農村留守兒童受教育權政策法律分析

智普 何穎

在我國城市化進程持續(xù)推進中帶來的一項后果是大量農村年輕人背井離鄉(xiāng)，來到城市，而大多數農民工無法將子女帶到城市，因此其子女被迫成為農村留守兒童。而留守兒童的義務教育方面出現了一些新的問題亟待解決。

一、農村留守兒童教育現狀

在我國城市化進程中，有大量農村勞動力進入城市，出現了大量農民工子女留守鄉(xiāng)村的局面，成為農村留守兒童。農村留守兒童規(guī)模龐大，分布相對集中。據資料統(tǒng)計顯示，不滿16周歲的留守兒童已達900多萬人。隔代監(jiān)護，即由（外）祖父母監(jiān)護的人數占89%；而由親朋好友監(jiān)護的占3%；還有近8%留守兒童為無監(jiān)護人或者無監(jiān)護能力的人進行監(jiān)護。由此可見，留守兒童大部分由隔代老人監(jiān)護，還有少量為無人或者無監(jiān)護能力人監(jiān)護，這就造成農村留守兒童教育出現很多問題。根據《中國留守兒童心靈狀況白皮書》的調查，留守兒童的心理健康水平、學習成績和性格養(yǎng)成與非留守兒童相比，更容易出現問題，根據對云南、安徽和江西三省的調查數據分析結果，這些地區(qū)的留守兒童遭受到軀體暴力的發(fā)生率多達65%，而精神上受到暴力的情況更是高達91%。這些數據表明大量農村留守兒童無法正常獲得家庭教育，導致了心理問題突出。

雖然我國《義務教育法》實施九年義務教育，但農村留守孩子的情況卻不容樂觀。首先，由于孩子在學業(yè)方面缺乏父母有效的監(jiān)護，農村留守孩子的學習成績普遍較差，輟學率也很高。其次，在中國高速城鎮(zhèn)化進程中，部分地區(qū)撤并了鄉(xiāng)村小學。農村留守孩子在鄉(xiāng)村可以接受到教育時間大大減少了，同時由于父母缺乏經濟實力承擔農村留守孩子在縣城讀書的學費，加上城市面臨著戶口壁壘的問題，更加減少了農村留守孩子可以接受教育的時間，壓縮了農村留守兒童受教育的機會，長此以往，留守兒童的發(fā)展勢必會受到影響。

二、法律保障留守兒童受教育權

我國有一系列法律保障留守兒童受教育權。《中華人民共和國憲法》中“父母有義務教育未成年子女”。《教育法》中“受教育者在入學和升學上有平等的權利”。《義務教育法》中也提出了地方政府應該為農民工子女提供平等接受義務教育的條件。《未成年人保護法》規(guī)定：“父母或監(jiān)護人不得放任未成年人失學、輟學；未成年人的父母或者其他監(jiān)護人因為要外出，在短時間內不能照看未成年人的，他們應該選擇一個在品德、身心健康等方面合適照看的人來照顧他們的生活。”此外，2016年國務院為全面系統(tǒng)地解決農村留守兒童問題，發(fā)布了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，文件中明確了保護農村留守兒童的一些政策和工作機制，說明留守兒童問題開始受到前所未有的重視。

《中華人民共和國家庭教育促進法》在2022年1月正式實施，這是我國首次就家庭教育進行專門立法。其中規(guī)定“在教育未成年子女時，應該親自養(yǎng)育，加強親子陪伴，父母雙方要共同參與到未成年人的教育中來”。這就要求父母不得生而不養(yǎng)，養(yǎng)而不育。

由此可知，關于兒童受教育權的家庭保障法律已經規(guī)定得較為完善，從憲法、義務教育法、未成年人保護法，再到最新出臺的家庭教育促進法，均保障兒童受教育權。

對于農村留守兒童問題的解決，國家雖然在宏觀層面已經制定了一些較為完善的法律制度和其他相關鼓勵措施，但是在具體如何解決問題方面需要各地方政府去積極落實，而在實際落實過程中也存在一些問題。

