探索完善農村居住環境更新模式共建共享嘉定和美鄉村

■嘉定區保留保護村居住環境更新課題組

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署。作為國際大都市的鄉村地區，上海的鄉村振興應該走城鄉一體化的融合均衡發展道路。但從近幾年全市推動農村居住環境更新的實踐來看，存在整體更新進程較慢、進城集中居住限制較多、農房翻建門檻較高等問題。嘉定區通過嘗試探索組團式更新（保留保護村落中，30 戶及以上村民，同一時期、集體連片，原址翻建或平移集中翻建住房，并同步更新周邊居住環境）的做法，為廣大保留保護村的居住環境更新提供了可行路徑。

為進一步總結經驗，形成可復制可推廣的路徑、方法，本次調查研究重點聚焦保留保護村住房更新，深入本區5 個鎮7 個村開展調研，面對面訪談近100 人，發放調查問卷1182 份，走訪市級專家3 位，并結合赴浦東、松江、崇明以及浙江等地學習考察經驗，分析梳理更新過程中的困難和問題，著重探討嘉定區保留保護村的更新模式和實現路徑，以期為持續推進鄉村振興戰略、實現農村顏值和農民生活品質雙提升提供參考。

一、嘉定區農村居住環境更新現狀

（一）整體情況

1.村及農業人口基本情況。截至2022 年，全區共141 個村委會、1763 個村民組，其中規劃保留保護村57 個、非保留保護村84 個，規劃保留保護村內參與村級集體經濟組織分配的成員約15.1萬人。

2.住房更新基本情況。全區農村住房大多建于上世紀70、80 年代，部分房屋老舊破敗，有待更新。調查問卷顯示，房屋未翻建的戶數占比為75.0%，其中，除馬陸鎮包橋村、安亭鎮泥崗村、外岡鎮葛隆村翻建比例較高外（分別為50.0%、46.0%、43.9%），其他村翻建比例普遍較低。

3.村民更新住房基本意愿。調查問卷顯示，一是翻建意愿強。在還未更新住房的村民中，超過半數的村民傾向于翻建房屋，遠遠超過等待動遷的比例（27.6%）。二是居住意愿高。在住房條件改善的前提下，村民也更傾向于居住在農村。在已翻建住房的村民中，愿意全家留在農村生活的占比達50.0%。三是投入意愿大。已翻建的村民，由于自住比例高，前期對住房的建設和裝修等資金投入意愿都比較強，戶均建房成本（土建與裝修）在一百萬元左右。

（二）現有工作推進體制機制

1.政策機制。以《嘉定區關于進一步改善本區農民生活居住條件和鄉村風貌有序推進農民相對集中居住的實施意見》等文件為指導，積極發揮政府引導、村委會主導、村民自主作用，按照“房屋自建、資金自籌、村宅自治”和“整合資源、集約發展”原則，引導組織村民以組團形式規范有序自主翻建房屋。

2.資金保障。采用“村民自籌為主、政府獎補為輔”原則，民主討論商定建造標準和建房費用，自行籌集資金；各鎮村結合自身實際情況，給予翻建村民適當獎勵補貼；有的鎮村引入第三方資本，為以組團形式自主翻建的村民籌集資金提供途徑。此外，在更新過程中若實現平移歸并，并達到節地標準，還能享受相關節地補貼；獲得市級批復的平移集中項目，在供水、供電、供氣等方面給予一定政策支持。

（三）各街鎮農村居住環境更新模式及特色

1.馬陸鎮北管村的做法和模式。北管村村落原本以聯排居住為主，以組團原址翻建同時結合平移集中居住的方式，推進村民住房有序更新，并統一實施適合現代農村需求的基礎設施建設和公共服務配套。在推進過程中創新形成“聽民意、舊址翻、爭先后、定風貌”的12 字方針。安亭鎮星明村也采取此類模式實現村民住房更新。但北管模式在整個組織實施過程中需做大量群眾工作，對基層組織的強有力保障需求較高。

