深化事業單位全面預算管理的思考

李珂 四川省地震局

引言

事業單位是我國基層社會服務機構的組織，是深化落實為人民服務工作宗旨、確保社會和諧穩定的關鍵。而全面預算管理作為事業單位財務管理的重要手段，其預算管理水平與管理質量直接影響著事業單位資金配置合理性與使用效益。因此在新時代背景下進一步做好事業單位全面預算管理工作是十分必要且關鍵的。近年來，伴隨著我國社會經濟的飛速發展及政府機構改革，各級事業單位的全面預算管理工作開展情況受到了社會各界的廣泛關注，而在實際落實中卻存在一定問題。基于此，為了更好地提高財務管理水平，各級事業單位應該充分利用全面預算管理手段不斷優化財務管理機制，開展內部審計，加強內部控制，進而規避財務風險問題，真正實現可持續發展。

一、事業單位全面預算管理的概述

（一）全面預算管理的內涵

全面預算管理的“全面”強調了預算管理的廣度和深度，內容包括預算編制、預算執行、預算績效考核和評價結果應用。其作為一種新型的管理模式，將單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協調事業單位戰略目標、業務規劃，完成既定的發展目標。一般情況下，全面預算管理應當包括規劃功能、協調功能、控制功能、溝通功能以及考核與激勵功能[1]。

（二）全面預算管理的特征

（1）全面性。與傳統預算相比，全面預算管理更體現出全過程、全方位、全員參與。全過程是指從預算編制、下達、執行到預算的考核評價等預算全程控制，都需要單位進行管理、監控、考核，以此保證實現全面預算管理的最優效果；全方位指單位按照系統全面、分工明確、執行有力等原則構建預算管理組織體系，將資源通過科學統籌、有效配置，使財務預算、資本預算、業務預算三者協調統一，從而實現預算目標。全員參與是單位根據年度預算目標，將預算指標層層分級，落實到各部門、各崗位，明確每個人的職責范疇，確保人人參與。

（2）預期性。事業單位在籌劃全面預算時，需基于單位發展戰略目標，結合以前年度成果表現，科學籌劃下一年度的需求，做到穩妥可靠，量入為出，收支平衡，以提升預算管理的準確性和實用性，將各種可能發生的不利因素、變數考慮在內，提高預算執行率。

（3）指令性。為了保證事業單位預算的權威性，預算一經批準，原則上不予調整，尤其是專項資金的使用。一般資金若是調整，必須嚴格遵循層層審批指令，不得擅自調整。否則，預算執行會受到影響，整個預算管理將會受阻。

（4）真實性。科學合理的預算必須以事業單位自身實際情況為起點，杜絕一切可能的弄虛作假。這不僅關系到財政資金的下發，更是影響單位的長期生存與發展，以及國有資產的安全完整。所以全面預算必須真實可靠、實事求是。

（三）全面預算管理的優勢

事業單位有效落實全面預算管理主要優勢如下：第一，有利于資金結構和各項資源的優化配置，從而提高財政資金的使用效率。單位在大局觀下量化和具化各項財務指標，并進行全過程監督，使其利用率最大化。第二，有益于促進單位內部交流與合作，加強業財融合。全面預算是管理者在全盤考慮后的總規劃，各部門明確分工后需相互配合協調，特別是業務部門與財務部門加強合作才能促使工作與計劃更好開展。第三，有助于實現單位價值最大化，完成既定目標。全面預算管理是一種先進的管理方法，單位的發展理念指導預算管理，預算管理服從單位戰略發展目標，兩者結合，為單位實現職能效益最大化目標奠定了基礎。

二、事業單位全面預算管理的現狀

（一）對全面預算管理的重視程度不夠

部分單位的領導層還未轉變以往的思維和理念，未認識到全面預算管理工作的重要意義，沒有徹底發揮帶頭作用和給予充分的支持。同時，一些業務部門認為預算工作只需財務部門參與即可，未意識到財務人員對具體業務了解不深，很難出具滿足業務部門需求的預算計劃，所給出的預算內容或與實際業務不符。加之業務部門不重視易抵觸全面預算管理工作，很難完成全面預算目標。全面性、全員性明顯不足，為后續事業單位的全面預算管理工作埋下了隱患[2]。

