二、事業(yè)單位全面預算管理的現(xiàn)狀

（一）對全面預算管理的重視程度不夠

部分單位的領(lǐng)導層還未轉(zhuǎn)變以往的思維和理念，未認識到全面預算管理工作的重要意義，沒有徹底發(fā)揮帶頭作用和給予充分的支持。同時，一些業(yè)務部門認為預算工作只需財務部門參與即可，未意識到財務人員對具體業(yè)務了解不深，很難出具滿足業(yè)務部門需求的預算計劃，所給出的預算內(nèi)容或與實際業(yè)務不符。加之業(yè)務部門不重視易抵觸全面預算管理工作，很難完成全面預算目標。全面性、全員性明顯不足，為后續(xù)事業(yè)單位的全面預算管理工作埋下了隱患[2]。

（二）預算編制粗糙且與目標之間存在脫節(jié)

預算編制是全面預算管理的基礎，直接影響著單位的運行質(zhì)量。預算編制的內(nèi)核就是在有限的財政資金安排下，保證事業(yè)單位支出的合理性與高效性，避免資金浪費。但實際操作中，由于對年度發(fā)展規(guī)劃理解得不透徹和預算目標的不明確，導致事業(yè)單位的預算編制與實際需求之間存在脫節(jié)，主要表現(xiàn)在預算精細化程度不夠，導致資金分配存在不科學、不精準的行為。事業(yè)單位在預算編制時，往往基于上一年度預算情況采用增量預算法進行編制，缺乏全面的調(diào)研取證，且預算安排只細化到了部門層級以及一些重大項目層級上，單位部門可在金額總數(shù)范疇內(nèi)進行分配使用，導致在后期預算執(zhí)行上可能出現(xiàn)大量調(diào)劑行為。這樣就減弱了預算編制的意義，稀釋了預算編制的作用。例如四川省審計廳在2023 年8 月出具的《關(guān)于四川省2022 年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《審計報告》）中明確指出，財政專項資金審查不嚴，未按規(guī)定分配資金8.53 億元，且由于因素選擇不合理、基數(shù)不準確等，影響了12.18 億元資金分配的公平性，資金安排小、散行為依然存在，無法保證資金能夠準確、徹底地被應用。

（三）預算執(zhí)行不到位且缺乏剛性約束

預算執(zhí)行是全面預算管理的難點，是確保預算管理達到理想效果的重要手段。但目前在事業(yè)單位中，仍存在部分預算資金使用隨意、剛性約束不足的行為，主要表現(xiàn)如下：首先，缺乏事前管控。在預算執(zhí)行前期，沒有科學預測預算執(zhí)行中可能存在的風險與不足。這時事業(yè)單位將會無法針對性應對方案進行財務風險防范與控制，導致預算執(zhí)行落后于預算計劃，直接影響了年度目標的實現(xiàn)。其次，預算執(zhí)行的跟蹤監(jiān)管工作缺失，導致預算執(zhí)行不徹底，甚者出現(xiàn)違規(guī)使用資金的行為。加之單位的監(jiān)督體系不完善，預算執(zhí)行出現(xiàn)偏差，造成鋪張浪費、濫用亂支，無法達到既定效果。《審計報告》中指出，在2022 年度由于對資金使用跟蹤監(jiān)管不到位，導致五個市縣存在擠占、挪用資金行為，高達4.34 億元；截至2023 年4 月底，尚有30.92 億元資金未使用；16個市縣違規(guī)將債券資金2.61 億元資金用于經(jīng)常性支出和經(jīng)營性項目建設等。最后，未按預算批復的資金用途使用，或未嚴格按照審批流程隨意調(diào)整預算資金，降低了預算執(zhí)行率，打亂了單位一盤棋計劃。例如四川省在2022 年就有12 個市縣調(diào)整使用債券資金9.58 億元，并未按程序進行審批或備案，造成了不良影響。