三、農村留守兒童權益保障實施中出現的問題

（一）留守兒童教育權保障法保障力度不夠

農村學校受到城鎮(zhèn)化的沖擊，使得農村留守孩子的受教育權益逐漸被擠壓。中國現有立法制度對于農村留守孩子受教育權益的保障力度還遠遠不夠。此外，城市二元戶籍制度也在限制隨家長進城的農村留守孩子受教育權益的實現。農村留守兒童也無法享受到與城鎮(zhèn)居民相同的基本醫(yī)療和社保。

目前依然缺少專門針對農村留守兒童教育的法律。現階段的立法文件主要針對普通兒童，卻忽視了留守兒童的特殊教育訴求。雖然現有的教育法等法律及相關政策也適用于留守兒童受教育權，但由于針對留守兒童為主體的教育權立法尚未出臺，使作為困境主體的留守兒童受教育權得不到全面保障，完善的留守兒童教育權保障體系尚未形成。針對留守兒童僅有《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，這樣的執(zhí)法力度遠遠不夠。國家、社會等對留守兒童受教育權保障的責任內容規(guī)定籠統(tǒng)，法律原則性規(guī)則較多，法律條文的精準指導有待加強。

（二）教育政策落實難

我國雖然出臺了若干受教育權保障政策，但這些規(guī)定具有較強的概括性和原則性，缺乏相應政府配套措施的銜接，操作性不強。農村留守兒童是我國的特殊群體，處于弱勢地位，在教育行政執(zhí)法過程中應當充分考慮農村留守兒童的特殊性，尤其是政府制定相關的配套政策時要有明確性和針對性。例如教育部在管理全國性的教育工作時，可以為農村留守兒童設立專門的部門，在留守兒童受教育權受損害時，國家應該設置教育公益訴訟。

教育行政部門的處罰力度相對較小，教育強制性措施未能很好地實施。在面對一些違規(guī)學校及機構時，罰款金額較少，甚至有些行政部門沒有罰款的職責。例如在面對罰款問題時，行政部門需要向法院進行申請后才能執(zhí)行，這使我國現階段的教育行政執(zhí)法力度偏小。

四、完善農村留守兒童權益保障建議

為確保農村留守兒童受教育權的實施，需要政府、學校、家庭三方面配合，才能促進農村留守兒童的全面發(fā)展。

（一）政府

1.制定完善的法律制度

健全的法律政策和完善的法規(guī)制度體系對于解決農村留守兒童問題具有較大的推動力，所以要重點從法律和制度層面進行跟進和完善。國務院辦公廳發(fā)布的《工作意見》在效力層級上只是行政規(guī)章，為了更充分保障農村留守兒童利益，可以制定針對留守兒童教育權的《留守兒童保護法》，形成更加完善的法律保障制度框架，進一步健全政府執(zhí)法監(jiān)督體系和行政立法制度，提高對農村留守兒童生命財產安全的法制保護力度，為廣大農村留守兒童創(chuàng)造出一個健康和諧安全的成長平臺。

2.加快完善我國的監(jiān)護制度

可以從以下三個方面加快完善我國的監(jiān)護制度，確保農村留守兒童受教育權，第一，根據家庭教育促進法中對家長及其監(jiān)護人的監(jiān)護要求，監(jiān)護內容不僅包括監(jiān)護人對孩子的監(jiān)護責任，在培養(yǎng)和保護孩子上還應該補充一些內容，并適當提出一些規(guī)范措施，如監(jiān)護內容中涉及農村留守兒童的一些權利問題，對未承擔監(jiān)護責任的監(jiān)護人進行追責。第二，遵守孩子權益的最大化原則，如果由于家長長期在外工作而無法承擔監(jiān)護責任的，對委托監(jiān)護人的情況應充分考慮到留守兒童的實際狀況，但同時也要考察其意愿。第三，對監(jiān)護人拒絕履行監(jiān)護責任或者履行不當的情形，及時取消其監(jiān)護資格。