（二）預算編制粗糙且與目標之間存在脫節

預算編制是全面預算管理的基礎，直接影響著單位的運行質量。預算編制的內核就是在有限的財政資金安排下，保證事業單位支出的合理性與高效性，避免資金浪費。但實際操作中，由于對年度發展規劃理解得不透徹和預算目標的不明確，導致事業單位的預算編制與實際需求之間存在脫節，主要表現在預算精細化程度不夠，導致資金分配存在不科學、不精準的行為。事業單位在預算編制時，往往基于上一年度預算情況采用增量預算法進行編制，缺乏全面的調研取證，且預算安排只細化到了部門層級以及一些重大項目層級上，單位部門可在金額總數范疇內進行分配使用，導致在后期預算執行上可能出現大量調劑行為。這樣就減弱了預算編制的意義，稀釋了預算編制的作用。例如四川省審計廳在2023 年8 月出具的《關于四川省2022 年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《審計報告》）中明確指出，財政專項資金審查不嚴，未按規定分配資金8.53 億元，且由于因素選擇不合理、基數不準確等，影響了12.18 億元資金分配的公平性，資金安排小、散行為依然存在，無法保證資金能夠準確、徹底地被應用。

（三）預算執行不到位且缺乏剛性約束

預算執行是全面預算管理的難點，是確保預算管理達到理想效果的重要手段。但目前在事業單位中，仍存在部分預算資金使用隨意、剛性約束不足的行為，主要表現如下：首先，缺乏事前管控。在預算執行前期，沒有科學預測預算執行中可能存在的風險與不足。這時事業單位將會無法針對性應對方案進行財務風險防范與控制，導致預算執行落后于預算計劃，直接影響了年度目標的實現。其次，預算執行的跟蹤監管工作缺失，導致預算執行不徹底，甚者出現違規使用資金的行為。加之單位的監督體系不完善，預算執行出現偏差，造成鋪張浪費、濫用亂支，無法達到既定效果。《審計報告》中指出，在2022 年度由于對資金使用跟蹤監管不到位，導致五個市縣存在擠占、挪用資金行為，高達4.34 億元；截至2023 年4 月底，尚有30.92 億元資金未使用；16個市縣違規將債券資金2.61 億元資金用于經常性支出和經營性項目建設等。最后，未按預算批復的資金用途使用，或未嚴格按照審批流程隨意調整預算資金，降低了預算執行率，打亂了單位一盤棋計劃。例如四川省在2022 年就有12 個市縣調整使用債券資金9.58 億元，并未按程序進行審批或備案，造成了不良影響。

（四）預算績效管理仍需提質增效

預算績效管理是全面預算管理最終成果反映，但部分事業單位的預算績效管理形式化嚴重，由財務部門唱“獨角戲”，與業務部門同步部署、深度融合還不夠，工作機制有待進一步提升。另外，預算績效管理結果應用不徹底。部分單位未能切實將績效結果作為改進預算管理、完善財務政策、優化支出結構的重要抓手，對下一周期預算管理起到的參考借鑒作用十分有限。因此很難形成完整的閉環預算評價體系，不能促使全面預算管理工作進入良性循環[3]。

三、事業單位全面預算管理的優化思考

事業單位作為我國治理結構中的重要組成部分，實施全面預算管理有利于推動國家財力資源合理配置。以下將針對上述預算管理中各環節存在的具體問題，提出針對性的優化建議，以期幫助事業單位更好地應用全面預算管理，有序提升單位運作效率，發揮財政資金的價值作用。

（一）樹立全面預算管理重要性理念

事業單位上至領導者下至基層工作者，要轉變傳統預算的思想認識，樹立全面預算管理的重要性觀念，使全面預算管理深入人心。遵循“誰主管、誰公開、誰負責”的總體原則，將單位各類工作計劃進行宏觀量化、細節具化，統一部署，讓全面預算管理上升至單位戰略層面。日常工作中，加大宣傳力度，加強交流研討，突破信息壁壘，促進業財融合，在單位內部營造良好的工作氛圍。

（二）做好預算編制源頭管控工作

預算編制是預算管理的起點，其科學性和合理性直接影響后續工作的開展。該環節上對接財政資金，下連接單位業務活動，事業單位必須做好源頭管控工作。嚴格制定合理的預算目標，并將其與國家戰略和單位規劃進行有機結合。

首先，深化預算目標與單位戰略目標的結合。通過對國家年度財政預算要求的充分解讀，結合事業單位當年的職能要求、重點建設工作等，將預算目標轉化成可供實踐的戰略方案，并融入單位的中長期發展規劃當中，為后續的預算管理工作提供指引方向。