（四）預算績效管理仍需提質(zhì)增效

預算績效管理是全面預算管理最終成果反映，但部分事業(yè)單位的預算績效管理形式化嚴重，由財務部門唱“獨角戲”，與業(yè)務部門同步部署、深度融合還不夠，工作機制有待進一步提升。另外，預算績效管理結(jié)果應用不徹底。部分單位未能切實將績效結(jié)果作為改進預算管理、完善財務政策、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的重要抓手，對下一周期預算管理起到的參考借鑒作用十分有限。因此很難形成完整的閉環(huán)預算評價體系，不能促使全面預算管理工作進入良性循環(huán)[3]。

三、事業(yè)單位全面預算管理的優(yōu)化思考

事業(yè)單位作為我國治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，實施全面預算管理有利于推動國家財力資源合理配置。以下將針對上述預算管理中各環(huán)節(jié)存在的具體問題，提出針對性的優(yōu)化建議，以期幫助事業(yè)單位更好地應用全面預算管理，有序提升單位運作效率，發(fā)揮財政資金的價值作用。

（一）樹立全面預算管理重要性理念

事業(yè)單位上至領(lǐng)導者下至基層工作者，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預算的思想認識，樹立全面預算管理的重要性觀念，使全面預算管理深入人心。遵循“誰主管、誰公開、誰負責”的總體原則，將單位各類工作計劃進行宏觀量化、細節(jié)具化，統(tǒng)一部署，讓全面預算管理上升至單位戰(zhàn)略層面。日常工作中，加大宣傳力度，加強交流研討，突破信息壁壘，促進業(yè)財融合，在單位內(nèi)部營造良好的工作氛圍。

（二）做好預算編制源頭管控工作

預算編制是預算管理的起點，其科學性和合理性直接影響后續(xù)工作的開展。該環(huán)節(jié)上對接財政資金，下連接單位業(yè)務活動，事業(yè)單位必須做好源頭管控工作。嚴格制定合理的預算目標，并將其與國家戰(zhàn)略和單位規(guī)劃進行有機結(jié)合。

首先，深化預算目標與單位戰(zhàn)略目標的結(jié)合。通過對國家年度財政預算要求的充分解讀，結(jié)合事業(yè)單位當年的職能要求、重點建設工作等，將預算目標轉(zhuǎn)化成可供實踐的戰(zhàn)略方案，并融入單位的中長期發(fā)展規(guī)劃當中，為后續(xù)的預算管理工作提供指引方向。

其次，夯實預算編制基礎，細化預算內(nèi)容。事業(yè)單位需認真落實專項資金和一般資金的應用條例，從各職能部門出發(fā)，細化經(jīng)濟分類，切實提高預算的精確性與科學性。正確處理整體與局部、事業(yè)需求與財力的關(guān)系。貫徹政府“過緊日子”要求，將每一筆財政資金都用在“刀刃”上。在編制預算時，采用適合單位實際情況的預算編制方法，既要保證重點、兼顧一般的要求，優(yōu)先保證重點支出，同時也要妥善安排好其他各項支出，保證預算編制質(zhì)量。

最后，對預算編制進行嚴格審核。審核內(nèi)容包括單位編制的建議數(shù)是否體現(xiàn)了國家的有關(guān)方針政策、單位發(fā)展任務和財務規(guī)章制度；是否堅持了“量入為出、收支平衡”的原則；資金分配和各項支出安排是否恰當、口徑是否與編制要求一致等。

（三）強化預算執(zhí)行與剛性約束

關(guān)于事業(yè)單位的全面預算管理中的執(zhí)行環(huán)節(jié)，具體可從如下方面進行優(yōu)化：

第一，做好風險防控預案，科學安排資金使用進度。事業(yè)單位需提前制定可行的預警方案以便及時應對風險，并加大對重點領(lǐng)域的風險防范關(guān)注力度，尤其是財政資金管理，嚴禁出現(xiàn)違規(guī)實撥、資金挪用以及滯留閑置問題。同時強化政府采購、招投標、基本建設等重大項目的進度反饋，避免執(zhí)行滯后于計劃的情況，導致財政資金堆積，引起年末突擊花錢行為。

