市縣財政決算草案審計存在的問題及對策研究

長沙市審計局課題組

財政決算草案審計是審計機關的一項法定職責。2014年新修訂的《預算法》明確規定，縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，在報本級政府審定、人大常委會審查和批準前，需經審計部門審計。各級審計機關按照法定要求組織實施本級財政決算草案審計，并開展業務探索和理論研究。課題組選取49個省、市審計機關近五年公開的審計工作報告披露財政決算草案審計問題情況進行分析，并對長沙市縣兩級財政決算草案審計實施情況進行研究，發現市縣兩級財政決算草案審計過程中存在審計力度不夠，審計重點不突出，審計結果運用不充分，審計大數據技術手段有待提升等問題。究其原因，主要是對財政決算草案審計的重要性認識不足，審計內容未有效統籌，審計理論研究薄弱，審計技術手段創新不夠所致。基于此，課題組從深化財政決算草案審計研究、抓好財政決算草案審計實施、強化審計成果開發與結果運用等方面提出改進建議，以期推動市縣兩級財政決算草案審計規范化發展，提升財政審計監督效能。

一、地方審計機關開展本級財政決算草案審計現狀

課題組選取了23個省、26個市（主要為省會城市）公開的2017年度至2021年度本級預算執行和其他財政收支情況的審計工作（結果）報告，對報告披露與財政決算草案審計相關情況，從內容、對象兩個維度進行分析。

一是財政決算草案審計的內容維度分析。課題組在參考相關法律法規和文獻的基礎上，結合審計工作實踐，歸納總結了財政決算草案審計的主要內容，即決算范圍的完整性、數據金額的準確性、科目列報的規范性。分析結果表明，49個省、市在2017年度至2021年度預算執行和其他財政收支審計工作（結果）報告反映財政決算草案有關的問題以準確性、完整性方面的問題居多，規范性方面的問題提及較少；未披露財政決算草案問題的省、市占比偏高，分別占到總樣本數的43.48%和54.61%。具體情況如表1-1、1-2所示：

二是財政決算草案審計的對象和范圍維度分析。根據樣本單位的財政決算草案審計對象是否擴展到本級預算部門、單位以及下級政府的情況，不難得出結論，無論是省級層面還是市級層面，財政決算草案審計對象范圍主要集中在本級財政及預算部門或單位，擴展到下級政府的極少。具體情況如表1-3所示：

從上述兩個維度分析情況看，仍有相當比例的省以下審計機關尚未在年度審計工作報告中披露決算草案審計有關內容；已披露的問題情況，覆蓋面較窄，深度不夠。地方審計機關開展財政決算草案審計仍有較大的提升空間。

二、長沙市縣兩級開展財政決算草案審計現狀

長沙是湖南省省會，轄6個區1個縣，代管2個縣級市。課題組對長沙市本級及9個區縣（市）近年來實施財政決算草案審計情況進行研究，對公開的2017年度至2021年度本級預算執行和其他財政收支情況審計工作報告進行分析，情況如下：

長沙市本級及9個區縣（市）財政決算草案審計基本與本級預算執行審計同步實施，未單獨立項和出具審計報告，相關審計結果并入本級預算執行和其他財政收支審計工作報告，按程序報同級人民政府審定和提請人大常委會審議。從2017年度至2021年度審計工作報告對外公開情況看，市級審計機關公開的預算執行和其他財政收支審計工作報告在5個年度內均反映了決算草案基本情況，縣級審計機關中有近半數未反映同級決算草案基本情況。從披露決算草案審計相關問題情況看，市級審計機關連續五年對市本級財政決算草案審計存在的問題進行了披露，披露的問題數量為每年2～3個；縣級審計機關每年僅有1～2個區縣（市）對財政決算草案審計存在的問題進行了披露，單個區縣（市）披露的問題數量為1～3個。這些問題主要集中在決算草案編制不規范、不完整、不準確三個方面，其中涉及準確性問題7個，規范性問題11個，完整性問題4個。就描述的具體內容而言，主要以“決算數據不準確”“決算草案表年初數與科目余額表年初數賬目不符”“財政決算報表與部門決算報表不相銜接”“專戶利息未及時繳入國庫”為主。具體如表2-1所示：

三、市縣財政決算草案審計存在的主要問題及原因分析

1.對財政決算草案審計的重要性認識不足，實施力度不強。

從前文的分析結果可以看出，審計機關對開展財政決算草案審計尚未上升到一定高度，對其重要性認識明顯不足，實施力度不強。由于未單獨立項實施，無法系統反映財政決算草案審計中存在的問題，且仍有部分單位未在預算執行審計中關注決算草案審計事項，在編制預算執行審計工作方案時也未對審計范圍、審計重點進行合理謀劃，審計實施方案涉及決算草案審計方面的重點不突出、操作性不強。究其原因，主要是以下兩個方面：