2.華亭鎮聯一村的做法和模式。聯一村村落原本以自然分散為主，通過結合產業發展實施農村平移集中居住。在推進過程中，以先規劃后方案、先征詢后歸并為原則，試行全村域宅基地集中平移歸并，優化土地利用結構和布局，并通過集體經營性建設用地作價入股的方式（由集體經濟組織和投資企業分別通過土地使用權和資本投入，形成權屬清晰、利益共享、風險共擔的合作開發模式和經營管理方式），有效激活農村土地要素。外岡鎮周涇村的模式也與此類似。但聯一模式僅在部分街鎮有實施條件；有實力、有意向的社會資本也比較難找。

3.安亭鎮向陽村的做法和模式。向陽村村落原本以自然村落形態為主，通過整村原址翻建，保留了原汁原味的江南水鄉村莊風貌。聚焦“保留特色、展現風貌”，僅對部分宅基地位置進行微調，規避了用地調整方面的制約。同時，充分利用資源稟賦調整產業結構，通過政府引導、市場化運作方式，與敏實集團合作開發“稻田里的研發中心”項目，提升產業融合發展水平。華亭鎮的毛橋村與此相似。但向陽模式對村莊本身的風貌、規劃要求較高，土地無法節約，基礎設施配套提升難度較大。

二、嘉定區農村居住環境更新存在的問題和不足

在市、區兩級的指導和支持下，部分鎮的保留保護村通過組團式更新等農村建設行動，在實踐中不斷探索總結，初步形成了農村居住環境更新的一些做法和經驗。但該項工作仍處于起步期和探索期，仍存在一定短板和不足。

（一）群眾集中反映的問題

1.配套設施標準問題。目前由于用地指標、區域位置等原因，一些鎮村在接通天然氣、提供公共停車位、安裝道路照明設備、建設菜場等配套設施方面難以同步落實到位，村民感到生活不便。

2.房屋建設費及補償費問題。翻建資金以“自建自籌”為原則，絕大部分由村民自身承擔，每戶房屋土建成本約為30 萬-60 萬元，對于部分家庭是一筆不小的支出。同時，有些村對于房屋符合建設規劃和風貌管控的村民會給予村級獎勵，不同村莊之間政策有差異，各村信息互通有無，造成部分村民心理不平衡、不理解。

3.住房施工質量問題。前期，個別村在具體推進過程中，有村民對房屋施工質量、建筑材料選用等提出較多疑問，一定程度影響了整體更新進程。究其原因，部分出于村民認知偏差，部分出于施工方用工用料不足，部分出于監管不到位。

4.翻建后房屋權證問題。目前，本輪翻建后房屋仍然只有批復沒有宅基證，出現子女落戶、就學證明等相關問題。

（二）政策制度及工作機制方面的問題

1.資金補貼問題。組團原址翻建節地有限，較難取得相關節地補貼。區級市政建設補貼范圍有限，農村住房更新相關配套建設主要由鎮村開展并承擔相關費用，資金壓力較大。

2.項目推進問題。一是村民和集體責任邊界未能有效厘清，建房責任主體是村民自身，但組團式更新過程中，村集體做了大量的溝通協調工作，部分村民卻弱化了自身的責任和義務。二是對村委會工作落實要求高，項目宣傳難以面面俱到，對村民意見訴求難以全部及時響應等。

3.長效管護問題。村民沒有繳納物業費的意識，也沒有維修基金的積累，房屋外部的公共環境、基礎設施及公服設施需要長效管理維護，但管理資金、管理團隊等方面缺乏相應的管理規范。

4.房屋翻建后的村民增收問題。不少村民有出租房屋或用于經營的意愿，但個人渠道有限，經營能力也有欠缺，復雜的租戶群體、不規范的經營行為也會增加整體上的管理難度和成本。若翻建后房屋作為民宿（農家樂）來利用，門檻相對較高，村民利用閑置房屋增加收入的渠道較窄。