第二，建立預算執(zhí)行跟蹤監(jiān)管機制。事業(yè)單位需強化資金使用和項目進度的跟蹤問效工作，有序清理并盤活存量資金、資產(chǎn)，糾正擠占挪用和損失浪費等違反財經(jīng)紀律的不良行為，與單位專項審計、內(nèi)部控制貫通協(xié)同，發(fā)揮監(jiān)督合力作用，確保問題有效整改。同時根據(jù)項目需求、時間進度等提高預算執(zhí)行的跟蹤管理頻率，如形成季度報告、年中報告。對執(zhí)行進度慢的及時報警，要求其加快執(zhí)行進度，并保證財政資金用到實處。若報警提醒后仍無改善的，可收回財政資金，并壓減下一年度預算規(guī)模[4]。

第三，規(guī)范預算調(diào)整審批程序。為了保證事業(yè)單位預算的權(quán)威性和全局性，預算編制完成后，一般不予調(diào)整。當遇到不可控因素必須調(diào)整預算時，應嚴格按照審批流程提交預算調(diào)整申請，層層審批通過后才能予以執(zhí)行。近年來，國家推行預算一體化系統(tǒng)、中央轉(zhuǎn)移支付平臺等，對單位的資金使用提出了更高的要求。預算信息化建設有效地防止了單位在資金使用過程中出現(xiàn)不良現(xiàn)象，很大程度上限制了資金使用的隨意性。

（四）強化預算績效管理，全面推進提質(zhì)增效

預算績效既是對預算管理的分析評價，也為下一周期預算工作提供了參考與借鑒。因此事業(yè)單位必須強化預算績效管理工作，具體可從如下方面進行調(diào)整：

（1）科學設置預算績效管理目標，確保績效目標的完善、合理。事業(yè)單位需聚焦預算執(zhí)行，做好部門業(yè)務與預算管理間的銜接融合工作，打造“花錢要問效，無效要追責”的預算績效管理氛圍。并設置可實行的定量定性結(jié)合、個性共性結(jié)合以及財務與非財務結(jié)合的預算績效目標，并隨著單位的運行不斷優(yōu)化、更新，確保客觀反映出財政資金的配置情況和使用情況，奠定預算績效管理的堅實基礎。

（2）進一步完善預算績效考核獎懲機制。在國家省區(qū)市現(xiàn)有的預算管理文件基礎上，推出與事業(yè)單位個性化需求相適應的預算管理政策，在全面預算管理的全過程、全要素的基礎上，結(jié)合事業(yè)單位的人員配置、預算執(zhí)行情況以及預算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況等綜合考慮，客觀準確地制定獎懲的界限標準，并及時兌現(xiàn)，增強人員信心，有序提升預算管理質(zhì)量，實現(xiàn)全面預算管理的不斷進步、優(yōu)化。

（3）強化預算績效評價結(jié)果應用。事業(yè)單位可將預算績效考評結(jié)果傳達給相關(guān)部門人員，并要求其針對其中不足的地方及時整改。同時，還可將預算考評結(jié)果與年終獎金、評先評優(yōu)結(jié)合，調(diào)動人員參與預算績效管理的積極性與主動性，充分發(fā)揮預算績效管理工作的最大化效用，并加強單位預算管理工作與資源配置工作的融合度。如表現(xiàn)好、效益佳的部門可適當傾斜資金支持，而表現(xiàn)差的部門則要追責、問責，切實發(fā)揮財政資金的民生建設、基礎建設作用[5]。

結(jié)語

綜上，本文從共性角度出發(fā)，分析了事業(yè)單位中普遍存在的預算管理問題，提出優(yōu)化全面預算管理的策略思考。但各級事業(yè)單位面臨的社會環(huán)境和區(qū)域間經(jīng)濟形勢的不同，對財政資金的需求也就不同，因此對全面預算管理也存在較大差異。個別事業(yè)單位在參考借鑒時需考慮到自身的實際需求，從而實現(xiàn)全面預算管理的價值最大化。