一是當前的審計制度還不夠完善，審計機關單獨立項開展決算草案審計的動力不足。2014年《預算法》的修訂，意味著從2015年起，決算草案審計成為審計機關的一項法定職責，但直到2022年《審計法》第二次修正時，才對決算草案審計工作提出了新的要求，且至今未同步修訂《審計法實施條例》《國家審計準則》，未對相應條款予以明確，上級機關也未對該法定職責做出相應的業務指導，財政決算草案審計理論和實踐框架尚未形成。

二是審計人員供需矛盾突出，開展財政決算草案審計的人力資源短缺。一方面，隨著機構改革和審計職能的拓展，審計機關年度安排項目多、涉及領域廣，審計人員數量與業務量存在較大缺口。另一方面，審計干部專業知識較單一，多層次、多視角發現問題能力不夠，對政策的分析判斷能力和宏觀綜合分析能力與審計質量要求還有一定差距，難以適應多元化的審計類型要求。

以長沙市為例，2018～2022年，市級審計機關每年納入預算執行審計工作方案的項目25～30個，市財政局具體組織市本級預算執行和決算草案編制情況審計作為年度資金體量最大、覆蓋范圍最廣的項目，僅由6人左右的處室承接，審計事項多、現場審計時間緊張，分配給決算草案審計的時間不多。市以下審計機關除了實施正常的審計項目之外，還需承擔部分基層社會事務，如新冠肺炎疫情期間，大部分審計人員抽調到一線參與防疫工作，部分區縣（市）審計局還出現1名審計人員牽頭負責多個專項版塊審計任務的現象。

2.未與預算執行審計、部門決算草案審計有效統籌，反映問題重點不夠突出。

審計工作報告披露本級預算執行和部門預算執行方面的問題較多，披露財政決算草案審計的內容較少。從發現問題的分類看，本級財政決算草案審計發現問題與預算執行審計發現問題邊界不夠清晰，比如專戶暫存暫付資金清理、財政收入支出多列少列等問題，有些地方將其納入本級決算草案審計部分進行反映，有些則在本級預算執行或財政管理審計等部分中體現。從披露的具體問題看，財政決算草案審計未與預算執行審計有機結合，審計目標不明確、重點不突出，揭示問題類型單一，以報表反映和賬務處理方面的問題為主，整體呈現出不溫不火、蜻蜓點水的特點。

3.審計成果開發與結果運用有待加強。

課題組在查閱相關文獻資料中發現，政府決算草案審計的理論研究文獻較少，國內研究政府決算審計的學者，研究視角主要集中在淺層的技術操作層面，規范分析的多，實證研究的少，系統探討財政決算審計實務、體制和法規制度建設的文獻更少，至今未形成系統的理論研究成果，缺少可供借鑒的審計經驗。同時，由于現有財政決算審計所揭示的問題不具備代表性和典型性，缺乏深度，難以引起被審計單位的重視，審計成果價值不高，審計整改約束力滯后，審計成效不明顯。

4.審計技術手段創新不夠。

從目前審計披露的問題來看，財政決算草案審計基本停留在賬表審計和科目審計方面，主要體現在單個科目或單個事項，在宏觀趨勢性分析，以及跨部門、跨時間、橫向縱向等數據穿透分析方面，大數據審計運用較少。從審計數據分析的情況來看，審計機關目前主要使用現場審計實施系統、SQL和ORACLE數據庫進行審計，其中現場審計實施系統無法在高版本計算機操作系統和國產計算機系統中安裝，其功能未隨財政預算一體化系統的上線進行升級，財政決算草案審計方面的數據采集和分析模塊也未開發，難以滿足當前審計需求。2021年底，因各市縣財政后臺數據全部集中到省財政廳，基層審計機關無法掌握本級及下級財政完整的基礎數據，給審計人員熟悉和分析新系統增加了不少難度，數據的獲取、整理、穿透占用了大量的時間，市縣兩級數據穿透對比分析方面的審計模型創新不多。

此外，開展市縣財政決算草案審計在組織方式上還存在提升空間，目前未建立審計機關上下級聯動溝通與成果共享機制。

四、市縣兩級財政決算草案審計的改進建議

1.深化財政決算草案審計研究。

（1）提高政治站位，深化對財政決算草案審計的認識。

審計機關應樹立“國之大者”的格局，認真貫徹落實黨的二十大報告提出“六個必須堅持”的世界觀和方法論，用政治眼光和系統思維加強綜合分析研判，將工作重心更多地聚焦到決算報表編制完整性、決算內容真實性、賬表一致性和決算重點支出的績效上來，推動決算體系的不斷完善。審計人員要不斷提高政治能力和大局意識，堅持系統思考，總攬全局，要從關注決算草案編制的“點”上問題轉變為“面”上的整體監督，充分發揮審計建設性作用。