三、對策建議

加快高質量農村住宅更新，建設宜居宜業和美鄉村，是嘉定建設現代化新型城市的題中之義，是滿足村民對美好生活向往的重要內容。建議在前期探索實踐基礎上，開闊視野、拓展思路、取長補短，進一步加強頂層設計、完善流程體系、探索長效機制，加快完善各項舉措，共建共享嘉定和美鄉村。

（一）加強頂層設計

1.強化規劃引領

以片區統籌謀劃彌補要素短板，將集中連片的鄉村地區作為一個單元進行整體規劃，從區域視角系統謀劃各組團差異化發展路徑，并進行區域協同下的土地指標平衡和農村住房建設引導，進一步完善空間騰挪、聯動發展、設施共享等機制和舉措。

2.優化模式應用

梳理總結現有模式，為不同地區組團翻建房屋提供參考和指導。在村民住房相對集中、村級經濟相對發達、土地比較稀缺的南部街鎮，可適當推廣組團原址翻建模式；在村宅相對分散的北部街鎮，可更多推廣平移集中翻建模式。具體推進過程中，可靈活運用各種路徑，不斷豐富和完善現有模式，形成更具區域特色的成功經驗和模式樣板。

3.梳理推進計劃

進一步強化區級部門指導責任，落實街鎮屬地管理責任，加強對村兩委的指導，幫助相關村結合村莊實際，全面調查了解村民對于農村住房更新的意愿，梳理制定細化至村組的住房更新推進計劃。在此基礎上，分類有序推進。

4.規范配套標準

建議出臺針對農村住房更新的基礎設施建設和環境提升的配套文件，明確同步建設好道路、通信、給排水、垃圾收集處置等配套設施和教育、醫療、文化、體育、商業等公共服務設施，補齊農村地區長期存在的基礎設施和公用服務短板。

5.推進登記發證

落實上海市農村宅基地房屋登記發證工作，按照“先試點、后鋪開”“先新建、后平移”的原則，做好首批試點村的農村宅基地房屋登記發證工作，形成可持續、可復制的經驗做法。同時，開展面上的全面排摸和相關工作指導，為后續全區全覆蓋發證打好堅實基礎。

（二）完善流程體系

1.優化工作流程

一是明晰職責權限。區級職能部門要加強與各涉農街鎮溝通交流，持續完善相關配套方案；各街鎮要及時更新項目進展，對過程中發現的問題及時研判解決；各村要明晰村集體與村民個人之間的權責利邊界，堅持“村民事村民議”，持續擴大村民在全過程中的參與度。

二是形成自治流程。在方案制定、建設監督、村民選房、后續管理等各環節，以“老大人”、村民議事點等鄉賢、自治平臺為核心，總結形成一套可復制、可推廣的村級自治流程。制定區級“我嘉公約”藍本，為各村制定村規民約提供參考；鼓勵鎮村學習借鑒其他地區的有效經驗，結合自身實際，制定各項自治流程方案。

2.建立管理機制

一是強化集中居住建房項目監督指導。明晰各方職責界限、管理權限，構建“基層黨委政府領導+住建部門主管+村兩委監管+施工隊伍負責”的建設管理體系。目前，嘉定區級層面已出臺相關居住項目建設質量安全管控的指導意見，要優化細化相關舉措，建議加強相關監督指導，抓好“建前審定、中間驗收、平時巡查、問題整改、竣工驗收”等各環節。

二是加強數字技術運用。學習借鑒外省部分試點地區推出的“宅富通”管理信息系統等做法，探索建立數字化平臺，統一管理和發布農村居住環境更新相關資源信息。一方面，統一的資源推介平臺可提供多樣化、規?；馁Y源信息，能夠彌補信息差，更好吸引社會資本；另一方面，以數字化改革促進房屋建設管理創新，村民可以通過平臺在線選擇設計方案、施工隊伍、金融服務，并實現網上施工監管，關鍵數據也可自動留存而形成“一房一檔”，便利流程設計、過程管理和事后追溯。