其次，夯實預算編制基礎，細化預算內容。事業單位需認真落實專項資金和一般資金的應用條例，從各職能部門出發，細化經濟分類，切實提高預算的精確性與科學性。正確處理整體與局部、事業需求與財力的關系。貫徹政府“過緊日子”要求，將每一筆財政資金都用在“刀刃”上。在編制預算時，采用適合單位實際情況的預算編制方法，既要保證重點、兼顧一般的要求，優先保證重點支出，同時也要妥善安排好其他各項支出，保證預算編制質量。

最后，對預算編制進行嚴格審核。審核內容包括單位編制的建議數是否體現了國家的有關方針政策、單位發展任務和財務規章制度；是否堅持了“量入為出、收支平衡”的原則；資金分配和各項支出安排是否恰當、口徑是否與編制要求一致等。

（三）強化預算執行與剛性約束

關于事業單位的全面預算管理中的執行環節，具體可從如下方面進行優化：

第一，做好風險防控預案，科學安排資金使用進度。事業單位需提前制定可行的預警方案以便及時應對風險，并加大對重點領域的風險防范關注力度，尤其是財政資金管理，嚴禁出現違規實撥、資金挪用以及滯留閑置問題。同時強化政府采購、招投標、基本建設等重大項目的進度反饋，避免執行滯后于計劃的情況，導致財政資金堆積，引起年末突擊花錢行為。

第二，建立預算執行跟蹤監管機制。事業單位需強化資金使用和項目進度的跟蹤問效工作，有序清理并盤活存量資金、資產，糾正擠占挪用和損失浪費等違反財經紀律的不良行為，與單位專項審計、內部控制貫通協同，發揮監督合力作用，確保問題有效整改。同時根據項目需求、時間進度等提高預算執行的跟蹤管理頻率，如形成季度報告、年中報告。對執行進度慢的及時報警，要求其加快執行進度，并保證財政資金用到實處。若報警提醒后仍無改善的，可收回財政資金，并壓減下一年度預算規模[4]。

第三，規范預算調整審批程序。為了保證事業單位預算的權威性和全局性，預算編制完成后，一般不予調整。當遇到不可控因素必須調整預算時，應嚴格按照審批流程提交預算調整申請，層層審批通過后才能予以執行。近年來，國家推行預算一體化系統、中央轉移支付平臺等，對單位的資金使用提出了更高的要求。預算信息化建設有效地防止了單位在資金使用過程中出現不良現象，很大程度上限制了資金使用的隨意性。

（四）強化預算績效管理，全面推進提質增效

預算績效既是對預算管理的分析評價，也為下一周期預算工作提供了參考與借鑒。因此事業單位必須強化預算績效管理工作，具體可從如下方面進行調整：

（1）科學設置預算績效管理目標，確?？冃繕说耐晟?、合理。事業單位需聚焦預算執行，做好部門業務與預算管理間的銜接融合工作，打造“花錢要問效，無效要追責”的預算績效管理氛圍。并設置可實行的定量定性結合、個性共性結合以及財務與非財務結合的預算績效目標，并隨著單位的運行不斷優化、更新，確保客觀反映出財政資金的配置情況和使用情況，奠定預算績效管理的堅實基礎。

（2）進一步完善預算績效考核獎懲機制。在國家省區市現有的預算管理文件基礎上，推出與事業單位個性化需求相適應的預算管理政策，在全面預算管理的全過程、全要素的基礎上，結合事業單位的人員配置、預算執行情況以及預算結轉結余情況等綜合考慮，客觀準確地制定獎懲的界限標準，并及時兌現，增強人員信心，有序提升預算管理質量，實現全面預算管理的不斷進步、優化。

（3）強化預算績效評價結果應用。事業單位可將預算績效考評結果傳達給相關部門人員，并要求其針對其中不足的地方及時整改。同時，還可將預算考評結果與年終獎金、評先評優結合，調動人員參與預算績效管理的積極性與主動性，充分發揮預算績效管理工作的最大化效用，并加強單位預算管理工作與資源配置工作的融合度。如表現好、效益佳的部門可適當傾斜資金支持，而表現差的部門則要追責、問責，切實發揮財政資金的民生建設、基礎建設作用[5]。

結語

綜上，本文從共性角度出發，分析了事業單位中普遍存在的預算管理問題，提出優化全面預算管理的策略思考。但各級事業單位面臨的社會環境和區域間經濟形勢的不同，對財政資金的需求也就不同，因此對全面預算管理也存在較大差異。個別事業單位在參考借鑒時需考慮到自身的實際需求，從而實現全面預算管理的價值最大化。