基于績效評估體系的縣級國土空間規劃研究
——以貴定縣為例

王時宏

（黔南地質礦業有限責任公司，貴州 都勻 558000）

縣級國土空間規劃是國土空間規劃體系的重要組成部分，是落實國土空間規劃實施、用途管制和自然資源統一管理的重要節點。縣級國土空間規劃是國土空間“五級三類”編制體系中對空間管控的一線陣地，是將規劃指導藍圖落實的第一步[1]。以往的縣級國土空間規劃實施評估多聚焦于比對規劃和現狀的一致性，在實際應用中尚未達到國土空間規劃的實際需求。原有國土空間規劃實施至今，所需評估維度的復雜度要求更高，且一致性評估未考慮城市規劃本身在城市發展決策中的作用和影響。本文在縣級國土空間規劃實施一致性評估的基礎上，結合績效考核理念，通過構建多元主體的動態評估指標體系，同時結合國土空間規劃的基本特征，提出實施評估的技術方法，以更好評估縣級國土空間規劃。

1 基于績效評估體系的縣級國土空間規劃

1.1 縣級國土空間規劃實施評估意義及存在的問題

建立國土空間規劃體系是適應生態文明體制改革的重要制度重塑，是解決原有自然資源監管體系中發現的系列問題，實現統籌規劃的國土空間用途管制的重要舉措。規劃評估是從探索藍圖規劃到規劃實施的一項評估制度，是國土空間規劃改革中推進規劃實施的關鍵環節，規劃評估作為規劃全周期實施過程中不可或缺的一環，是考量、監測規劃實施的主要手段，也是修正、完善規劃編制和規劃管理的重要依據。

我國國土空間規劃評估工作已實現規范化、制度化，規劃評估在促進規劃的實施發揮了極為重要的作用。評估城市建設項目狀態和績效評估是國土空間規劃實施評估體系的主要內容，評估城市建設項目的績效評估是評估規劃解決城市問題的實際效能，對法定規劃被執行、規劃作用得到發揮所產生的實際效益進行的評估[2]。縣級國土空間規劃中的規劃實施評估的目的是根據現行的各類空間規劃的實施績效，分析其規劃對政府決策部門的影響力，理解和認可國土空間管控的合理性。

通過圖1 可以發現，目前我國縣級國土空間規劃在實施過程中尚存在一些問題，主要表現為戰略導向不清晰、建設用地指標不明確、發展目標不協同，面向實施的空間管控需進行更深層次探索，各類空間矛盾未協調，未突出地方特色優勢等。

圖1 縣級國土空間規劃實施過程中存在的主要問題

當前，我國國土空間規劃實施評估方式可分為一致性評估和績效評估，一致性評估不能保障良性循環系統有效運行的具體要求，績效評估難以兼備法律和公共政策的雙重屬性，兩種評估方式均不能準確描述政府、市場、民眾之間的價值利益關系，導致評估結論不能很好詮釋規劃是否在決策過程中發揮了推動性的績效作用。編制縣級國土空間總體規劃，應以上級國土空間規劃為基礎，結合規劃提出的各項戰略目標，對縣級層面的國土空間用途管制分區分類分級進行統一管理和綜合協調，實現促進區域可持續發展的目的。

1.2 縣級國土空間規劃實施評估指標體系構建

針對目前我國縣級國土空間規劃實施評估技術指南尚未出臺的現狀，梳理從縣級國土空間規劃績效評估理論延伸、績效評估指標體系維度提取的理論邏輯思路，構建縣級國土空間規劃實施評估指標體系。構建縣級國土空間規劃實施評估指標體系決定了縣級國土空間規劃實施是否能夠得到科學的評估結果，并為編制縣級國土空間規劃實施評估提供一定的規劃指導。從縣級國土空間規劃所面臨的實施和管理的雙重復雜性出發，將規劃實施評估對象由規劃實施結果向全期的規劃實施過程轉變。同時，提取對縣級國土空間規劃影響的最大因素，結合績效評估理論中的規劃分類思想，提取出目標戰略、規劃指標、空間布局作為評估維度，構建縣級國土空間規劃實施評估內容框架，見圖2。