3.采取措施疏導留守兒童心理問題

針對留守兒童出現的心理問題，建議首先政府部門可以借助網絡信息技術的普及，家長利用監(jiān)控實現與子女的聯絡，隨時隨地關心子女的學業(yè)與日常生活。另外設置視頻聊天室，使留守孩子和父母實現視頻通話，最大程度減少家長缺乏陪伴帶來的對留守兒童心理關愛的不足。其次，為提高農村留守兒童權利，維護隊伍的專業(yè)性，應該按照實際需要培訓具備專業(yè)資格的心理咨詢員團隊，對農村留守兒童的心理健康問題進行專門引導。最后，要著力打造留守兒童之家，讓留守兒童可以從集體游戲中尋找樂趣，彌補沒有家長陪伴帶來的情感匱乏。

（二）學校

1.加強教學激勵和學校監(jiān)管

農村留守兒童作為一個獨特的群體，已經失去了部分家庭教育，政府需要建立相應的激勵機制，并完善法規(guī)和政策，對為留守兒童做得好的學校進行鼓勵和獎勵。學校要高度重視留守兒童的身體和行為變化，定期進行全面考核。教育主管部門在對學校年底考核時要增加留守兒童考核的及格率、優(yōu)秀率，有助于增強教師關心留守兒童的積極性。

2.創(chuàng)新和改進教學制度

小學教育對農村留守兒童的成長至關重要，學校在對農村留守兒童培養(yǎng)方面不能一成不變，必須因材施教，對當前的教育體系加以革新與完善，為留守兒童上心理輔導班或其他合作學習類的課堂，借助班級資源幫助一些有孤獨、自卑等心態(tài)的留守兒童敞開心扉，融入集體。同時，校長和教師要對留守兒童一視同仁，全面掌握其學習、生活情況，及時發(fā)現學生的特長和愛好，激勵、指導留守兒童走向適合自身的生活軌道。

（三）家庭

1.強化父母作為法定監(jiān)護人的法律責任

父母的啟蒙教育是影響留守兒童終生成長不可或缺的教育資源。《家庭教育促進法》規(guī)定：父母應親自養(yǎng)育未成年人，共同參與，發(fā)揮父母雙方的作用。也就是說作為第一責任人的父母應該履行這項法定義務。法律保障留守兒童受教育權的責任不僅僅是吃飽穿暖，而且要讓未成年子女在身邊接受義務教育。

留守兒童父母對子女因監(jiān)護的缺失以及造成子女權益受損都應承擔相應的法律責任，對監(jiān)護人開展科學有效的監(jiān)管，搭建健全完善的監(jiān)管法律機制。監(jiān)管法律機制能否有效運轉是關乎保障留守兒童權益的前提條件，必須健全相關法律制度，加大對留守兒童的經濟支持力度。此外，當地政府要開展對監(jiān)護人的法制教育宣傳活動，通過宣傳活動讓監(jiān)護人意識到教育的重要性，同時要嚴厲打擊不讓孩子接受教育的行為。

2.對擔任委托監(jiān)護人的（外）祖父母進行培訓

根據搜集到的統(tǒng)計數據，農村留守兒童中由（外）祖父母監(jiān)護的占農村留守兒童總人數的96%，很多隔代監(jiān)護的（外）祖父母的教育觀念落后，文化水平不高，對孩子的學業(yè)、品行、素質能力的提升往往心有余而力不足，很多（外）祖父母也僅僅把吃飽穿暖作為第一養(yǎng)育要素，而不去關心孩子的身心健康發(fā)展。為了解決這個問題，目前最簡單有效的措施就是地方政府定期培訓這些（外）祖父母，讓這些（外）祖父母上一些家庭教育課，教給他們科學教育孩子的方法，使得留守兒童能夠養(yǎng)成良好的生活和學習習慣，有助于孩子學習成績的提高，減少留守兒童的輟學率，促進農村留守兒童的全面發(fā)展。

總之，農村留守兒童受教育問題離不開社會和學校的支持，只有國家和社會支持家庭教育，鼓勵與幫助留守兒童父母將孩子帶到身邊接受教育，留守兒童受教育權的家庭保障才能有效實現。