（2）強化宏觀思維，明確審計目標和審計重點。

審計機關實施財政決算草案審計過程中，要明確審計目標，加大宏觀政策研究分析力度，緊緊抓住領導重視、社會關注、群眾關心的熱點、難點問題，科學確定審計重點，增強監督的針對性和時效性。將研究型審計融入到財政決算草案審計中來，創新審計視角，沿著“政治～政策～項目～資金”的主線，堅持問題導向，瞄準重大資金、重點單位和重要領域，緊盯政策制定、決策程序、審批監管、資金分配等權力運行的關鍵環節，把揭示微觀問題與服務宏觀決策結合起來。

2.抓好財政決算草案審計實施。

（1）優化審計資源配置。

一是統籌項目計劃管理。市縣兩級審計機關要將財政決算草案審計納入年度項目計劃，結合本單位審計任務和人力資源現狀，做好審計項目可行性調研，做好財政決算草案審計與預算執行審計的統籌銜接，可依托已有的計劃項目，實行融合式、嵌入式審計，做到項目套搭進行、資源充分共享、信息實時互通、問題相互驗證，但需對二者審計目標、審計重點和預期要達到的審計成效做出明確區分，避免重復審計造成審計資源浪費或因邊界不清造成審計內容缺失。

二是強化審計隊伍建設。一方面市縣兩級審計機關要積極爭取本級黨委政府的支持，增加人員編制，多渠道多層次選拔和引進審計人才，不斷優化人員結構。另一方面審計機關要創新業務培訓內容和方式，充分挖掘現有審計人員潛力。通過組織跨專業、跨領域業務培訓或安排送教上門、案例教學、專題研討以及安排參加巡視巡察、參與上級機關審計項目等方式提升一線審計人員業務能力。

（2）優化審計組織方式。

各級審計機關要充分運用現場審計與非現場審計相結合的方式，采取市縣聯動分級實施、參審上級審計機關項目等不同方式，實現組織方式統籌。通過定期與不定期溝通相結合、審計情況溝通與成果共享相結合、先進經驗分享與重點難點提醒相結合的方式，增強審計項目的統籌融合，確保審計結果的客觀和公正。

（3）優化審計技術手段。

市縣兩級審計機關要強化大數據審計思維，進一步探索大數據分析方法的創新與運用，通過大數據審計技術實現財政決算草案審計的過程升級、效率提速、成果倍增。一是要整合優化現有審計信息系統，開發建設功能完善、性能高效的審計數據綜合分析平臺，建立數據收集、共享機制。二是要提升大數據分析效能，利用采集和聯網的數據，加大財務數據與單位數據、行業業務數據和跨部門、跨領域數據的“橫向”關聯分析和同類數據跨年度或者跨時段的“縱向”關聯分析，實現所有應審數據橫向到邊、縱向到底。三是要探索項目主審和數據主審的“雙主審”模式，整合市縣審計機關信息技術人力資源，建立集中分析、分散核查、重點突破的數據疑點分析核查機制，提高大數據分析核查的團隊戰斗力，切實提升審計效能。

3.強化財政決算草案審計成果開發和結果運用。

（1）推動成果開發。

財政決算草案審計結果要服務好宏觀決策和發展大局，要重視審計工作的“后半篇文章”，充分挖掘審計發現問題深度，加大綜合分析和審計調研力度，提出富有建設性的意見和可操作性的建議，充分發揮審計監督作用。審計機關要及時總結先進工作經驗和技術方法，不斷拓展和豐富財政決算草案審計的理論與實踐，結合決算草案審計思路、審計方法及案例、審計重點環節等，編制現場審計指引，推動財政決算草案審計工作的不斷進步與完善。

（2）建立健全審計整改長效機制。

審計機關要扛牢審計督促整改政治責任，建立健全審計整改長效機制，嚴格審計整改標準，不斷增強審計整改剛性約束。一方面，要壓緊壓實財政等被審計單位的整改主體責任、主管部門的督促指導責任和審計機關的跟蹤檢查責任，建立財政決算草案審計整改問題清單，嚴格實行審計整改對賬銷號制度，形成整改管理閉環。另一方面，從體制機制層面強化財政預決算管理，規范財政決算草案編制。加強與人大、紀檢監察、組織、巡察、黨政督查以及財政等各類監督的貫通協作，在審計整改上打好“組合拳”，最大程度鞏固和提升審計整改成效。

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本文系湖南省審計廳招標立項重點課題“市縣兩級財政決算草案審計研究———基于長沙市的實證分析”的研究成果。