3.完善資金支持

一是完善財政資金獎補制度。一方面，制定對組團式更新、公共配套設施建設的補貼政策，聚焦農村生活污水設施重新布局、供水管網配套、道路重整及修復等內容，加快摸底梳理，形成相對準確的資金預測和計劃安排。另一方面，探索建立組團式更新工作推進考核獎補機制，安排專項資金，明確標準和項目，根據考核認定情況進行獎補，為整體工作推進提供支持。

二是加大金融支持力度。為更好解決部分村民對房屋翻建及后續裝修的資金籌措問題，鼓勵銀行等金融機構積極參與農村房屋翻建貸款；各街鎮和村集體也要關注村民融資需求及貸款意愿，做好統計梳理，為銀行放貸提供支持；區級職能部門積極探索農村住房財產權抵押貸款相關制度，可借鑒外省市做法，建立宅基地評估、抵押、登記各環節機制。

（三）探索長效機制

1.提升更新后社區治理成效

一是探索農村社區物業管理新模式。一方面，創新模式，學習借鑒本市先行地區農村物業“三種模式”做法，建立“托底服務+增值服務包”的物業管理模式，按照“村民承擔一點，村集體出一點，財政補貼一點”的原則，合力支撐起物業服務的常態長效。另一方面，有序試點，在實踐中進一步優化物業管理，探索適用于不同村情的個性化形式。同時，探索“我嘉物業”黨建工作站向農村地區延伸，為推動農村社區管理提供有力支撐。

二是加強農村居住環境更新“民主協商”。鼓勵通過議事協商團隊、“社區云”等線下組織、線上平臺，聚焦翻建后的房屋管理、環境綜合管理中的各類問題，充分開展議事協商，逐步加強自我管理、自我服務。職能部門要探索制定相關指引性政策，如出臺積分制管理辦法，引導村民在村宅管理過程中自議自評，幫助村民逐步轉變思想認識和生活習慣。

三是加強新型農村社區基層組織建設。進一步配強黨組織書記，改善村級班子結構，把具有鄉村情懷和經營才能的黨員選派到村級領導班子中。有針對性地在返鄉能人、回鄉青年中發展黨員，推動他們成為發展村集體經濟的中堅力量，不斷提升新型農村社區的治理成效。

2.增強農村居住環境更新后勁

一是探索房屋租賃規范化運營模式。農村閑置住房面向附近工廠員工的租賃，在嘉定區歷來有較大的市場需求，也是村民收入的重要來源之一，部分村已開始自發探索房屋集體租賃等途徑。相關職能部門要持續探索研究規范化運營模式，鼓勵指導村民將翻建后的空余房屋（間）委托村集體經濟組織、街鎮所屬企業或者專業住房租賃企業出租，有條件的可納入人才公寓管理，提升集約化、規范化經營水平。

二是完善鄉村民宿（農家樂）辦理和管理機制。鄉村旅游市場前景廣闊，居住環境更新后，更為做大農旅產業打下了堅實的基礎。區級層面要加大支持力度，進一步優化完善民宿和餐飲服務的申請、審批和管理相關政策，形成符合嘉定鄉村實際、簡便有效的消防、治安、衛生等監管措施，并依托“一網通辦”，優化民宿辦證審批等服務，助力鄉村民宿發展。

三是引入社會力量參與產業打造。村宅更新后，村民對壯大鄉村產業從而增加收入的愿望強烈，但缺乏相應專業技能儲備。建議職能部門對相關資源進行統計匯總，探索引入社會資本進行專業的設計、運營、管理和營銷，助力實現房屋翻建后的可持續發展。可以學習外省市先進經驗，引入第三方企業創辦民宿管家培訓中心，吸引優秀青年和專業人才返鄉創業、帶頭致富，進而帶動更多外出村民回鄉開辦精品民宿或者到民宿、產業基地打工，從中獲得持續穩定的收益?！?/p>