圖2 縣級國土空間規劃實施評估內容框架

目標戰略、規劃指標、空間布局是縣級國土空間規劃實施評估的三大維度，評估內容具體包括產業目標、經濟性質、人口目標，控制性、預期性、建議性指標、用地布局、設施支撐要素和空間發展格局等。結合規劃實施績效評估相關理念，首先應對這些具體內容進行重新篩選，提出規劃實施評估的內容框架，然后依據專家打分法，確定影響這些因素的相關指標。另外，國土空間存在一定的復雜性，受到很多因素的影響，并且具有較強的主觀性，如此難以客觀全面地反映出評價指標[3]。所以，在選擇具體指標過程中應遵循系統、科學、客觀等基本原則，充分分析數據資源實際情況，篩選可信性強、長期穩定的指標，建立具體指標與相關責任部門的對應關系，同時在指標選取過程中充分考慮后期規劃評估的需要，增強指標的可操作性。

2 貴定縣國土空間規劃績效評估體系應用

貴定縣隸屬于貴州省黔南布依族苗族自治州，歷史上素有“湘黔通衢”“滇黔咽喉”之稱。該縣地處東經106°59′～107°22′、北緯26°05′～26°47′，國土總面積1 631 km2，縣城距省會貴陽市80 km，距龍洞堡國際機場68 km。境內有滬昆、貴廣、貴南高鐵線路，貴新、廈蓉、蘭海等高速公路，是貴州省唯一擁有4 個鐵路站點（其中高鐵站2 個） 的縣級行政區。

貴定縣土地利用中，住宅用地評價單元138 個，總面積3.65 km2，占評價單元總面積的80.19%，綜合容積率1.87，綜合建筑密度41.23%，綜合人口密度16 075 人/km2。住宅用地評價單元內，住宅用地面積3.34 km2，占比91.51%；商業服務業用地面積0.12 km2，占比3.29%；公共管理與公共服務用地面積為0.06 km2（公園與綠地面積0.02 km2），占比1.64%；交通運輸用地面積為0.08 km2，占比2.19%；其他建設用地面積為0.03 km2，占比0.82%。該縣商業服務業以及教育資源整體分布相對均勻，基本能夠輻射到各個區域，但占地面積相對較小、人均建筑面積小，公園綠地與體育設施等相對缺乏，不易于提升區域居民生活品質。商服用地評價單元32 個，面積為0.29 km2，占評價單元總面積的6.42%，綜合容積率1.19，綜合建筑密度41.85%，綜合地價實現水平值100.02 元/m2。該縣商業用地主要是美食街、購物中心、臨街商場、建材市場等，在整個縣城區域內分布相對均勻，但商務辦公樓較少，門面營業率與出租率較低，人流量少。貴定縣土地利用在耕地保護情境下，其他用地向耕地轉化的概率增加90%；在開發主導的情境下，其他用地向建設用地轉化的概率增加90%。

貴定縣應結合該縣國土空間規劃的整體特征和現狀，按照科學性、可獲取性、易操作性原則，結合現有指標數據，從目標戰略、規劃指標、空間布局3 個維度進行評估，建立起以績效評估理論為基礎的國土空間規劃實施評估指標體系。貴定縣目標戰略維度的評估成效有：區域聯系不斷加強，物流信息流關聯網絡發達，城鎮化水平即將邁入50%中期分水嶺，經濟態勢穩中向好，智能裝備、紡織業、農副產品加工業發展特色鮮明；規劃指標維度的評估成效有：耕地得到有效保護，高標準農田面積穩步提高，糧食安全穩中向好，生態保護紅線、永久基本農田管控情況良好；空間布局維度的評估成效有：城鄉公服配套設施建設整體水平達標，通達率、生活垃圾處理率、自來水普及率水平較高，創新環境培育良好，創新體系處于快速發展階段。貴定縣城鎮建設用地開發利用情況調查評價成果符合《貴州省建設用地利用情況起底大調查技術方案》要求。城市總體規劃和土地利用總體規劃績效較高，較好引導了城市的發展建設，自然資源保護初現成效，創新投入產出增加，城鄉融合和區域協同加強，創新創業環境得到不斷優化，宜居城市建設成效顯著。

3 結束語

縣級國土空間規劃編制過程中，應對以往的規劃進行評估，明確縣級空間規劃的重點，厘清各部門的權責關系。國土空間總體規劃實施評估應主要從各級空間規劃對各領域與各要素的影響進行整體分析，研判城市發展過程中質量、結構、效益、速度、品質、綠色等維度是否存在問題和不足，以為更好地實施國土空間規劃提供可靠依據。